WeChat ID sifalantinghui Intro 公众号“司法兰亭会”——倡导对法律人的人文关怀，促进法律共同体理性沟通！公众号“寒月府”——朱门寒月的诗词歌赋散文小说。 随着目标管理和绩效考评在公检法的推行，以及本应用于企业管理领域的质量监管体系（IS9000等）在刑事程序的运用，我国刑事司法也被置于“数目字管理”下。那么，这一从“总体支配”到“技术治理”的原因何在，功效如何？如何看待这一“真实世界”的现象？值得重视。 一、探索指标监控体系 多处调研反映，不少公检法机关都在探索对司法主体及过程的指标监控。其考核规则设有多项指标；既有“数”的考评，也有“率”的考评；既有正向加分项，也有反向减分项；对考评时间、时段、方式与后果亦有具体规定，考核结果一般也与被考评个人及单位的奖惩及排名相联系。同时，它们与“命案必破”、“大案侦破奖励基金”、“侦查员级别划分”及“错案追究制”等结合，形成了较严密的“数目字”式管理体系。 具体而言，不少公安机关在自上而下的考核办案数、立案数、大案数、破案率、人头数、追逃数、劳教数、罚款数、批捕数、追捕数、被不批捕率、被不起诉率、被退查数、撤案率、错拘数、超期羁押数及刑讯逼供数等。 不少检察机关考核大案数、挽回损失数、追捕数、退查数、起诉数、定罪率或判决率、无罪判决数、罪名或定性被改变数、建议外量刑数、漏抗数、被支抗数、错逮数、超期羁押数及刑讯逼供数等。 法院系统则在多年探索后，于2008年颁布质量评估办法，考核立案率、陪审率、上诉率、申诉率、被发回重审数、改判率、执结数、执行标的到位率、二审开庭率、结案数、审理时间与执行时间及公众满意度等33项指标。在这些管理参数与绩效成绩的控制下，刑事程序的展开逐渐成为一种技术过程。 这种动向背后的制度推动力来自于，公检法尤其公检工作特点带来的监管与激励困难。犯罪形势不容乐观，民事纠纷不断，如果依然让公检法人员“干多干少都一样”，无法激励其积极性。除免不了有“搭便车”等集体激励“死角”外，更严重的困境在于，在公检法系统，更多办案人员与政府公务员不同，大多不是文职人员，常年在单位外调查、取证，那么，如何获取其工作信息，如何进行监管？而传统的考勤监督并不能解决这一问题。因此，采计件考核、分成激励或包干激励等“数目字管理”的优势，就显现出来。在此之下，只需检查那些已量化的工作后果即可，可省去过程监督，大大降低管理成本。 如此，还可提高管理指令的客观性，避免管理者好恶带来的损耗。更重要的是，在市场化与形式理性于新时期逐步占据主导地位的背景下，这种数与率、正向激励与反向惩戒相结合的，“可计算式”考核的激励效果，非常明显：提高了人头数、追逃数、批捕数、大案数、挽回损失数、定罪与判决数、结案率，即可获得更多的收入与奖励，大大激发了办案人员的积极性。 二、计件工资的巨大激励效应 斯密、马克思、张五常均揭示过计件工资或者说“件工合约”与计时制相较的巨大激励效果。斯密发现，在计件制下，工人可能置健康不顾而拼命干活。张五常认为，香港经济腾飞及广东沿海地区经济发展的秘笈之一就是采“件工合约”。 笔者的调研与实践参与也发现，刑事司法中，无论目标管理与绩效考评兼采，还是只采绩效考评，均产生强效激励：办案数、破案数、大案数、结案数大大提升；还能使公检法上下间的组织化程度更高，上令下从；也能使公检法三机关的横向配合更紧密。 可见，这种“技术治理”一方面出于迫不得已，一方面则因其有天然优势。管理的有效性，很大程度上取决于管理合法性。而在回归世俗化的现代社会，传统合法性已薄弱，魅力领袖难寻，冀望于技术型、常规性的法制统治或者说“技术治理”，取得高效能的可能性更大。因为它少了许多“主观统治”与“笼统管理”的成分，能实现“以技术吸纳个人好恶 ”（借用渠敬东等所谓“行政吸纳政治”）。 三、“数目字管理”的负功效 但笔者发现，随着这些制度的推行，也暴露不少问题：它导致不少下级单位与办案人员陷入“恶性竞争”，部分下级领导还对指标“层层加码”，掀起一轮轮的锦标赛；不少被考核者或“挑肥拣瘦”、或“抓大鱼放小鱼、小鱼养大鱼”，其实是在放纵犯罪、推卸责任、牺牲社会安全；不少下级对难以完成的指标，或弄虚作假、或买卖案件。 而这些“不可能的任务”与频繁的考核，也使得下级怨声载道；还导致部分下级对上级曲意迎奉，让小人得志，业务能手被排斥；还有不少单位，制度上墙成册，却得不到执行，数字管理也被“主观化”，考核评优依然以领导意志为准，“潜规则”盛行，使得考评本身违反“规则之治”。凡此种种，不仅损害下级的独立性、创造性，也使得组织集体走向瘫痪，人心涣散。就对刑事诉讼的影响而言，虽然提高了办案数、破案数和结案率，但也在很大程度造成了粗糙办案，排斥律师，忽视程序法，损害公民权利，增加了冤假错案。 