摘要
司法责任制改革的一大难题,是妥善处理“放权”与监管的关系。当前解决方案主要是在院庭长和一线法官之间建立“隔断墙”,除“四类案件”等特殊个案外,一律禁止深入个案层面进行监管。这种“隔断式监管”的缺陷,在于很难有效约束“技术性违法审判”。鉴于大范围深入个案的“审批式监管”不可行,唯有折中寻找“半精准监管”机制。我国法院行政管理传统中广泛存在的公文机制和例会机制,具有显著的灵活性、时效性和针对性优势,能够基本实现接近个案层面的“半精准监管”。关键词
司法责任制 放权 监管 公文机制 例会机制目次
一、“放权”之后的“隔断式监管”难题二、“半精准监管”的必要性和功能定位
三、公文机制和例会机制如何契合“半精准监管”
四、公文机制和例会机制监管功能实证考察
余论
在人民法院深化司法体制改革的实践中,司法责任制作为改革的“牛鼻子”,核心目标在于“让审理者裁判、由裁判者负责”,即实现审理者与裁判者在物理上的统一,避免“审者不判、判者不审”的二元现象。这一改革面临两大问题:一是在高度行政化的司法传统中,如何实现“让审理者裁判”?二是授权审理者裁判之后,如何确保其对案件质量负责?前者重在“放权”,即将法官从行政化的束缚中解放出来;后者重在“监管”,即要实现对法官办案的有效监管。“放”与“管”之间在逻辑上似乎直接对立,究竟如何平衡,本文试做探讨。
一、“放权”之后的“隔断式监管”难题
二、“半精准监管”的必要性和功能定位
其次,绝不可能回到院庭长逐案审批的老路。质言之,覆盖多数个案的“审批式监管”不可行。不管是根据“让审理者裁判”的改革原则,还是基于工作量和操作性考虑,都不可能要求院庭长对“四类案件”之外的多数个案进行实质性监管。尤其是在中级及以上级别法院,以及“案多人少”矛盾较为突出的城市基层法院,这一判断既是共识也是事实。正是因此,一个必须承认的现实是,院庭长虽然属于法定的行政领导,名义上可以既管法官又管案件,但实际上绝大多数案件都是在院庭长“全无感觉”的情况下按部就班处理完成的。尤其是对于“一把手”院长而言,尽管其法定职责是全面负责全院所有工作,但很可能很长时间都不会实质性介入任何一个案件。全法院发出的每一份法律文书,落款都是鲜红的法院公章,主文中都写明“本院认为”,但几乎都是在院长一无所知的情况下径行发布。简而言之,一旦全院/全庭的案件数量够多,院庭长必然会游离于绝大多数个案的审判工作之外。
三、公文机制和例会机制如何契合“半精准监管”
四、公文机制和例会机制监管功能实证考察
2014年到2016年间,借助政法系统“双千计划”的东风,笔者曾在A中院挂职两年,担任院长助理一职,协助分管刑庭和研究室。作为一个不具备法官资格的挂职干部,我的主要工作并非参与办案,而是近距离、全方位观察法院工作的运行机制,并作为列席人员参加其间所有党组会议、院长办公会、院务会、刑庭庭务会、刑事专业法官会议和审判委员会。此外,作为名义上的院领导,A中院也授予我最大化的公文阅读权限和档案访问权限,使我得以深度体会法院公文机制和例会机制的实际运作。
以2015年为例,A中院网络办公系统共面向全院发布280份公文,涉及审判、党务、人事、财务、宣传、档案、后勤和纪检等各个方面,其中仅10份涉及具体个案,且均为典型案例审结之后的宣传性总结。公文来源极其多元化,上至中共中央和国务院,下至法院内部各庭室,其中第一大来源是省高院,当年一共下发228份公文,占比超过80%。
在2015年间,A中院每周一下午“套开”党组会和院长办公会,共计50次。各业务庭庭务会惯例是在院长办公会之后召开,多数时候要由分管院长安排工作;有时需要上会讨论的事项不多,分管院长并不参加,庭内人员也就是稍做沟通而已。院务会是一季度一次,议程相对较多,耗时一般半天。彼时A中院已经设立专业法官会议,但仅在合议庭提出申请并经分管院长同意后才召开。当年召开刑事专业法官会议共11次。审判委员会开会次数较少,且以讨论死刑、无罪、抗诉案件为主。
