观点 | 王振民：修改香港选举制度是中央的权力与责任

本文转载于《人民日报》（2021年2月25日）

习近平总书记关于“爱国者治港”的论述对“一国两制”实践具有很强的指导意义。为了贯彻“爱国者治港”根本原则，必须完善“一国两制”相关制度机制，特别是选举制度。从国家和香港宪制层面看，香港特别行政区实行什么样的政治制度包括选举制度从来是国家事务、中央事权，不属于高度自治的范围。修改完善选举制度首先是中央的宪制权力和责任，然后才是香港特别行政区以何种方式、何种程度参与的问题。

第一，在单一制国家，任何地方的选举制度都是由中央决定的。由国家（中央）决定地方的选举制度是所有单一制国家共同的宪法制度和政治实践。比如英国作为一个单一制国家，它治下各个地方的选举制度都是由英国中央政府决定的。以自治程度最高的苏格兰地区为例，它的选举制度就是由英国国会1998年通过的《苏格兰法》（2012年修订）来规定的。这个法的第一部分就是关于苏格兰地方议会的选举怎么进行，规定了选举的时间、选举的程序、议员的资格、议席的分配、选举召集人等很具体的制度。第二部分规定苏格兰地方行政长官的产生办法，也就是苏格兰首席大臣、苏格兰地方政府怎么组成，这些都是英国中央政府来决定的，地方是定不了的。新冠肺炎疫情发生后，去年3月英国政府通过国会立法决定推迟地方选举，全国地方的选举包括伦敦市长的换届选举全部推迟，谁定的呢？是英国中央政府，而不是地方政府。法国也是单一制国家。法国宪法第三十四条规定，地方议会的选举制度由法国国会通过法律规定。第十三条规定，法国各省的省长由法国中央内阁来任命。中国自古至今都是单一制国家，地方行政区域的设立存废、权力大小、地方行政区域的政治体制包括选举制度历来是由中央决定的。港澳回归后根据“一国两制”成立特别行政区，特别行政区的设立丰富了我国的地方政权形式，但这并没有改变我国单一制国家结构，中央与特别行政区的关系适用我国单一制下一般央地关系的理论和安排，即中央享有港澳特别行政区的创制权，包括选举制度在内的一切制度的决定权、政权的组织权、重大人事任命权等。由香港自行决定自己的选举制度，与“一国两制”的宪制秩序不符，也与回归后香港的政治实践不符。

第二，从宪法和法律角度看中央行使对香港选举制度的决定权，也就是中央决定权的宪法法律依据问题。一是在宪法层面。1982年宪法里面规定了第三十一条，即“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。同时在第六十二条全国人大职权里面增加了“决定特别行政区的设立及其制度”一项，这里的“制度”当然包括选举制度，这是宪法层面的依据。二是在基本法层面。根据宪法制定基本法的目的是把“一国两制”、“港人治港”、高度自治法律化、制度化，规定包括选举制度在内的各种制度。基本法由全国人大制定，而不是由香港地方制定，这本身就说明规定香港特别行政区的选举制度是国家的主权行为，只能由国家的主权机关来决定。香港特别行政区的设立及其政治制度的设计都是全国人大通过制定基本法来具体落实的，其结果体现为基本法第四章“政治体制”第一、三节，特别是附件一和附件二。三是人大有关“决定”层面。为了规定香港特区的选举制度，除了基本法，全国人大及其常委会还围绕基本法平行通过了若干“决定”，这些决定都是法律性质的，具有法律效力。

第三，从香港回归以来的实践来看，香港选举制度的发展演变一直由中央主导和决定。中央一直是香港民主发展、选举制度发展完善的主导者、决定者，香港是参与者。全国人大常委会为完善香港选举制度、解决相关问题已经两次解释基本法，5次作出相关问题的决定，一直在国家层面行使有关宪制权力。可以说，“一国两制”这套“软件系统”是国家打造的，当然是国家所有。香港只有使用权，没有所有权。现在被人破坏了，中央有权有责进行“修理”、完善，然后再交给特区使用。

第四，关于中央的“一步曲”和特区的“五步曲”之间的关系。综上所述，根据宪法和基本法，决定特区选举制度的权力历来属于中央，中央行使这个权力有两种方式：一种方式是中央授权特区通过“五步曲”的方式推动选举制度的改革完善，也就是说授权特区启动、中央指导和行使决定权。这种方式在附件一、附件二作了规定，并通过2004年全国人大常委会的释法把它明确为“五步曲”，这是对特区主动要求修改选举制度而规定的程序。第二种方式就是中央直接行使权力修改完善香港选举制度。无论回归前、回归后这项权力都一直独立存在并在行使，不受“五步曲”的影响。修改完善特区的选举制度首先是中央的宪制权力和责任，其次才是特区根据中央的授权如何参与、参与到什么程度的问题，基本法上从来不存在特别行政区有独立修改自己选举制度的权力。中央层面如何修改香港的选举制度、遵循什么样的程序？除了基本法，还要看宪法、立法法、全国人大和全国人大常委会的议事规则等。在“五步曲”走不通的情况下，香港选举制度又到了非改不可的地步，那么，唯一的选择就是由中央直接动用宪制权力修改完善香港的选举制度，这理所当然、天经地义。

还需要强调的是，中央行使特区选举制度的决定权，不意味着不听取香港的意见，无论特区政府，或者社会各界都有机会参与，这个空间是很大的。改革完善选举制度也不是要削弱民主。香港各方面对此要有信心。