律师视点 | 享用死亡配偶工龄优惠所购“房改房”的权属探析（下）
内容摘要
房改房权属认定是理论和实务中的难题，涉及利益群体较广、社会影响面大。自2013年4月最高人民法院以“与现行房改政策不一致”之由自行废止《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》（[2000]法民字第4号）（以下简称：最高院复函）后，该问题本质上重新回归“享用死亡配偶工龄优惠”的法律性质之争，而且由于对最高院废止理由涉及的“房改政策”理解不同，目前认识更加混乱，司法实践中同案异判现象异常突出。
房改房属特定历史时期国家福利政策分房，具有补偿性、社会保障性、国家统筹性、享受权利的一次性等特点，与我国长期实行低工资制度、住房实行福利性实物分配制度密不可分。使用包括配偶工龄在内的各种优惠，形式上表现为对房价的政策性补贴，实质上具有物权补偿及房屋承租权转化的属性，是已故配偶享有共有权的根据。在最高院复函被废止后，应当依据现行有效的体现房改政策精神的住建部《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》（建住房市函[1999]005号）（以下简称：住建部复函）认定房改房的权属。享用已故配偶工龄优惠所购“房改房”由健在一方配偶与已故配偶的继承人共有。
目 次
一、享用死亡配偶工龄优惠所购“房改房”的权属认定，司法实践中处理标准不一
二、“房改房”权属观点之争
三、探求最高法院复函废止的真义和后果
四、认定享用死亡配偶工龄所购“房改房”为健在一方与死亡配偶的夫妻共同财产，是坚持和贯彻我国夫妻共同财产制的必然要求。
三、探求最高法院复函废止的意义及后果
（一）最高法院复函制作的背景
探求最高法院复函废止的意义及后果，有必要说明该复函制作的背景。
该复函制作源于重庆市司法局和江西省司法厅就享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产问题请示司法部律师公证工作指导司。由于此问题具有普遍性，司法部律师公证工作指导司在征求建设部住宅与房地产业司意见后，遂决定征求最高人民法院意见。
重庆市司法局请示的案例是：张某的丈夫李某于1990年去世，张某于1996年6月享受了与其夫李某共有70多年工龄的优惠减免政策，购买了本单位优惠出售所住公房的完全产权。张、李夫妇共有4个子女，张某欲立遗嘱将房产全部留给其四子一人继承，公证处对于张某是否对该房产拥有完全的处分权意见不一致：第一种意见认为，张某是用自己的钱购买本单位的住房，因此她有权处分该房产；第二种意见认为：张某虽是用自己的钱购买的完全产权，但她是以夫妻双方名义购买的，应视为夫妻共同财产；第三种意见认为，张某购买此房时，虽然是以自己和亡夫名义购买的完全产权，但购房款则是张某一人出资的，因此张某在处分该产权时可将以亡夫工龄名义购买的产权部分折算成房价视为共同财产后，才有权处分该房产。
江西省司法厅公证工作处请示的案例是：唐某的丈夫雷某于1995年去世，唐于1997年8月参加所在单位房改，按政策享受了其与雷某的工龄补贴后，购得所住房屋一套，并领取了产权证。唐某欲申办遗嘱公证，将该住房的全部产权留给其小女儿继承，在办证过程中，公证处对该房改房屋是否属于夫妻共同财产，唐某能否处分该房屋的全部产权产生分歧；一种意见认为，该房屋在购买时已享受了雷某的工龄补贴，因此该房屋的产权中含有雷某的产权份额，应视为夫妻共同财产，适用处分夫妻共有财产的有关法律规定；另一种意见认为，根据我国《婚姻法》的有关规定，夫妻双方在婚姻关系存续期间所得的财产为夫妻共同财产；唐某在该房屋购买前其丈夫已经死亡，双方的婚姻关系已经终止，因此该房屋不应视为夫妻共同财产，唐某有完全的处分权。
司法部律师公证工作司研究后认为，夫妻一方死亡后，夫妻关系自然终止，另一方购房时享受的死亡一方的工龄补贴是一种带有照顾性质的政策补贴，不是死者的财产或财产权益，因此不应视为夫妻共同财产。但由于对工龄补贴的法律性质把握不准，鉴于房改政策和房改房的产权界定由建设部负责，遂征求其意见。