毫无疑问,在A中院上述280份公文、上百次院庭级例会中,很少直接讨论未决个案的具体审判工作。但不管是在公文还是例会中,都必然绕不开一般性的审判业务,且经常对独任庭/合议庭的裁判方向形成直接或间接影响。那么,这些公文和例会是如何影响个案裁判的呢?以下试以公文和例会的内容为标准,区分三种不同的公文和例会组合,分别讨论其影响个案裁判的方式和程度。
(一)政策型公文和例会:“漫灌式”引导辅之以重点提醒
换个观察角度,从信息沟通的效果考虑,政策型公文凸显出两大优势:一是化“会海”为“文山”,大幅减少“以会议落实会议、以讲话落实讲话”的现场会议,有效减轻法官尤其是院庭长的会议负担,从而为包括院庭长在内的全院法官集中精力办案创造了条件。二是政策型公文“大水漫灌”般送达法官,哪怕只是简单浏览,多少也能形成一种“沉浸式”学习效果;如果我们承认“近朱者赤、近墨者黑”的心理机制,则足以期待法官会在长期的耳濡目染中产生思维和行动上的相应变化。
更重要的是,政策型公文经常会配套法院例会上的重点提醒,从而将“漫灌式”引导转变为面向个案的“半精准”引导。比如A中院在2015年“6·26”国际禁毒日前夕,先是按惯例发文强调毒品案件的审判原则,进而在院长办公会和刑庭庭务会上专门强调几起未结毒品案件的处理思路,包括卡准“6·26”时间节点适时宣判、裁量范围内从重打击彰显司法态度、及时提炼新闻热点主动追求舆论效果等。又如在农历春节前,A中院先是转发上级院关于服务农民工讨薪的公文,进而在院庭例会上安排对相关案件进行限时梳理、统一部署、快审快执、跟进宣传。需要再次强调的是,这些例会内容重在“管方向”,并不直接针对具体个案的实体裁判,但显然,这种看似“面上”的“管方向”已经无限接近个案层面,从而成为“面向个案管方向”的“半精准监管”。
(二)通报型公文和例会:“锦标赛”压力下逐案“抠指标”
通报型公文的功能,显然着眼于公文系统作为”虚拟广场”的价值,利用同系统或同单位的“围观效应”,一则通过公布考核指标、典型业绩等形成“锦标赛”效应,激发法官之间、部门之间的良性竞争,二则激发“红黑榜”上榜者在聚光灯下的羞耻心或荣誉感,并鼓励围观者吸取教训或见贤思齐。与其说这是公文信息传递,不如说是一种被实践反复证明有效性的行政管理手段。只不过,如果以是否深入个案层面进行精准监管为评价标准,这种公文机制似乎并未对一线法官形成直接有效的监管。
相比沉默的公文机制,同样是针对考核指标完成度,法院的例会机制却明显更容易“红红脸出出汗”,更加深入个案层面形成监管压力。以B检察院每周一次的检察长办公会扩大会议(也即院务会)为例,除了传达重要文件等“规定动作”,最核心的环节就是各部门负责人对照年度目标任务报告目标完成情况,尚未完成的指标还需要解释原因并汇报工作计划。有科室主任私下将其称为“交作业”,承认经常都是心惊胆战。比如在2017年8月17日的院务会上,未成年人刑事检察科科长汇报,上级院下达的年度目标任务是全年诉前非羁押率达到55%,但截至当日的数据仅为31%。检察长马上追问:“主要是什么原因不能取保候审?”未检科科长解释说,一是被追诉人涉嫌严重暴力犯罪(比如抢劫)的比例较高,依照当时逮捕政策很难有取保候审的空间;二是被追诉人中外来人口占比太大,很多案件即使想要办理取保候审,家属也无能力缴纳保证金,甚至连合适的保证人也找不到。检察长随后指示:不管是暴力犯罪还是外来人口,都并非一概排斥取保候审,只不过条件相对苛刻而已。鉴于已到8月中旬,年度目标完成度仅过一半,有最终拖全院后腿的极大危险,所以在接下来的4个半月中,一要全力针对未结案件挖掘不批捕的潜力,做到“可捕可不捕坚决不捕”,二要未雨绸缪地做好新收案件的不捕工作,提前联系关工委、青少年权益保护机构等组织,探索在缺乏传统保证人的前提下创新性办理取保候审的可行性。简而言之,用检察长的原话说,“要一案一案地抠,一分一分地挣!”这番对话结束,笔者看到未检科科长脸上已然冒出细微汗珠。仅在本次例会上,有类似“红红脸出出汗”经历的部门负责人还包括监所科科长(纠正刑事执行违法数量不够)和控申科科长(核实举报数量不够)。相比之下,公诉和侦监等部门都已超额完成阶段性指标,几位科长明显放松很多。
