对外投资监管 | 如何看懂央行等三部委最新监管规则【走出去智库】
据商务部统计，2016年1-11月中国企业海外并购项目561个，交易金额达824亿美元(包括境外融资)，比2015年的401亿美元增加一倍以上。
大规模的海外并购对外汇供求产生直接影响，出现了以“资金外逃”为目的的非理性对外投资。今年7月至11月，国家外汇储备出现短期快速下降的态势，5个月内下降近1500亿美元，下降幅度约为4.6%。临近年末，由于美元指数走强、美元加息等因素导致人民币兑美元汇率迎来一轮快速贬值，创下2008年以来新低。
未雨绸缪之下，国家有关监管部门自11月底开始接连出台一系列相关规定提高监管门槛，遏制非理性跨境投资。例如，外汇流出超过一定额度的需要向外汇局汇报或是经监管部门审核，央行颁布新规确立与外汇局共同对人民币境外放款业务进行监管，国家发改委也在其官网上公布了新版境外收购信息报告格式，增加了需提交的附件内容，包括经审计的财务报表和项目尽职调查报告。
对于境内企业的跨境投资，虽然目前尚未出台统一的明确的监管规定，但从上述几家部门的细微调整可以看出，未来将对非理性对外投资和境外投资异常情况严格管控。近期看，这些调整已经对企业跨境投资行为产生影响，如审核期加长，需报送材料增加等。
但是，走出去智库认为，从长远来看，这将有利于中国企业走出去的健康发展。走出去智库今日对近期出台的各项相关政策加以详细梳理和解读，帮助各位读者对政策的趋势做出正确把握。如果您对这一问题有自己的看法，也欢迎通过智库公众号（cggthinktank）后台留言方式与我们分享。
1、外汇管理部门对境内企业境外投资的监管角色已由2015年6月以来的事后监管转变为重大外汇额度的事前监管。
2、央行与外汇局将共同对人民币境外放款业务监管，同时央行将加强对资本流出的真实性、合规性、实需性监管，对主体关系、资金的来源及运用、放款额度等方面也作出了新的规定。
3、发改委发布境外收购信息报告新格式，增加了需提交的附件内容，除原先需要提交的意向性文件和决策性文件以外，还需提交经审计的财务报表和项目尽职调查报告。
正文
文/走出去智库战略投资研究部
近日召开的全国商务会议预计，2016年全年,中国境内投资者全球累计投资金额可达1.12万亿元人民币。其中，跨境并购交易的贡献卓著，1-11月中国企业海外并购交易金额已是2015年全年的2倍。
但企业走出去过程中一些非理性对外投资倾向和境外投资行为异常情况已引起监管部门的注意，自11月底以来，监管部门接连公开表态，密切关注上述倾向和行为，同时，央行、外汇局、发改委对于大额外汇出境以及境外并购的防控措施也已悄然施行。
1 外汇局：从事后监管转变为重大额度的事前监管
据传基于外汇收支压力，国家外汇管理局和中国人民银行已于11月底召开会议调整资金出境监管工作流程，监管风险升级。主要内容包括：
11月28日后付款的，均需在付款前经过人民银行（采取跨境人民币和FTE账户离岸方式购汇的）或者外汇局（在岸或一般户购汇）的监管约谈；
单笔购汇、付汇外币支出等值500万美元（含）的交易，需向国家外管局做大额汇报。在有关部门（人行、外汇局、发改委、商务部等）完成真实性、合规性审核同意后再予办理；
对外投资项下尚可流出额度超过5000万美元（含）以上的对外投资项目需经过监管部门的真实性、合规性审核；
不得为规避大额业务进行拆分。
尽管目前外汇管理局并未正式下发文件明确上述政策的变更，但在国际国内经济形势发生变化、人民币贬值预期持续以及外汇储备有所下降的背景之下，监管机构对于境内企业境外投资的法规政策正在悄然发生变化。
上述要求的提出意味着，外汇管理部门对境内企业境外投资的监管角色已由2015年6月以来的事后监管转变为重大外汇额度的事前监管。
境内企业在向银行办理外汇业务时，如果达到一定额度，银行有可能需要先向外管局等有关机关上报，待有关机关审核同意后，才允许境内企业办理境外投资的有关外汇业务。
2 央行：306号文提高人民币境外放款监管门槛
中国人民银行则于2016年11月29日下发了《关于进一步明确境内企业人民币境外放款业务有关事项的通知》（银发[2016]306号）（简称“306号文”）。
