发改委晒电改成绩单 监管“九龙治水”难题仍待解
导语：“在某种情况下，政府还是企业的保姆。”冯永晟认为。“市场是波动的，有风险的，你要让市场主体适应价格的波动，去承受风险，这要求市场主体不能凡事依赖政府。
▲CFP 供图
5月3日，国家发改委在官网发布《充分发挥价格杠杆作用 助力供给侧结构性改革》一文，晒出了去年价格改革的初步成果成绩单。其中，发改委对电力价格的改革成果是这样概括的：输配电价改革推进至18省;两次大幅降低电价，减轻工商企业负担900亿元……
“发改委去年最大的成绩之一，就是输配电价改革全面推开。”中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟向时代周报记者表示。
去年以来，发改委加快推进价格改革。具体到电力领域，重点包括逐步推进输配电价改革试点，对一些高耗能行业和一些生产企业实行差别电价和阶梯电价，对燃煤电厂超低排放实行上网电价支持政策等。
发改委意识到，创新价格机制，既是加强需求侧管理的重要举措，也是推进供给侧结构性改革的关键环节。此前，因为对供电和售电价格的垄断，发改委一直为人诟病。
“发改委对价格的垄断是中国行政垄断的一个表征。” 中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏向时代周报记者表示。他曾在国家电网和南方电网的前身国家电力公司任职五年。他在评论中国电力改革的著作《大船掉头》中，写到了定价权垄断的弊端：“电价问题和项目审批是当前反映垄断体制最强烈的问题，而这一源头恰恰在于行政审批。”
去年3月，国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称“9号文”)，要求理顺价格关系，形成市场化定价机制。“现行电价管理仍以政府定价为主，电价调整往往滞后成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。”文件中如此批评了当下的电力价格体制。而后，输配电价改革从首个试点深圳逐渐推向全国。
“既要以市场化改革为方向，又不能完全按照市场化准则去进行私有化和自由化，因为其改革不仅直接影响国家和社会发展中公平保障与效率的平衡，而且事关国家与社会的和谐与稳定。”刘纪鹏在《大船掉头》中表达了他对中国电力改革的看法。在他看来，电力行业“如同一艘大船，要向市场化掉头，需要慎之又慎，慢慢来。”
发改委今年研究重点：电力交易中心如何操作
输配电价改革，即改变上网电价、销售电价都由政府来定的过去模式，放开输配以外的竞争性环节电价，向社会资本开放配售电业务。而对处于中间的输配电价，则由政府根据电网准许成本加合理收益的方式来确定。这种新模式被称之为“管中间，放两边。”
今年3月1日，北京、广州两大国家级电力交易中心同时分别在两地挂牌成立，这被外界解读为“电力市场化改革”的标志性事件。但冯永晟在接受时代周报记者采访时指出：“真正的改革涉及的领域则要远为广阔。”
成立国家级电力交易中心，正是因循发改委放开电力行业竞争性环节的思路。南方电网广州供电局一位内部人士在接受时代周报记者采访时称，广州电力交易中心由南方电网控股，其设立的主要目的是“在平台实现相对独立的交易。”他将电力交易中心的作用比喻为“相对独立的中介”：原来的模式是用电企业与电网公司直接交易，而现在则通过电力交易中心，电力提供方也变成了售电公司。电力交易中心相当于为售电公司搭建了销售平台。
9号文规定，允许社会资本成立售电公司，进入售电侧市场。对售电公司的准入条件设置得相对宽松：电网公司、发电公司及其他社会资本乃至个人，只要符合条件，均可投资成立售电公司。文件下发后，售电公司如雨后春笋般冒出。据北极星电力网整理，截至2016年2月，全国共成立了274家售电公司。
冯永晟表示，对电力交易中心如何操作的研究是今年发改委的一项主要任务：“这种交易中心怎么做交易，怎么完善做交易的方式，是今年的一个重点。好也罢坏也罢，它至少能有一个电网公司向售电企业让利的作用。”
改革成绩单：试点五省区降价空间超50亿
相对于售电侧改革的有序推进，输配电价改革是电力体制改革和价格机制改革的关键环节，也是发改委更乐于晒出的“成绩单”。国家发改委价格司巡视员张满英在今年3月29日发改委新闻发布会上介绍，发改委在输配电价改革上进展顺利，已经取得了“电网监管模式转变”“约束了电网企业的成本”“核定了输配电价的价格”等三项突破。
在监管上，张满英介绍，发改委已“建立了以电网有效资产为基础，对输配电的收入、成本、价格进行全范围直接监管的新模式。”参会的云南省物价局局长郭继先则透露，国家第一次启动了异地监审。他举例，在改革试点云南省，其成本监审工作是由广东省成本调查队开展监审的，“既保证了成本监审口径的统一，同时又保证了以第三方名义进行监审的客观性和公正性。”
而在约束电网企业成本和核定输配电价价格方面，张满英则晒出两组数据：“剔除或核减了与电网输配电无关的资产和不合理的成本，约160亿。在五个省区(即云南、贵州、安徽、宁夏、湖北首批五省区输配电价改革试点)来算，核减的比例平均约16.3%。”按照‘准许成本加上合理收益’的原则核定了相关电网输配电总收入和输配电价水平。再综合电网在三年监管周期中的新增投资因素，五个省区降价空间达约55.6亿元。”他透露，这些降价空间全部用于降低终端电力用户用电价格，降低了企业的用电成本。
