共治论坛｜“无废城市”建设背景下多源固废处置思路与实践
引言
“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。安徽省通源环境节能股份有限公司研发总监汪军于2018年参与了中国第一批“无废城市”建设试点方案的编制工作，在“无废城市”建设领域有充分的研究基础与实践经历。2023年5月11日召开的第三届皖江流域生态环境保护多元共治论坛有幸邀请到汪军先生，为我们分享“无废城市”建设背景下多源固废处置思路与实践。
专家介绍
汪军
安徽省通源环境节能股份有限公司研发总监，博士、教授级高工、硕士研究生导师，曾任重庆市环境科学研究院固废与土壤研究所所长。
01 “无废城市”建设的政策背景
“Zero Waste”一词最早出现在1973年美国耶鲁大学化学博士保罗·帕尔默（Paul Palmer）创建的“零废物系统公司”，主要从事回收和再利用。其产生的最初背景是工业化和城市化导致大量城市固废垃圾产生和填埋焚烧处置方式对生态环境造成的破坏。
最初的“无废”聚焦于垃圾的回收再利用和无害化处理，即在生产和生活中产生的各种废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾循环再利用的最大化。
经过三十多年的发展演化，“无废”理念从注重末端治理提高回收利用率转变为注重源头减量和过程再利用的“废物倒金字塔”新型管理理念。
我国“无废城市”的理念提出是在2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废”社会的建议》和《关于建设“无废”雄安新区的几点战略建议》，获中央领导的重要批示，由此中国“无废城市”建设工作开始起步。随后，在 2018 年2月全国环境保护工作会议上，生态环境部部长李干杰表示将推动开展“无废城市”建设试点。我国未来将从“无废城市”试点逐步过渡到“无废”社会，达到废物近零排放，实现资源、环境、经济和社会共赢。
“无废城市”建设有两个关键节点，一是2019年4月份《“11+5”试点城市建设方案编制》，二是2022年《十四五“无废城市”建设方案》发布，推动了“无废城市”建设在全国推开的历程。于“十四五”时期，中国正式进入全国推进“无废城市”建设的新局面。
图1 | “无废”城市建设背景与历程
2018年《“无废城市”建设试点工作方案》里，11+5个试点城市。当时汪军总监在重庆市参与到“无废城市”的建设工作，重庆主城九区为主要区域，参与了第一批试点工作，通过这次试点工作，为我们国家大面积推广、开展“无废城市”建设提供了良好经验，奠定了一定的基础。
十四五的“无废城市”建设方案，涉及几个指标。100城市：在十四五期间，在全国31个省市中选取有工作基础、城市代表性强、政府意愿强的100个城市或区域开展“无废城市”建设。“无废城市”建设最重要的目的是减少固废产生强度，提升固废利用效率以及资源化利用效率。2个结合：与深入打好污染防治攻坚战、与碳达峰碳中和等国家重大战略相结合，一体谋划、一体部署、一体推进。3步走：国家筛选确定城市名单，城市制定印发实施方案，最后稳步推进“无废城市”建设。4项原则：系统谋划一体推进；问题导向目标导向，依法治理深化改革，党政主导多元共治。5个指标：5个一级指标，即源头减量、资源化利用、最终处置、保障能力、群众获得感；总共包含17个二级指标和58个三级指标。7个任务：科学编制方案、工业、农业、生活、建筑垃圾、危险废物等领域绿色低碳发展、减量化、资源化和全过程管理，完善制度、标准、技术和监管，实现“无废”城市建设。
02 “无废城市”建设的国际经验
国际上的“无废城市”建设自2015年开始有了蓬勃发展。2015年美国市长会议发表支持城市“无废”的决议；2018年全球有23个城市联合发布了建立“无废城市”宣言；国际上8个城市明确提出建设“无废城市”，包括加拿大的温哥华、美国旧金山、斯诺文尼亚的卢布尔雅那、意大利的卡潘诺利、阿联酋的马斯达尔城、澳大利亚悉腻、新西兰奥克兰、日本九州。
美国“无废城市”管理内容主要是城市生活中的固体废物（包括日常生活垃圾、餐厨垃圾、建筑废物等），美国环境保护局（EPA）网站列出了100项“无废”措施，最终目的是建立整套回收体系和处理体系，对产品实行全生命周期管理，某一个产品从工厂出来，源头在生产过程中要减少废物产生，包括消费领域，全生命周期里做好利用与回收工作，尽量减少城市固体废物排放。
加拿大温哥华市自 2011 年来陆续出台了多份包括成为“无废城市”的计划，并在 2018 年出台了《“无废”2040》战略计划，明确提出到 2040年实现没有城市废弃物（包括生活、商业及建筑废弃物）被焚烧或填埋的“无废”目标，并系统提出了到 2040 年实现“无废城市”的理念方法、优先领域及各领域将开展的工作。温哥华市的废弃物管理体系以政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、商业企业签约专门服务商、建筑企业确保重复和循环利用建筑废弃物、市政企业负责废弃物收集及处理，以及大量的私营企业和非盈利机构广泛参与废弃物收集、运输、处理等环节。
