吴宏耀 | 《法律援助法》的立法进程及争议问题

（感谢张法官题字）

吴宏耀 | 中国政法大学教授、国家法律援助研究院院长。

感谢吴教授特别授权“司法兰亭会”发布本修正稿。

法律援助法纳入十三届全国人大常委会立法规划后，具体由全国人大监察和司法委员会牵头组织起草，并列入2020年度立法工作计划初次审议项目。2018年10月，监察和司法委员会启动立法工作，研究制定起草工作实施方案，组织成立起草工作领导小组，下设办公室和工作专班。11月27号下午，组织召开了法律援助法起草领导小组第一次工作会议。

起草工作启动后，监察和司法委员会认真领会中央有关文件精神，收集整理国内外立法资料，先后赴深圳、云南、重庆、浙江、上海及澳门特别行政区等地调研，认真总结法律援助实践经验，梳理研究立法重点问题。

2019年6月，根据实施方案要求，司法部向监察和司法委员会提交草案建议稿后，监察和司法委员会将草案建议稿印发中央编办、全国人大常委会法工委、国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、全国律协等有关单位征求意见。结合前期立法调研、会议研究等工作成果，于2019年底形成了草案征求意见稿初稿，并经再次征求有关单位意见，反复研究修改，形成了草案征求意见稿。

一、《法律援助法草案》（初稿）

2020年9月24日，全国人大监察与司法委员会在京组织召开法律援助立法专家座谈会，就《法律援助法草案》（初稿）听取专家意见。在此过程中，争论较大的问题主要有：

（一）法律援助机构对设置问题

初稿规定：“县级以上人民政府司法行政机关根据需要设立法律援助机构。”对此，多数意见认为，县级人民政府司法行政机关“应当”而不是“根据需要”设立法律援助。

理由有三：

第一，根据相关规范性文件的要求，法律援助案件的受理，以办案机关所在地同级法律援助机构为原则。如果是“根据需要设立”而不是“应当设立”，可能导致一些地方根本没有法律援助机构的局面。

第二，在法律援助实践中，绝大多数需求来自于基层。统计数字表明，2019年，全国共办理法律援助案件127万余件，其中县市区一级法律援助机构办案量占70%。根据2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》关于“促进公共资源向基层延伸”的精神，为更好满足人民群众日益增长的法律服务需求，应当从制度上保证至少县一级人民政府必须设立法律援助机构。

第三，在当前实践中，一些地方政府在事业单位改革中随意撤并法律援助机构。如果立法规定可以“根据实际需要”设置法律援助，会进一步助长这一趋势。统计数字表明，在此之前几年，全国法律援助机构数量减少了14%，而且，减少的主要就是县市区一级的法律援助机构。因此，为了从制度上保证基层法律援助服务的供给能力，保证其均衡发展，县市区一级不能没有法律援助机构。

（二）关于法律援助机构性质问题

针对我国法律援助机构性质不统一的现状，有专家指出，应当从法律援助均衡、可持续发展角度对其性质予以明确。

具体方案有二种：

第一种，将法律援助机构统一界定为行政性质或者参公管理性质。因为法律援助机构是《刑事诉讼法》规定的法定机构，是保障刑事司法顺利进行的必要辅助机构之一。在域外法治国家，为保证刑事法律援助服务供给，很多国家实行公设辩护人制度，并规定他们享有与检察官同等的工资待遇。

第二种，根据我国事业单位改革的相关精神，也可将其规定为“政府全额拨款的公益事业单位”。

（三）关于扩大法律援助范围的问题

其中，就刑事法律援助而言，建议法律援助法反映刑事辩护全覆盖试点的内容，将“适用普通程序审理的被告人”纳入强制指派辩护的范围。还有专家认为，在认罪认罚从宽制度下，应当为不认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供更充分的法律保障，因此建议将“适用普通程序审理的被告人”修改为“不认罪的犯罪嫌疑人、被告人”。

（四）关于经费保障问题

法律援助是国家提供的基本公共服务之一。为保证服务的可持续性、高质量及均衡发展，必须建立切实可行的经费保障制度。在我国同级财政保障体制下，有专家指出：就立法权限而言，刑事法律援助（如刑事法律援助的范围、值班律师的设置等）属于中央事权，取决于刑事诉讼法的具体规定；就法律性质而言，这一制度属于人权司法保障制度。因此，在经费保障制度上，应区分刑事、非刑事法律援助，而刑事法律援助应由中央财政保障为宜。