冯永晟认为，输配电价改革对供给侧改革的重要价值，体现在于电力对整个经济版图的基础性地位。
监管仍嫌不力：“九龙治水”难题待解
据国家发改委介绍，2015-2017年，作为改革试点的深圳市，其电网输配电价水平将比2014年的每千瓦时0.1558元下降1分多钱。有专家表示，这一分多钱“不容小觑”，“下降1分多传导到终端电价上可以降低用户电费10亿元以上。”
“为什么当时把试点放在深圳?因为深圳本身的电价太高了，有调整电价的空间。输配电价本身有很多技术层面在里面。”冯永晟指出。
而在后期成立的试点中，包括了山西、贵州、云南等资源大省。国家发改委能源研究所原所长周大地分析称，这些资源型省份几乎能涵盖我国所有的发电方式，因此具有较强的代表性。冯永晟透露，一些试点省份出现了“输配电价核定完，执行却不到位”的问题：“核算出来的输配电价和原来的电价没有下降很多，有的省份为了达标就沿用了原来的定价方式，政府在后面，说降多少就降多少”。
冯永晟认为，对输配电价的监管仍嫌不力。其根源则在于职能部门职责分散、重叠，九龙治水。“现在的局面是既有真空又有分散还有交叉，有利益的时候大家会扯皮，有问题的时候又全部推诿。应该要统一整合现在分散于能源局、发改委的关于能源的部门，特别是关于能源的定价，和能源投资这些关系市场核心领域的监管权力放在一起。”
而针对电力监管的职能整合，近年来其实屡有动作，例如2013年电监会被整体并入国家能源局，从而扩大了能源局的监管领域。以中国能源研究会为首的能源界内部人士屡有“能源大部制”的动议，即成立兼具公共管理、协调、监管能力的大能源部。
“能源价格特别是电力价格，是一个高度专业的监管领域，很难指望发改委价格司一个部门去统计这个电价。我觉得扩张现在的监管权力是有必要的。”冯永晟认为。
而随着改革的推进，各类配套措施也应浮上水面。刘纪鹏认为，电价改革牵一发而动全身，“电力行业变了，许多相关行业的规矩也要跟着变”。他认为电价改革应同国企改革一样，进行分类。“目前分类还没有到位，更没有分完。”
冯永晟认为，中央的政策只给了一个大概的方向，许多细则尚待研究。“9号文说了两方面来避免资源垄断，一个是指在竞争性环节引入竞争，另一方面是垄断性环节管住中间放开两头。暗含的是这两个行业要有明确的功能性的定位。但这两个环节在业务上怎么去管，这种定位通过什么方式实现，没有明确说出来。”
下一步改革关键：消弭各方分歧
“现在的电价改革大方向其实是妥协的产物。”冯永晟认为。输配电价改革最早其实可追溯至2004年，发改委启动广东输配电价改革试点研究。如今12年过去，试点依然在推进过程中，足可见改革之难。
根据国家电力体制改革试点文件的要求，云南、贵州、安徽、宁夏和湖北等五省区作为输配电价改革扩大试点省份，按原计划应该在2016年1月1日起实行输配电价监管。但由于五个省区电价存在矛盾，导致输配电价迟迟未能出台。
“参与者之间存在分歧，包括了中央各部门之间，中央与地方之间，政府与企业之间，不同地方的政府之间，电网企业和发电企业之间。”冯永晟向时代周报记者介绍道。
地方政府间的诉求分歧在于，电力资源富集的省份，如山西、云贵，其资源和用户无法良好匹配。“要先上中央的网，再上他们的用户，相当于他们要收一部分过路费，很多地方政府就不愿意了：为什么我的用户没法直接用我的很经济的电力资源，为本地经济做贡献?因此他们就反垄断，力推市场化。”冯永晟称。而电力资源贫乏或经济发达、用电需求量大的省份，则希望继续使用廉价的电力，因而产生分歧。
而处于垄断地位的电网公司亦有自己的考虑。有电网业内人士向时代周报记者透露：“国家电网倾向于保持稳定的机制和结构的变动，也就是保持原来市场结构不变的情况下，进行一些规则上的调整。”
“在某种情况下，政府还是企业的保姆。”冯永晟认为，“市场是波动的，有风险的，你要让市场主体适应价格的波动，去承受风险，这要求市场主体不能凡事依赖政府。但政府也有诉求，不仅要替当地企业着想，还要替财政收入着想。”这即是地方政府与中央宏观政策间的冲突。
在国家淘汰落后产能的号召下，一些发电方式落后、高污染的发电厂应该清退。“但政府会考虑，现在形势这么不好，我本地企业发不出电怎么办?本地用不上电怎么办?政府就想各种办法让发电企业有一条活路去。”
当前，煤炭价格走低，电力市场需求疲软，从而连累了电价。从华电集团、华能集团和中电投的数据来看，其2016年第一季度上网电价分别比2015年下降了12.44%、10.69% 和9.97%，降幅均接近及超过了1/10。
而冯永晟则称，许多发电企业不担心低电价：“现在全国火电厂的容量很大，实际的利用率却很低。许多发电厂宁可要低电价，也要把产能运行起来。”他认为，这也等于帮了地方政府的忙。“因为电价本来就不高，所以政府打着改革的名头去让企业市场化，让用户享受低电价，都能够实现。但即使你不这样做，电价也不会上去。”
“真正的考验来自于价格波动的时候，你还能不能把企业放到市场里去。”冯永晟称。
来源：时代周报 作者：杨凯奇
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