建设部住宅与房地产业司的答复是：按照目前我国城镇住房制度改革的有关政策，按成本价或标准价购买公有住房以城镇职工家庭（夫妇双方）为购房主体，且每个家庭只能享受一次；公证申请人按房改政策购买住房时享受了其已死亡配偶的工龄优惠该住房应当视为其夫妇双方共同购买，即应视为夫妻共同财产。【7】
考虑到在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购得的公房是否属夫妻共同财产的问题具有普遍性及今后有涉讼的可能，司法部律师公证工作指导司遂又征求最高人民法院的意见。
此即最高法院复函出台的背景。最高院2000年2月17日给司法部律师公证司出具前述复函。
自此就享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产问题开始长期的最高院复函和住建部复函效力之争。
（二）最高院复函废止的意义和后果
长期存在最高院复函和住建部复函效力之争的客观事实，2013年2月最高人民法院法释〔2013〕7号《最高人民法院关于废止 1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》以“与现行房改政策不一致”的理由废止了[2000]法民字第4号解释。明确从2015年4月8日起“废止的司法解释和司法解释性质文件从本决定施行之日起不再适用,”。
最高院复函废止后非但未能定纷止争，实践中认识更加混乱，就“与现行房改政策不一致”的含义，众说纷纭、莫衷一是，导致实践中同案异判现象突出。笔者认为，最高院复函废止的意义和后果就是承认住建部复函的效力。理由如下：
首先，从历史解释的角度，结合该复函被废止的原因及《婚姻法》司法解释（三）第十二条，可以明确，前述复函被废止后，最高院重新界定“死亡配偶的工龄优惠体现的是享有物权的资格身份，而非仅仅是一种政策性补贴。”
其次，从规范性文件历史演变的角度，分析[2000]法民字第4号复函废止的意义。
关于房改房的权属长期存在着最高院复函与原建设部答复之争。
前已述及，按照最高院的答复，购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益，故应以购房款是否夫妻双方的共同积蓄作为夫妻共同财产的判断标准。而建设部在其《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》认为只要购买“房改房”时享受了已故配偶的工龄优惠就一律作为夫妻共同财产处理，即享受工龄优惠是享有物权的体现。两种观点截然对立。
与此同时，最高院关于房改房权属态度历经演变直至最终废除之前与建设部相抵触的“唯出资论”。大致经历了以下三个里程碑意义的转变：
在2011年2月16日住建部官网上公布的《现行有效住房和城乡建设部规章目录》中，住建部根据国务院作出的清理规章的决定在清理了部门规章后依然发布公告明确了【建住房市函[1999]005号】复函继续有效执行。
另一方面，2011年11月23日最高院在其官方网站上发布了《关于对“修改〈最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函〉[2000]法民字第4号”建议的答复》一文【8】，文中说“房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。”该文明显地倾向于认同建设部之前的认定观点。【9】
紧接着2011年8月13日最高院发布《婚姻法》司法解释（三），其中第十二条，明确房改房的购买资格决定产权归属，出资仅具有特定情况下的债权意义。
《最高人民法院婚姻法司法解释（三）理解与适用》“因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，‘房改房’是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工。”也即明确了即使该职工生前未能实际取得应当享受的工资差额，根据对最高院《婚姻法解释二》关于夫妻共同财产的理解，应当视为是夫妻在婚姻关系存续期间的所得财产属于夫妻共有财产的范围。
尤其是在2013年4月8日，最高院出台了废止司法解释（第十批）的决定，明令废止了[2000]法民字第4号复函，废止的理由是“与现行房改政策不一致”。