对此负功效，也引起了管理者的注意，并采取了相应措施，例如，不断调整指标、标准及权重；提高“办案安全”、程序恪守及质量指标的权重；增加指标群的复合性；引入综合性的“公众满意度”指标；聘请管理学、统计学专家及一线办案人员参与指标制定；增加考评主体，引入群众考评；强化司法统计工作；逐步淘汰“末尾淘汰”等过残酷规则，等等。 遗憾的是，问题依然未得到很好解决。或许指标复杂化，进一步增加了管理成本；而聘请专家、校对权重、考核经验的推广，也是在增加检查及“迎来送往”的频度及不必要的制度复制，徒增信息获取及决策的成本。 有趣的是，最近的社会学研究发现，政府管理领域也有类似问题。在行政管理领域，同样以“数目字管理”为特征、以“政府绩效考核”为名义的指标下达、任务分解及量化考评，在改革开放初即被采纳，并呈扩散化趋势。而这种“技术化治理”践行十多年产生的弊端（例如，唯GDP和财政收入），也得到高度注意。 以1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》为标志，政府管理领域开始探索量化指标的综合性与“多重化”：不仅考核行政职能，还考核公共服务职能；引入环保指标，以引导官员重视“绿色GDP”；引入民意考核、群众评价，以强化官员民主、提高民生度；引入社会稳定指标，以告诫各级重视社会安全与群体性事件。按照新《决定》的要求，除这些“竞争指标”，细分之下，还有交通安全、生产安全、食品安全、卫生防疫、计划生育、治安综合治理等“一票否决”式指标，构成的“淘汰指标”。 其效果又如何呢？周雪光、渠敬东等发现，行政科层化的天然矛盾，此时依然显现：越在指标上强调行政效率，就越因程序设计的复杂而付出高昂成本；越在指标、报表上细密规划，就越显示出技术监管的不充分，进而使寻租活动工具化、技术化，给下级“共谋”提供更多空间。而且，这还造成了行政机器愈发庞大，在面对突发事件、具体矛盾时，失去了敏锐性与灵活性。 四、“技术治理迷阵”是如何形成的 公检法与政府管理中的“技术治理迷阵”是如何形成的？在笔者看来，首先是因为这种管理过于迷信数字，忽视信息传递中的失真和篡改，忽视了规则变形之可能，对公检法执法、司法的真实过程缺乏把握。其次，过度的“数字迷信”与技术崇拜，也忽视了被管理者的能动性，损害上下级间的信任，背离“以人为本”的管理原则。过度的“技术治理”会损害被管理者作为人的尊严，使他们失去更根本的集体归属感与职业荣誉感。实际上，在企业管理领域，已有部分企业对“泰勒式”管理有所反思，更加注重管理层与被管理者的沟通，以提高企业的活力。最后，因为“数目字管理”跨越了有效范围的边界，导致功能失效。吉登斯指出，形式化的科层制的边界之一就是不可预测的工作，因为这种管理方式的灵活性有限。张五常也多次指出，“件工合约”并不适于复杂劳动。 五、被考核者同样握有重权 其实，在笔者看来，奉行形式理性与高强度激励的官僚制（科层制）的边界还在于，它不适于被考核者也握有权力的公检法领域。即使尝试适用于该领域，也要万分警惕。因为在这种激励与惩罚共构的“压力体制”下，作为同样持有犯罪打击权的被管理者——公检法办案人员，能将压力方便地转移到权力对象上，给公民造成损害。 因此，考核制度的改变，包括指标的完善及管理体系的数目字化，归根结底只是工具层面的改革，并未改变公检法的旧权力格局与旧运行机制，所以，导致其免不了因领导意志左右而落空、免不了继续威胁公民的权利。例如，实践中，强激励式绩效考核下的程序违法增加，是考核本身造成的吗？现阶段对不起诉率、不批捕率的控制，是考核指标不合理造成的吗？显然不是。如果考核规则制定者与执行者高度重视程序的正当性，即使采高激励的计件考核，也不应出现大范围程序违法及冤假错案。 六、出路 既然“数目字管理”与“技术治理”的工具性，是其自身无法克服的“软肋”，那么，未来的关键还是，管理理念、刑事程序理念的转变，以及公检法人员法治精神、为民服务精神的确立。 而在此臻于完善前，唯有更加注重考评规则的民主化与“实践感”，回应刑事诉讼运行的具体问题与经验，以进一步提高考核指标的复合性、科学性以及权利保护向度，并避免激励不相容。 作者：朱桐辉，南开大学法学院副教授，zhutonghui110@163.com。 发表于2010年4月6日《中国社会科学报》。        努力倡导对法律人的人文关怀，致力促进法律共同体理性沟通。 文人雅士，司法贤达，尽兴而来，赏雪煮茶，问道论法，或和或闲…… 欢迎关注公众号“司法兰亭会”，微博“司法兰亭会”；QQ群126651688。 Author requires users to follow Official Account before leaving a comment Write a comment Write a comment Loading Most upvoted comments above Learn about writing a valuable comment Scan QR Code via WeChat to follow Official Account