306号文明确，经办行应要求放款人在办理人民币境外放款业务前在所在地外汇管理部门进行登记，在企业境外放款余额上限内为其办理业务。
据此，人行和外汇局将共同对人民币境外放款业务进行监管，与以往有关跨境人民币业务的规定相比，这是央行对人民币境外放款业务最重大的改变。
2012年之前，对跨境人民币业务的主管机关并没有一个明确的说法，2012年4月18日，人行和国家外汇管理局联合发布了《中国人民银行、国家外汇管理局关于跨境人民币业务管理职责分工的通知》（银发[2012]103号），明确了跨境人民币业务由人行货币政策二司负责，并向外管局提供业务数据。
2013年7月5日人行发布《关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》（银发[2013]168号），允许境内非金融企业向境内银行申请办理人民币境外放款结算业务。
2016年4月29日，人行发布《关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》（银发[2016]132号），外管局对企业和金融机构进行全口径跨境融资统计监测，人行与外管局之间建立信息共享机制。
此次发布的306号文不仅明确了央行与外汇局共同对人民币境外放款业务监管，还从以下几方面加强对资本流出的真实性、合规性、实需性监管：
放款人应注册成立1年以上，与借数人之间应具有股权关联关系。
放款人不得使用个人资金向借款人进行境外放款，不得利用自身债务融资为境外放款提供资金来源。
放款人向境外放款的利率应符合商业原则，在合理范围内协商确定，但必须大于零。放款期限原则上应在6个月至五年内，超过5年（含5年）的应报当地人民银行分支机构进行备案。
经办行应提醒放款人及时收回放款资金。出现借款人逾期未归还的，且放款人拒不作出说明或说明缺乏合理性的，经办行应暂停为其办理新的境外放款业务，并及时向当地人民银行分支机构报送相关情况。
经办行需严格审核境外借款人的经营规模是否与借款规模相适应，以及境外借款资金的实际用途，确保境外放款用途的真实性和合理性。
经办行应做好人民币境外放款业务真实性和合规性审核，切实履行反洗钱和反恐怖融资义务。
经办行应认真履行信息报送职责，及时准确地向人民币跨境收付信息管理系统报送有关账户信息、跨境收支信息、跨境贷融资信息，并在收支信息的交易附言中添加“境外放款”字样说明。
306号文规定，经办行需在企业境外放款余额上限内，即境内企业的所有者权益的30%为其办理业务。
从以上规定可以看出，央行对人民币境外放款的监管更加严格，关注人民币境外放款的真实性、合规性、实需性，对主体关系、资金的来源及运用、放款额度等方面也作出了新的规定。
在全口径管理原则下，306号文确立了央行和外汇局共同对人民币境外放款进行监管的制度，不仅要求事先在外汇局进行登记，而且不少新的规定采用或参考了外汇局对外币境外放款的管理操作。此外，306号文也反映了近期监管部门开始全面加强对资本跨境收支监管的趋势。
3 发改委：设置信息报告新格式加强真实性管理
12月5日国家发改委下发《关于调整境外收购或竞标项目信息报告报送格式的通知》（发改办外资[2016]2613号），该通知规定，自2016年12月5日起境内企业境外收购的信息报告需按照新的报告格式进行上报。
两份报告格式的主要内容要求对比如下表（红色字体为新增或变化内容）：
对比2014年的报告格式要求，新的报告格式增加了如下内容：
—有关投资主体的信息报送方面，新增了注册时间和净资产收益率两项内容；
—需提交的附件内容，除原先需要提交的意向性文件和决策性文件以外，还需提交投资主体营业执照、经审计的财务报表和项目尽职调查报告。
上述修改有助于相关发改委审核境内企业境外投资项目的真实性、合规性及风险。
4 商务部：明年对外投资还将增长
尽管有关境内企业境外投资的监管政策有所收紧，但各监管机关仍在强调坚持“走出去”战略，真实合规的境内企业境外投资项目仍是被鼓励的。
在12月23日的例行新闻发布会上，商务部新闻发言人针对记者问到的有关明年境外投资趋势问题，表示明年的对外投资应该还是一个增长的趋势。