《民法通则》第六条：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”由此，目前关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的判定依据，只有所述【建住房市函[1999]005号】复函。换言之，职工享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房其性质应属于夫妻共同财产。
在房改房权属问题的判定上，回归到【建住房市函[1999]005号】复函的政策精神是合理并且有其法律依据的，这体现了国家房改政策的连续性，体现了对我们国家经济社会发展特定历史及其沿革的尊重，体现了对民事活动等价有偿原则的尊重，也体现了政府尊重已去世职工的权益，承认他们对社会、对家庭所做的贡献，有利于保证全社会的公平正义。
四、认定享用死亡配偶工龄所购“房改房”为健在一方与死亡配偶的夫妻共同财产，是坚持房改精神和贯彻我国夫妻共同财产制的必然要求。
“房改房”属特定历史时期的政策福利分房，其对特定对象的补偿、非市场性、社会统筹性、享受政策的一次性决定了判断其权属时，既不能简单依据出资来源，也不能仅以购房合同签订及房产证取得时间来判断房屋产权归属。而应该从特定历史时期的特定国情出发，充分考虑国家政策制定的初衷和现实国情，作出公平合理的判断。以避免解决纠纷导致利益失衡，大量的同案不同判现象的发生。
（一）要解决房改房的权属，首先需厘清房改房与普通商品房的区别。
普通商品房买卖是平等商事主体依据民法、合同法及市场价值规律，通过平等协商、签订合同，实现各自权利的行为；而房改房买卖则是根据国家房改政策，按照所在单位公房出售方案，职工以成本价或标准价购买公有住房以实现享受国家的福利待遇的行为，受益人不仅仅是职工个人，还包括职工的全体家庭成员。【10】二者差别具体体现在以下方面：
1、房屋出售对象的特定性。
由国情决定，房改房在出售前原则上是由本单位职工家庭为单位承租的公有房屋，承租人对承租的房屋享有债权。同时，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》第118条之规定，在国家或者单位作为出租人出售该承租的房屋时，承租人则享有在同等条件下优先购买的权利，出租人未按此规定出卖房屋的，承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖无效。据此，承租人对其承租的公房享有债权和该房屋在出卖时的优先购买权。
而普通商品房产权主体并非特定，任何个人和单位都可以在房地产交易市场上购买商品房，成为所有权人。
2、其房屋价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括夫妻双方的工龄、职级等因素后确定的，相对于市场价有很大的优惠。
普通商品房的价格完全交由市场供求关系决定，而房改房则不同。我国长期实行计划经济，实行低工资制度，作为对职工劳动的补偿，同时实行了低租金的住房制度和公费医疗制度。但这些补偿是不充分的，低工资加上低租金的住房和公费医疗福利待遇，与职工的劳动付出之间仍存在差距。作为房产市场化过渡的历史产物，房改房主要存在目的是完成向货币化、商品化住房的过渡，由政府根据实现住房简单生产和建立具有社会保障性的住房供给体系原则决定。实践中以三种价格及产权类型出现的无论是市场价房、成本价房、标准价房，相对于商品房都有很大优惠。
房改房带有福利性、补偿性、社会保障性、统筹性等特点，决定了实际支付房款远远低于市场价格，该价格并非房产的对价。
3、“房改房”福利待遇每个家庭只能享受一次。
房改房的承租权承袭性和国家统筹性决定了房改政策优惠每个家庭只能享受一次，每个家庭成员也仅有一次享受的机会，不可能重复使用。
（二）认定房改房权属应考虑的因素
1、坚持房改政策精神的原则。