针对《法律援助法草案》（初稿），中国政法大学国家法律援助研究团队提出了五方面的建议：

1.建议明确“法律援助是国家责任”。

2.建议从制度上统筹解决各地法律援助发展不平衡、不充分问题；明确法律援助机构的性质；探索合同聘任制的法律援助专职律师制度；完善刑事法律援助经费保障制度、法律援助信息公开制度、第三方质量评估制度、年度轮训制度等。

3. 明确区分司法行政机关的监督管理职责与法律援助机构的服务供给职责。

4. 基于被害人的当事人地位，建立对等的被害人法律援助制度，对于符合法定情形的被害人，实行强制指派代理制度。

5.完善法律援助办案补贴制度，建议明确该补贴应当充分体现法律援助服务的劳务费用并纳入免征个人所得税范围。同时，还结合具体条文，就立法技术、条文表述等细节问题提交了书面专家意见。

二、《法律援助法草案》第一次审议

2021年1月20日，十三届全国人大常委会第二十五次会议就法律援助法进行第一次审议。草案分为7章，包括总则、法律援助机构和人员、法律援助范围、法律援助程序、保障措施、法律责任和附则，共61条。全国人大监察和司法委员会副主任委员张苏军向常委会作《关于〈中华人民共和国法律援助法（草案）〉的说明》，报告了“制定法律援助法的必要性”“起草过程、立法指导思想和原则”“主要内容和重点问题”。

初次审议后，全国人大法制工作委员会将草案印送有关部门、地方和单位征求意见；同时在中国人大网公布了草案一审稿全文，面向社会公众公开征求意见（2月2日—25日）；期间还先后到湖北、江苏调研，听取地方政府有关部门及法律援助机构、法院、检察院、人民团体、高等院校、律师事务所和全国人大代表的意见。

针对《法律援助法草案》一审稿，中国政法大学国家法律援助研究团队提交了书面专家意见和条文修改建议，并在座谈会中重点谈了以下问题：

1.从制度上解决各地法律援助发展不均衡、不充分问题，建议强化中央—省级的统筹职责。建议增加规定：“国务院、省级人民政府应当通过具体制度和措施，有效解决法律援助发展的不平衡、不充分现象。根据经济社会发展情况和人民群众实际需要，国务院、省级人民政府应当为法律援助制度的可持续发展提供必要的人员和经费支持。”

2.人员保障问题。作为一种专业化法律服务，法律援助离不开“人的问题”。针对我国律师资源地理分布不均衡的现实，应当通过法律援助制度积极探索“逆市场配置”的律师配置规则。为此，借鉴法治国家公设辩护人制度，建议在律师资源匮乏地区实行“聘任制的法律援助专职律师制度”。

3.社会力量参与的问题。为提高法律援助服务的供给能力，必须明确并开放社会力量利用自有经费和人员提供服务的渠道。同时，根据培养德法兼修高素质法律人才的精神，对符合规定条件的法科院校，可授权其在轻微案件中提供适宜的案件代理服务。

4.完善律师参与法律援助的激励机制，建议规定：“各级人民政府聘请法律顾问，人民法院、人民检察院从律师中遴选法官、检察官，以及律师行业的评优评先等应当将律师的公益法律服务活动纳入考量范围。”

5.建议将刑事法律援助范围扩大到三年以上有期徒刑的案件，并明确规定重罪案件法律援助律师的资质要求。

6.根据扩大法律援助范围的改革精神，建议赋予地方扩大民事行政类法律援助事项的权力：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的经济社会发展程度和法律援助需求，适当扩大法律援助的范围。”

此外，书面意见还重申了法律援助信息公开制度、强化被害人强制指派代理制度、明确办案补贴标准及免税等内容。

同时，中国政法大学国家法律援助研究院顾永忠教授还单独提交了一份书面意见，主要论证了三方面的问题：

1.刑事法律援助的经费保障问题。刑事法律援助不属于地方事权，而是中央事权、国家事权，应当由中央财政承担其经费。

2.律师的法律援助义务问题。建议将“按照国家规定”修改为“按照律师行业有关规定承担法律援助责任”。

3.律师参与法律援助应当公开、透明、平等的问题。建议规定：“司法行政部门及法律援助机构应当为执业律师、律师事务所参与法律援助工作、提供法律援助服务提供公开、透明的机制和平等、公正的程序”。

2021年5月19日，全国人大宪法和法律委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。监察和司法委员会、司法部、全国总工会有关负责同志列席了会议。