欧盟的“零废物计划”是由循环经济理念发展而来的，更多关注于经济体系的重新构建。欧盟委员会在2014年和2015年先后发布了“迈向循环经济：欧洲零废物计划” 、“循环经济一揽子计划” ，提出循环经济的深化是指产品、材料和资源的经济价值维持时间最大化、废物产生量最小化，发展可持续的、低碳的、资源节约的和竞争性的经济。“零废物计划”实施框架包括生产、消费、废物管理、变废物为资源的产品生命周期四个环节，并分别设定了优先发展领域和行动时间表。
日本北九州市形成了环境局指导、北九州市环保公司的规范处理、废弃物管理网络化共治、公民积极参与的机制。近 30 年来，日本北九州市积极推行 3R（Reduce，Reuse，Recycle，即减量化、重复使用、循环利用）促进物质循环，制定重点领域的政策法规包括采用分体式废弃物收集、使用专门的生活垃圾袋等，同时积极宣传环境保护和废弃物管理理念、重视环保科研及人才培养、打造北九州市零碳社区和北九州市的生态镇中心等废弃物管理示范项目、加强废弃物管理国际合作和对外宣传。
新加坡于2015年提出了“新加坡可持续蓝图2015”：到2030年，新加坡的废物回收率达到70%，生活垃圾回收率达到30%。非生活垃圾回收率达81%。并提出了迈向“零废物”国家的四项基本措施和五项具体计划，通过技术、资金、回收体系等，对固废进行系统的管理、回收以及利用。
图2 | 国际“无废”城市建设主要城市，图片来源于网络
以上国际经验对国内的“无废城市”建设具有几点启示。一是需从传统的资源“开采－生产－消费－处理”的线性模式向循环经济模式转型，国内经常提及循环经济，真正落实到具体事项中，有些方面仍有提升空间。二是需建立良好废弃物全生命周期管理与循环体系。三是需要良好的技术支撑和完善的制度、规范和标准体系。四是需要从生产端到消费端的各利益相关方意识及行为改变，需要全社会广泛参与。国内现在很多“无废”城市尤其是欠发达地区，固废的管理还是以政府为主导，公众并不在意，垃圾分类并没有深入到民众的心里面，有些工作在推动的时候还有一定的欠缺。
03 “无废城市”背景下多源固废
处置思路
城市多源固废的管理思路可分为如下几个层次。首先基于现状，观察工业源固废、生活源固废、农业源固废的产生情况。其次观察现有的管理模式是什么。再者针对现有的管理模式对它存在的问题进行分析，同时在分析的过程中找到它的原因。最后针对不同类型的固废进行逐一的分解，实现它的资源化利用和循环利用，从而加强对城市多源固废的管理。
针对各种类型的固废，需要建立一个多源固废管理平台。平台的重要性在于可以汇聚相应的数据，不仅可以支撑监管部门决策，同时也是纽带，能够把相应的信息发送到相应的需求方，最终实现固废上下游的连通，实现对固废的循环利用管理。另外，向城市居民公开相应的数据，让普罗大众能够参与到固废资源循环利用中去，从而实现全民参与的目的。比如通过“无废”园区、“无废”工厂、“无废”小区、“无废”学校、“无废”医院等建设等“无废”细胞建设，让“无废”理念深入群众，融入生活，提升老百姓的参与感、融入感和获得感，而非仅仅停留在政府文件或相关规划的宣贯。
城市里不同源的固体废物处置需要有机的融合，通过这个过程去建立一个复合的管理体系，从而实现智能调配与调度，最终实现固废产生断与处置设施端的有效匹配，从而推动多元固废高效利用与资源化。
清华大学温宗国教授《“无废城市”：理论、规划与实践》中指出了从污染物管理到废物资源化利用的城市多源固废处置路径，最终目的是如何实现城市多源固体废弃物的协同处理和资源化利用，实现减污降碳以及排放。
图3 | 温宗国《“无废”城市：理论、规划与实践》城市多源固废的处置思路
来源：汪军 《“无废城市”建设背景下多源固废处置思路与实践》分享报告
参考资料
2019年，中华人民共和国生态环境部《“无废城市”建设的国际经验及启示》
2019年，中华人民共和国生态环境部《“无废城市”建设背景及工作重点》
2019年，李金惠《“无废城市”建设的国际经验分析》，载《区域经济评论》
2021年，中华人民共和国生态环境部等18个部门《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》
2021年，李玉爽，李金惠《国际“无废”经验及对我国“无废城市”建设的启示》，载《环境保护》2021年第6期
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