借助上述例子管中窥豹,足以发现例会机制在行政管理和个案监管问题上的特殊优势。首先,当例会将目标任务完成度纳入讨论,所有部门负责人一一过场,基本就等于一次现场考试,“有比较就有伤害”,在全院领导及中层干部的近距离围观下,业绩不佳的部门负责人需要补充汇报拖后原因和补救措施,哪怕是一个走上法庭就无比威严的法官,依然会感到巨大的心理压力。有意思的是,这种局面大概率是“一把手”有意为之,毕竟目标考核数据在办公系统中本可随时查询,例会前也会专门打印给所有参会人员,但现场口头汇报毕竟更有“火药味”,更容易“伤面子”,因此才更能够促动中层干部知耻后勇、争当上游。其次,正如B院检察长对取保候审案件的剖析那样,法院院务会、庭务会通常会深入类案甚至个案层面讨论考核指标的得失与努力方向。也就是说,法院将目标任务分解到庭室,庭室则进一步分解到个人,个人往往不得不在每一个案件中“锱铢必较”,必要时还需要在例会中集体想办法“抠指标”。这种饱受诟病的做“数字奴隶”的逐案排查行为,虽然根本目标是提升考核绩效,但只要考核指标设计基本科学,依然可以对个案审判的程序公正性和实体正确性形成近距离的有效监管。换言之,本来长周期、大范围、普适性的质效考核机制,一旦嵌入高频率、面对面、逐案“抠指标”的例会机制,就能在很大程度上弥补“隔断式监管”的精准性缺陷,变成深入类案甚至个案层面的“半精准监管”。
(三)任务型公文和例会:“麻烦案件”引发监管契机
分析A中院的280份公文,有62份涉及对A中院或其下属部门布置具体任务,且都有提交结果的时间和形式要求。比如2015年5月26日,省高院下文要求各中级人民法院总结打击毒品犯罪的典型案例和有效做法,限于6月10日之前提交案例汇编、裁判要旨和经验总结资料,且有字数、格式等具体要求。显然,这是为“6·26”国际禁毒日的年度宣传工作准备资料。收文当天,分管副院长就将任务布置给两个刑庭庭长,而庭长又迅速转交给主要承担毒品案件的两个法官,法官再进一步安排给各自的助理。表面看来,这种任务型公文布置的非审判任务,一则不会直接针对个案裁判,二则主要不是针对未决案件,三则经过“层层转包”后大多压在没有审判资格的助理头上,因此似乎并没有监管一线法官裁判行为的功能。但深入考察可发现,类似任务对梳理典型案例和有效做法的要求,一则促使法官认真总结过往的审判经验和教训,二则一旦上报未决案件作为典型案例,还必须确保后续审判符合上报时标榜的典型性。换言之,虽然任务型公文的直接要求一般是上报材料,但组织材料的过程本身却会对审判工作形成反作用,促使法官的审判行为向材料中所鼓吹的优秀标准靠拢。
不仅如此,任务型公文的最直接效果,可能是日复一日地强化上下级法院之间及法院内部的科层化结构。第一,在理想的法院层级制中,上下级法院之间行政上相互独立,仅在审判业务上存在指导关系,而且主要是通过上诉复审程序实现指导。但从上述任务型公文的具体运作机制可见,在上诉审判权之外,上级法院还借助对下级法院频繁的“任务轰炸”,实际上限定了下级法院行政事务工作的内容。尤其是刚性的截止日期和回复形式等要求,再加上附于其上的考核因素,也让下级法院习惯以一种“匍匐听命”的姿态面对上级法院,进而不断强化一种被指挥、被领导的自我角色定位。第二,由于任务型公文需要“落实到人头上”,必然有赖于院庭领导的安排。鉴于任务有轻有重、有繁有简,每个法官的能力和专长也各有不同,院庭长分配任务的决策既是一项艺术,也是一种颇具裁量性的权力,极端情况下还可成为“上下其手”的寻租工具。换句话说,在司法责任制改革中失去案件审批权的院庭长,借助任务型公文机制下的任务分配权,依然得以保留针对一线法官的强大权威。