5月27日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行了审议并提出了八方面的修改建议：一、增设专条明确群团组织组织实施法律援助的法定地位。二、强化经费保障制度；同时，在条文顺序上，将相关条文从第五章“保障和监督”提前至第一章总则部分第四条。三、删除有关“法律援助机构律师”的规定。四、在法律援助志愿者条文中，增加第一款规定了国家鼓励和规范法律援助志愿者服务；还增加了第三款的规定。五、在相关条文中增加了一款，规定了重罪案件法律援助律师的特殊资质要求。六、进一步扩大了民事、行政法律援助覆盖面，明确规定四类特殊案件申请法律援助不受经济困难条件限制。七、明确法律援助补贴标准实行动态调整，法律援助补贴免征增值税和个人所得税。八、建立健全法律援助工作的有关监督制度。

三、《法律援助法（草案）》第二次审议

2021年6月7日，《法律援助法（草案）》提请全国人大常委会第二十九次会议进行了第二审审议。二次审议后，法制工作委员会在中国人大网公布草案二次审议稿全文，向社会公开征求意见。同时，先后到重庆、云南调研，听取地方政府有关部门以及法律援助机构、法院、检察院、群团组织、高等院校、律师事务所和全国人大代表的意见。

针对二次审议稿，中国政法大学国家法律援助研究团队提交了书面专家意见和条文修改建议，并在座谈会中重点谈了以下问题：

1.从制度上解决律师资源匮乏地区的法律援助服务问题。

2.建议适应刑事辩护全覆盖试点的要求，在有关强制指派辩护的条文中，恢复“适用普通程序的被告人”的规定。

3.法律援助经费应当实行“专门账户、专款专用”。

4.为适应经济困难核查的需要，建议“省级司法行政部门应当建立经济困难人员数据库，实现法律援助信息互联互通、资源共享”。

5.为防止出现“以法律援助为借口拒绝委托辩护”的情形，建议将有关终止法律援助的法定情形“受援人已经自行委托律师或者其他代理人”修改为“受援人及其近亲属已经自行委托的”。

7月12日，全国人大宪法和法律委员会，根据委员长会议精神、常委会组成人员审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。监察和司法委员会、司法部、全国总工会有关负责同志列席了会议。7月27日，宪法和法律委员会、监察和司法委员会、法制工作委员会召开会议，进一步听取了司法部、全国总工会等有关方面的意见。

7月20日，法制工作委员会召开会议，邀请部分全国人大代表、专家学者和地方有关部门、法院、检察院、法律援助机构、律师事务所等方面代表，就草案中的主要规范的可行性、出台时机、实施效果及可能出现的问题等进行评估。

与会人员普遍认为，草案经过多次审议修改，坚持了问题导向，贯彻落实了有关中央文件精神，吸收了各方面的意见，回应了社会关切，主要制度设计符合实际，具有较强的针对性和可操作性，已经比较成熟。

7月28日，宪法和法律委员会召开会议，进行了再次审议，并对草案提出了六点修改建议：一、针对法律援助机构律师能否办案问题，建议增加规定：“法律援助机构根据工作需要，可以安排本机构具有律师资格或者法律职业资格的工作人员提供法律援助。”二、为解决西部地区律师资源匮乏的问题，建议增加一条：“国家建立健全法律服务资源依法跨区域流动制度机制，鼓励和支持律师、法律援助志愿者等在法律服务资源相对短缺地区提供法律援助。”三、在有关法律咨询的条文中，建议增加规定：“法律援助机构应当提示当事人享有依法申请法律援助的权利，并告知申请法律援助的条件和程序。”四、结合刑事案件律师辩护全覆盖试点的内容，建议增加规定：“其他适用普通程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院根据实际情况，可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人。”五、针对司法实践中屡有发生的“以法律援助为借口拒绝当事人家属委托辩护”的错误现象，建议增加规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”六、在群团组织的列举规定中，建议增加“残疾人联合会”。

四、《法律援助法》审议通过

2021年8月17日，《法律援助法（草案）》提请全国人大常委会进行第三次审议。常委会会议于8月17日下午对《法律援助法（草案）》三次审议稿进行了分组审议。普遍认为，草案已经比较成熟。同时，有些常委会组成人员和列席人员还提出了一些修改意见。

宪法和法律委员会于8月18日上午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议。法制工作委员会就草案修改与司法部进行了沟通，共同研究。

宪法和法律委员会认为，草案是可行的，同时，就第18条、第22条、第31条的条文表述提出了三点修改意见。

2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》。根据中华人民共和国主席令（第九十三号），该法自2022年1月1日起施行。

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编辑 | 南开大学法学院研究生  宋佳伟