给予职工的工龄等福利优惠购房政策，这是因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，“房改房”是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工【11】按照国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》，职工按成本价格购买公有住房，每个家庭只能享有一次。
2、售房款支付在房改房购买中不具有决定物权属性的意义。
“房改房”是特定历史时期的产物，其本身带有福利补助性和政策优惠性，从某种意义上讲，甚至带有“人身”的色彩。【12】
《婚姻法》司法解释（三）第十二条，“婚姻关系存续期间，双方用夫妻共同财产出资购买以一方父母名义参加房改的房屋，产权登记在一方父母名下的，离婚时另一方主张按照夫妻共同财产对该房屋进行分割的，人民法院不予支持。购买该房屋时的出资，可以作为债权处理。”
本条司法解释明确了房改房的权属由购买资格而非出资款来源决定，将之前对于房改房购房资格与购房出资的关系的不同理解进行了拨乱反正。系对房改政策精神认识的理性回归。购房资格决定产权归属，出资作为对以购房款为限的夫妻共同债务的清偿，不具有物权的意义，仅在特定情况下可以主张债权。
笔者认为该条司法解释反映最高院在房改房出资与产权关系认识上的理性回归。
（三）认定享用死亡配偶工龄所购“房改房”为健在一方与死亡配偶的夫妻共同财产，是贯彻我国夫妻共同财产制的必然要求。
2001年修改后的《中华人民共和国婚姻法》对夫妻共同财产进行了完善。2003年最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》中在第十一条等相关条文对《中华人民共和国婚姻法》第十七条夫妻共同财产的规定进行细化，将符合条件的住房公积金、住房补贴认定为属于夫妻共同财产的范围。“其他应当归共同所有的财产”：（二）男女双方实际取得或者应当取得的住房补贴、住房公积金”。这是因为在购买经济适用房时，即使一方在1999年以后已去世，只要符合条件仍然可以补计补发住房公积金和住房补贴，有的多达几十万元。如果不在本单位购买经济适用房，还可以直接从所在单位提取补贴的现金。【13】
该解释在司法理念上取得了两个特殊突破。一、婚姻关系虽因一方死亡而自然终止，但在特殊情况下，可临时延伸。二、一方虽死亡，在特殊情况下，权利主体身份可临时恢复。国家在1999年后深化住房制度改革，推进货币化分房，在工资收入中增加了住房补贴和住房公积金项目，房改补贴由暗补改为明补。条件具备的公有制单位按规定标准及时对职工发放了住房补贴和住房公积金，而条件不具备的单位则进行了推延。在拖延时间里，有的职工死亡，其应发的住房补贴和住房公积金在其死后需要补发。在补发时，国家政策及法律仍然认可他的民事权利主体资格。也就是说，特殊情况下，人死亡后仍然可以作为权利主体取得财产权利。【14】
（四）房改房购买系原有公有住房承租权的承袭和转化，享用死亡配偶工龄优惠所购“房改房”为健在一方与已故配偶的夫妻共同财产
房改房原本是单位根据职工的职务、工龄、家庭人口等多种因素综合考虑而给予职工的福利，按房改政策出售，仍是上述福利政策的延续。国家多年实行低工资制，现在按成本价售房给职工，等于将多年积累的工资差，一次性地补发给职工。【15】
公有住房的承租、房改制度具有极强的福利属性，与“合同法”中的租赁及商品房买卖具有明显的区别。公房承租制度是我国在一定的历史条件下及特定的发展阶段中的福利制度，其福利属性表现为由夫妻一方名义承租、只交纳少许的费用即可以长期居住、使用，在后续的房改政策中可以以成本价购买并通过折算工龄获得优惠。作为原承租人的父母去世后，其子女一般均可以继续承租并参加房改。房屋虽系一方配偶去世后购买，但该房的权属取得毕竟不同于商品房的购买，系对原有福利的形态转化。因此房屋在参加房改后取得房屋所有权后，不能简单地理解为由健在一方单独所有，而应认为含有死亡配偶的部分权益。
本文“案例一”中，公房承租人张x1去世七年承租人竟一直未发生变化，究其原因，根据北京市公房管理政策，该承租权的变更需要所有法定继承人的一致同意，而健在一方因无法取得其他继承人的一致同意始终未进行承租人变更。这在某种程度上，印证了承租权可以继承的事实。二审及再审法院（从案例二可知北京高院同时有承认承租权转化的裁定）以去世后承租权主体消灭为由，否认死亡配偶（由其继承人继承）享有由承租权转化的物权，是错误的。
