美国总统观察｜特朗普“禁穆令”终于吃瘪夭折，他还有哪些主张能落地？【走出去智库】

2017-02-17 走出去智库CGGT

走出去智库观察

当地时间16日，美国总统特朗普在上任后首个新闻发布会上宣布，将撤销最初发布的禁令，在“下周某个时候”发布有关移民的新行政令，新令将根据上诉法院的裁定量身定制。

走出去智库认为，这不仅意味着1月底特朗普签署的“禁穆令”吃瘪夭折，更确认了美国三权分立的政治体制之制衡作用。由此，我们有必要认真研究美国总统的权利边界所在，并作出预判。

自1月20日上任以来，不按常理出牌的特朗普频频签署新政，在全球引发争议，并由此引发了对美国宪政的讨论。作为全球最有权力的国家元首，特朗普的权利边界到底在哪里？他的哪些政策主张可以兑现？在无需国会批准贸易保护政策上，中国哪些行业会首当其冲成为“靶子”？对于特朗普力推的5500亿美元的美国基础设施建设投资中，中国企业能否受益？

走出去智库今天分享长江证券2月9日发布的一份深度研报，报告通过对美国总统权力边界的探寻，重点分析特朗普的政策主张的可行性及其与中国企业的关系，供中国企业参考。

要点

1、在移民、能源和贸易保护等政策上，由于不直接涉及修改法律，是特朗普施展行政命令的主场。不过，他依然需要考虑国会共和党以及政府内部的不同意见。

2、特朗普的贸易保护政策下，中美竞争性行业或继续成为贸易保护的“靶子”，更加频繁地遭受美国政府的反倾销、反补贴惩罚。

3、美国基建投资大概率“依赖本土制造、使用本土产品”，中国制造业或较难从美国基建投资中受益。

4、共和党弹劾特朗普的概率相对较低，弹劾结果也需看国会最终的投票情况。

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实拍特朗普在记者会上批记者

正文

文/赵伟，长江证券首席宏观分析师

正式就任总统后，特朗普频繁发布新政。其中一些政策已经引发美国国内和全球的大规模反对浪潮，加利福尼亚州（简称“加州”）更是出现了脱离美国、独立公投的声音。

特朗普的权利边界到底在哪里？他的哪些政策主张可以兑现？中国哪些行业或受影响？中国制造业能否从特朗普力推的美国基建投资中受益？

1 移民禁令引发全球反对

特朗普上台后公布的主要政策与“百日新政”内容高度一致，按照“百日新政”计划，特朗普或还将“驱逐200万以上有犯罪纪录的非法移民”，这与他已公布的移民禁令和美墨边境造墙等政策较为一致；同时，特朗普或还将实施贸易保护政策，包括就北美自由贸易协议进行重新谈判，以及对中国实施贸易保护等。

特朗普“百日新政”计划中主要政策落地的通过标准以及完成情况

特朗普移民新政发布后，美国国内、英国、加拿大等地区爆发大规模反对浪潮。美国国内方面，前总统奥马巴称完全不同意特朗普入境禁令，并对相关示威表示欣慰；代理司法部长耶茨命令不要在法庭上为特朗普的入境禁令提供辩护；多位外交官集体批评移民入境禁令。

海外方面，归属限制入境国家的伊朗拟限制美国游客入境，以报复特朗普的入境禁令；英国出现了取消特朗普对英国进行国事访问的呼声，并且爆发了反特朗普示威游行；荷兰外交部与德国外交部发布联合声明，明确表示反对特朗普的难民和移民政策。

为了推翻特朗普移民新政，美国多个州发起反特朗普移民行政令诉讼。加州启动脱离美国、独立建国签名程序。加州是美国第一大经济州、第一大农业州和第一大科技州，整体经济体量可以排世界第六，并拥有好莱坞和硅谷。

【走出去智库（CGGT）注：此项行政命令已于2月16日被特朗普宣布放弃，另提新移民禁令。】

2 哪些政策主张可以兑现？关注中美结构性贸易摩擦

特朗普领导的联邦政府主导全国范围内的外交、国防、移民、贸易、能源、造币、边境、海关和入籍等行政事务。在推行诸如减税、扩大基建投资和废除奥巴马医保法案等政策上，由于涉及修改现行法律和政府预算，必需经国会投票批准才能实施（立法权归属国会），特朗普无法“自作主张”。

在移民、能源和贸易保护等政策上，由于不直接涉及修改法律，特朗普能使用行政命令让其政策主张快速落地。由于贸易保护政策并不直接涉及修改现行法律和政府预算等，特朗普可通过行政命令直接、快速推行。

特朗普多次强调要对中国所有进口产品征收高额关税，实施贸易战政策。特朗普是否会推行贸易战政策？他依然需要考虑国会共和党以及政府内部的意见。

与实施移民禁令和能源监管放松等政策不同，特朗普在推行减税、大规模基建、废除奥巴马医保和废除“多德-弗兰克”金融法案等政策上均需要获得国会的投票批准。除了国会以外，特朗普还需考虑政府内部意见。若大多数政府高官反对贸易战，为了维持政府内部稳定、一致，特朗普或需考虑转向其他贸易政策。

美国新届国会中，以参议院议长哈奇、参议院多数党领袖麦康奈尔、众议院议长瑞安为代表的多位共和党大佬已明确表示反对特朗普贸易战政策。多位国会共和党大佬的反对，或使特朗普在贸易战政策上更加谨慎。