再看任务型的例会机制,因为存在专业法官会议和审判委员会,党政例会原则上不就案件审判问题安排任务,但如果出现需要协调院内甚至院外资源的“麻烦案件”,就经常需要院长办公会来总体安排。比如2015年7月27日,A中院院长办公会上,刑事分管院长专门提出,数天后有一起职务犯罪案件二次开庭,鉴于上月第一次开庭时合议庭成员遭到被告人家属围攻,场面一度非常被动,故建议加派法警力量维护庭审秩序,安排宣传干事现场录像取证,并协调属地派出所做好支援准备。院长简单征求意见后,当场安排分管法警、宣传和办公室的副职分别负责协调,并提醒刑事分管院长斟酌是否需要通知证人出庭、是否计划当庭宣判,毕竟这些都可能激化庭审现场家属的情绪。以此观之,本来专属于独任庭/合议庭的审判事项,一旦涉及社会稳定、法官安全、院内院外协调等党政主管范围内的重大问题,就需要主动寻求党政决策机制的支持,而且必要时还会“自降身段”,牺牲个案审判的程序或实体公正性,维护稳定、安全等党政话语体系中位阶更高的价值。反之,如果独任庭/合议庭拘泥于“让审理者裁判”,拒绝主动向党政领导汇报,或者拒绝在程序或实体问题上妥协,轻则会被视为工作能力欠佳,重则可能被视为政治意识不强。如此一来,党政例会虽然一般并不介入个案审判安排具体任务,但必要时可借助协调处理非审判事务的契机,强势切入个案审判,形成对审判活动特定侧面的强力监督甚至粗暴干涉。
(四)公文机制和例会机制的意外之果:司法行政化的正负效应
行文至此,一直都在肯定公文机制和例会机制助推“半精准监管”的正面作用。但硬币从来是两面的,我们可能经常容易忽视,在助力“半精准监管”之外,公文机制和例会机制也难免强化法院系统的科层化特征,导致司法行政化的痼疾越发顽固。
第一,院庭长权威在公文机制和例会机制中不断强化。司法责任制改革的支点之一,就是淡化院庭长与一线法官之间的上下级关系,典型措施包括取消院庭长案件审批权、授权独任庭/合议庭自行签发裁判文书等。如此一来,仅仅考察法院审判工作,似乎院庭长与一线法官之间已经大致趋于平等。双方都是案件的审理者和裁判者,区别主要在于院庭长有权力也有责任优先承办疑难、复杂、重大案件而已。不过,一旦将法院公文机制和例会机制纳入视野,院庭长与一线法官之间的等级差异几乎一眼可辨。首先,在政策型公文和例会中,院庭长传达政策、解读政策、援引政策指引裁判方向的活动,不仅形式上处于居高临下的俯视地位,实质上也带有相当程度的强制性。其次,在通报型公文和例会中,院庭长不仅掌控评估、考核、奖励和惩戒等权力,还习惯性使用公告示众、现场质问等多少“伤面子”的管理手段,使得上下级差异分外鲜明。最后,当法院通过公文或例会布置非审判任务时,院庭长因掌控任务分配权而当然形成对一线法官的权威。
第二,一线法官在疲于应付公文机制和例会机制的过程中不断“自我矮化”。司法责任制改革中,“让法官专心审判”在不少法院被反复强调。然而正如上文A中院的例子一样,平均每个工作日有1.12件面向全院的公文,每周至少分别有一次院党组会/院长办公会和庭务会。对于一线法官来说,虽然在法庭上获得了更多独立性和裁判权,但一回到办公室,几乎总要应付高频率、广覆盖的公文和例会,其中相当部分还需要不厌其烦地及时回应,必要时甚至需要牺牲承办案件的程序公正性或实体正确性。那些习惯性声称不干涉办案的院庭长,却几乎每一天都在通过公文机制和例会机制展示自己的地位和权力,并时不时“半精准”地对一线法官承办的个案进行监管。如此日复一日、年复一年,多数法官迟早会“和自己妥协”,意识到自己只是一个庞大的科层制官僚系统中的一颗不算起眼的“螺丝钉”,没有必要死死坚守“让审理者裁判”的执念。换言之,在公文机制和例会机制等行政管理过程中习惯于被领导、被指挥的法官,不大可能一穿上法袍就突然敢于坚决抵制院庭长的干涉。更可能的结果,反倒是法官心中本就脆弱的独立观念在遭受反复捶打后,最终习惯性地“自我矮化”,将院庭长的领导地位甚至干涉行为视为理所当然。