该发言人再度强调了上述态度：中国对外投资的方针、政策以及管理原则一直是明确的，总的不会改变。首先，鼓励企业参与国际经济竞争与合作，融入全球产业链和价值链的方针不会改变。其次，我们坚持对外投资"企业主体、市场原则、国际惯例、政府引导"的原则不会改变。第三，推进对外投资管理"简政放权、放管结合、优化服务"改革的方向不会改变。
会继续支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外投资活动。监管部门在密切关注近期在房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域出现的一些非理性对外投资的倾向，以及大额非主业投资、有限合伙企业对外投资、“母小子大”、“快设快出”等类型对外投资中存在风险隐患，建议有关企业在这方面审慎决策。
该发言人的表态与此前监管部门的数次公开表态（包括11月28日发展改革委、商务部、人民银行、外汇局四部门负责人答记者问，12月6日发展改革委等四部门就当前对外投资形势下中国相关部门将加强对外投资监管答记者问，12月8日外汇局有关负责人接受新华社记者专访）是一致的。
可以看出，监管部门着重强调的是需要对境外投资行为进行相应的真实性、合规性审核，并在一定程度上限制境内企业的非理性境外投资和存在风险隐患的境外投资。
因此，可以预料，前述各项政策的出台将在一定程度上影响境内企业的境外投资行为和外汇出境监管，一方面，国家监管部门将继续支持国内有能力、有条件的境内企业开展真实合规的境外投资活动，另一方面，非理性或存在风险隐患的境外投资行为将受到严格监管，从而实现国际收支的基本平衡。
5 背景：境内企业境外投资之法规政策沿革
回顾近年来我国对企业境外投资以及外汇管理的相关政策，可以看到其经历了从繁琐到简化，再到精细监管的过程，客观上提高了监管门槛。
2015年6月1日之前，境内企业的境外投资的程序是先获得相关级别的发改委和商务部门的核准或备案，然后办理外汇登记、开立有关银行账户。
2015年《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》对外发布，规定从2015年6月1日后，取消境外投资项下外汇登记核准，改由银行按照该通知及所附《直接投资外汇业务操作指引》直接审核办理外汇登记。
2016年11月28日起各监管部门收紧外汇监管措施，境内企业办理境外投资的外汇业务到达一定额度时，需上报并待审核同意。
根据国家发展和改革委员会2014年4月颁布的《境外投资项目核准和备案管理办法》（第9号令）及2014年12月第20号令对其的修改，以及《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）的规定，在不涉及特殊情形（例如：投资敏感国家和敏感地区或投资额较大等情形）的情况下，一般境内企业境外投资只需到省级发改委和省级商务部门进行备案。
有关境内企业境外投资的相关发改委及商务部门的核准或备案权限可参考下表：
而在今年4月，国家发展改革委曾发布《关于修订<境外投资项目核准和备案管理办法>的决定》（公开征求意见稿）,拟对2014年第9号令的一些条款做出修改。
此征求意见稿中，第七条第一款拟修改为：涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委核准。相比之下，目前正在实施的这一办法则规定：中方投资额20亿美元及以上的,由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准。
可以看出，4月份的这次修订意在提高境外投资便利化水平，加大简政放权力度。根据该机构的公开通知，此次公开征求意见时间为2016年4月13日至2016年5月13日。不过截至目前，尚未有新的修订文件出台。
取而代之的是，发改委于12月5日发布境内企业境外收购的新的信息报告格式，表明对外投资收购政策的进一步收紧。
资料来源：国家外汇局、中国人民银行、国家发展改革委及商务部官网，环球律师事务所网站
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