特朗普政府内，包括副总统、国务卿和财政部长等人均支持自由贸易政策。鉴于国会共和党高层和部分核心内阁成员的反对，特朗普或放弃贸然推行贸易战政策，转向对中美竞争关系较强的局部行业、部分产品发起贸易保护。

这些产品主要集中在中美竞争性行业。特朗普的贸易保护政策下，中美竞争性行业或继续成为贸易保护的“靶子”，更加频繁地遭受美国政府的反倾销、反补贴惩罚。

3 中国制造业或难从美国基建投资中获益

由于涉及修改现行法律和政府预算等，特朗普减税、大规模基建、废除奥巴马医保和废除“多德-弗兰克”金融法案等新政均需要获得国会的投票批准才能落地。

特朗普减税新政在国会参议院有表决“快通道”，并有望今年落地。由于减税属于与财政支出、财政收入和联邦政府债务直接相关的“强制性”收支范畴，减税法案在国会参议院中可适用“预算协调”减税法案在参议院可以直接进入表决程序而不受少数党派的阻挠议事表决“快车道”。为了避免政府过度赤字和满足债务上限要求，特朗普减税政策大概率需要“打折”推行。

受国会制约，大规模基建、废除奥巴马医保法案和废除“多德-弗兰克”金融法案等新政的落地时间或延后至明后年。

特朗普贸易保护倾向下，美国基建投资对中国经济的拉动或非常有限。特朗普主张的每年新增1375亿美元（5年5500亿美元）的基建投资规模远小于美国私人投资规模，对美国整体投资的拉动作用较为有限。

更为重要的是，美国基建投资所涉及的主要行业，均是中美竞争关系较强的行业。特朗普贸易保护倾向下，美国基建投资大概率“依赖本土制造、使用本土产品”，中国制造业或较难从美国基建投资中受益。

4 美国总统权利边界探寻

特朗普到底有多大权利，在美国三权分立的政治体制下，作为总统的特朗普拥有最高行政权；在不涉及修改现行法律和联邦预算的前提下，特朗普可以通过“签署行政命令”直接贯彻自己的政策主张，这在他推行移民、能源和贸易保护等政策上表现的尤为突出。

此外，特朗普领导的联邦政府被宪法赋予了统管全国范围内的外交、国防、移民和贸易等事务的权利，加州独立基本等价于天方夜谭。

美国总统的主要职能以及与行政、立法和司法相关的权利

美国是联邦制国家，政权组织形式是总统制，实行三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。美国总统主要行使行政权，是美利坚合众国的国家元首、政府首脑和三军统帅。

签署行政命令的权利，是总统权力中最核心的部分。一般而言，只要不涉及修改现行法律和政府预算，总统均可通过签署行政命令贯彻实施其政策主张。在不违背宪法的前提下，总统的行政命令不能被轻易废除，这也使得行政命令与国会的立法有着无限类似效果。

国会如果对总统的行政命令存有异议，一般不能直接推翻，只能通过设立相悖的法案或缩减政府拨款等进行节制。当然，若行政命令涉嫌违背宪法，国会可将该命令诉诸美国最高法院、要求将其废除。

美国的政治体制架构

5 特朗普是否会被国会弹劾？

在全球爆发大规模反对浪潮之际，特朗普是否会因诸如移民禁令之类的政策而被弹劾？根据美国宪法规定，总统被弹劾的关键条件是他涉嫌犯罪和国会发起弹劾，其中，国会的弹劾意愿最为重要。若国会对总统无弹劾意愿，总统将顺利完成其总统任期；若国会与总统最终“决裂”，总统或将存在被国会弹劾风险。

根据美国宪法条例，如果美国总统涉嫌“叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”，国会有权对其弹劾，若弹劾成功，总统将被判罪、免职。美国历史上，如果总统涉嫌犯罪，国会可直接对其发起弹劾；如果总统无实际犯罪行为，但与国会存在重大矛盾，国会也有可能通过“编织”罪名对其发起弹劾。

特朗普被质疑在从商时期多次逃税，但无实质性逃税记录。2016 年大选期间，特朗普以自己的纳税申报单正在接美国国税局的审计为由拒绝公开自己的纳税记录。在纳税申报单不公开背景下，特朗普的逃税嫌疑基本沦为空谈。

特朗普当选总统后，公众质疑他有“非法牟利”行为，他的“总统光环”或为其公司（包括女儿、儿子和女婿公司）带来商业经营上的便利。为了摆脱“非法牟利”的嫌疑，特朗普公开表示自己将不再担任特朗普集团的任何职务，其女婿库什纳和女儿伊万卡也公开宣称将通过把名下商业公司交付信托管理而达到自身与商业资产的割离。在特朗普和其家人与商业资产割离后，特朗普“非法牟利”的证据基本难现。

只有在国会和特朗普决裂的极端情况下，弹劾才会发生。美国新一届国会由共和党主导，共和党能直接决定是否对总统发起弹劾。特朗普在移民禁令、修建美墨边境墙和放开能源监管等政策上，与国会共和党主流意见较为一致。他与共和党主流意见相左的，主要集中在贸易保护、废弃奥巴马医保法案和边境税等政策上。

美国国会弹劾美国总统流程

为了推进政策落地，特朗普和国会共和党之间大概率在意见相左的政策上相互妥协。整体而言，共和党弹劾特朗普的概率相对较低，弹劾结果也需看国会最终的投票情况。

来源：长江证券《特朗普的权利边界在哪里？》，有节选

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