结语
房改房属特定历史时期国家福利政策分房，具有补偿性、社会保障性、国家统筹性、享受权利的一次性等特点，与我国长期实行低工资制度、住房实行福利性实物分配制度密不可分的。使用包括配偶工龄在内的各种优惠，并非仅仅是对房价的政策性补贴，是对原有承租权的承袭和转化，是死亡配偶享有共有权的根据。在《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》被废止后，应当依据现行有效的、由房屋主管部门出具的、体现房改政策精神的住建部复函认定房改房的权属。享用死亡配偶工龄优惠所购“房改房”由健在一方配偶与已故配偶的继承人共有。
注释：
【1】笔者代理了该案的一审、二审和再审。
【2】选自中国裁判文书网“北京市第一中级人民法院民事判决 案号：（2014）一中民终字第717号”、“赵×1等婚姻家庭、继承纠纷申诉、申请民事裁定书 北京市高级人民法院 民事裁定书案号：（2014）高民申字第03936号”
【3】本案选自中国裁判文书网“刘广才等与祁庆华所有权确认纠纷一审民事判决书 北京市东城区人民法院民事判决书 案号：（2015）东民初字第07350号”、“刘×1等与祁×所有权确认纠纷二审民事判决书 北京市第二中级人民法院民事判决书 案号：（2015）二中民终字第12464号”
【4】最高院民一庭编《最高人民法院婚姻法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社，2011年8月第1版，第188页。
【5】潘文军《房改房纠纷案件的法律适用——汤某诉教育部公有住房买卖合同纠纷案评析》源自《中国民商法律网》 http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=54924 】
【6】韩延斌《离婚财产分割中“房改房”的分配原则》，《民事审判指导与参考》，法律出版社，2004年第1集。
【7】《最高人民法院司法观点集成》婚姻家庭部分第1652-1654页。
【8】《关于对“修改《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》[2000]法民字第4号”建议的答复http://www.court.gov.cn/gzhd/mygtxx/myfkzl/wpgz/201111/t20111123_167190.htm】
【9】李成《“房改房”的权属认定问题探讨-----以[2000]法民字第4号复函被废止为视角》 来源：“合肥市衡正公证处”网站 发布日期：2013年11月14日。
【10】潘文军《房改房纠纷案件的法律适用——汤某诉教育部公有住房买卖合同纠纷案评析》源自《中国民商法律网》 http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=54924
【11】最高院民一庭编著《最高人民法院婚姻法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社，2011年8月第1版，第191页。
【12】 同上。
【13】清扬：《最高法废止[2000]法民字第4号司法解释的法律意义》
【14】肖文：《房改房继承公证的若干问题》
【15】《最高人民法院婚姻法司法解释（二）的理解与适用》最高人民法院民事审判第一庭编著，人民法院出版社，司法解释理解与适用重印精选（7）， 第217页。
来源：微信公众号“家事法苑”
作者简介
杨晓林 律师
北京天驰君泰律师事务所
公司部高级合伙人
婚姻家庭法方向专业律师，中国法学会婚姻法学研究会常务理事，北京市律师协会婚姻与家庭专业委员会副主任。
作者简介
段凤丽 律师
北京天驰君泰律师事务所
“家事法苑”团队成员
北京天驰君泰律师事务所婚姻家庭法方向专业律师，中国法学会婚姻法学研究会会员，北京市律师协会未成年人保护专业委员会委员。
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