第三,不无吊诡的是,尽管上文将院庭长权威强化、一线法官习惯性“自我矮化”界定为公文机制和例会机制的负面效果,但如果仅以院庭长监管为视角,这一不断强化司法行政化的过程,似乎也正是“隔断式监管”不断优化为“半精准监管”的过程。毕竟,当一线法官越发认同院庭长的地位和权力,越发接受院庭长借道公文机制和例会机制曲线实施的类案甚至个案监管,就越能弥补司法责任制下“隔断式监管”的精准性缺陷,从而在更大程度上促成“由裁判者负责”。这一多少有些反常识的结果也从侧面证明,司法责任制改革中以基本废除司法行政化为前提的“隔断式监管”,多少有些“过犹不及”,导致“放权”之后的监管难以到位,因此不得不在司法行政化问题上适度回调,以局限于公文机制和例会机制中的司法行政化手段实现“半精准监管”。
余论
“让审理者裁判,由裁判者负责”本是司法活动的题中应有之义,并非天然不可调和。问题在于,如果需要依赖院庭长对一线法官办案情况进行监督管理来保障“由裁判者负责”,一旦不能实质性地区分院庭长的案件审批权和监督管理权,就难免容易和“让审理者裁判”产生龃龉。通过行政化监管来保障“去行政化”改革,这一逻辑难题并非普遍的司法规律,而是我国法官监督机制过于单薄所致。简而言之,因为审判程序之外的制度体系并不能有效保证法官在审判中恪守公正,不得已只有依靠对法官审判活动的行政化监管来促使法官公正审判。这多少有“头痛医头、脚痛医脚”的嫌疑,其效果也注定“治标不治本”。在可以期待的未来,当法官公正性的保障基本不再依赖于个案监管,我们也就可以跳出这个逻辑怪圈。在此之前,我们必须接受这一逻辑难题作为约束条件,尽可能在有限的制度空间中寻找“相对合理”的解决方案。笔者认为,司法实务中习惯性地超越《司法责任制意见》和《司法责任制配套改革意见》明文规定的院庭长监管措施,借道行政化的公文机制和例会机制实现对类案甚至个案的曲线监管,正是这种务实的“相对合理主义”的典型体现。
通过上文的实证考察,一个值得特别关注的现象是:不管是司法改革的制度设计,还是学界对司法的研究,大多局限在正式的诉讼程序层面,未将司法活动置于法院这一庞大的科层制组织中来考察。在改革设计者和研究者的眼里,法官似乎被下意识地界定为只承担审判工作,没有看到法官因为身处科层制的法院之中而必然卷入大量的行政事务,更没看到法官的审判活动也必然因此受到党政领导广泛而多元化的约束甚至干预。以当前的司法责任制改革为例,如果仅在三大诉讼法的规范框架内分析,足以认定“让审理者裁判”已经基本实现,毕竟除“四类案件”之外,院庭长确实基本不可能在诉讼程序的轨道上介入独任庭/合议庭的个案审判,比如不能要求审批裁判文书,也不能径行提交讨论。但问题在于,在正式的诉讼程序之外,法院内部还有大量的行政活动,而其中不乏可以直接或间接影响个案审判者,公文机制和例会机制就是典型,尤其是在传达司法政策、督促目标考核的时候,院庭长完全可以灵活而精准地影响个案审判。由是之故,司法改革及其研究都不能只针对“纯粹的司法”,不能假设存在“纯粹的法官”,而是必须正视司法审判与行政活动的深度纠缠,承认法官作为庞大科层组织中一颗“螺丝钉”的另一层身份。唯有如此,我们的改革措施和研究才是务实的、“接地气”的。当然,不排除有人已经看到这一现实,但依然天真地相信可以将法官的审判事务和行政事务截然分开,可以将一个独立审判的法官和一个服从于院庭长的行政人员合为一体,面对同一个院庭领导可以同时拥有一颗既独立又顺从的心灵。笔者也希望这一期待可以成为现实,但不管从司法史还是个人经验的角度,笔者都不敢如此乐观。
责任编辑:吕 万
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初审:郜文风、邝仕洁
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