【分析】四川电力体制改革中的六个不容忽视的观点
2015年3月中共中央国务院印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（9号文件），明确深化电力体制改革的重点和路径是：“在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立，规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究;进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。”
看来电力体制改革仍是一个漫长的过程。根据中央9号文件提出的“继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”的精神，结合四川实际，提出我对深化四川电力体制改革的几个基本观点。
1一、四川电力体制历史的简要回顾
新中国成立之初四川除大中城市外，广大县镇农村基本没有电。上世纪50年代四川农村即利用当地水电资源建设小型水力发电站，解决当地农副产品加工和照明用电。1963年四川省委为了解决盆周山区、丘陵地区农田灌溉用水问题，制定了“以机电提灌为主、提蓄结合、综合利用”的水利建设方针。1960年代，使用水利投资和采取“国家投资1/3、地方投资1/3、社队投工投料1/3”的“三三制”办法，动工兴建了24座总装机10.5万千瓦的骨干水电站和配套电网。为发挥地方丰富的水能资源优势，自力更生开发农村水电，发展地方电力奠定了扎实基础。
1965年四川省电网上划中央，并成立四川电管局（后改为四川省电力公司）进行管理，同时由水电厅（后改为水利厅），对地方各级结合治水兴办的水电站及其配套电网、以及为趸售国家电力而兴建的输变电工程等，进行管理。1960年代以来，从省到县均建立了各级政府领导下的水利水电职能部门和负责地方电力建设与管理的机构，形成了完整的水利系统地方电力管理体系。国家电网和地方电网（简称大小电网）并存、中央和地方分别管理大小电网，是四川电力管理体制的基本格局。
1982年9月，邓小平同志在听取中央领导汇报说灌县(今都江堰市)一位县委书记提出，如果允许小水电自建、自管、自用，并在丰水季节实行低电价用电烧饭，就可以解决农村用电，带动农村经济发展。小平同志说：“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利。这就是搞活，就是解放思想”。1982年11月，胡耀邦同志在福建考察小水电时提出，实行自建、自管、自用方针，开展100个中国式农村电气化试点县建设。国务院从1983年开始，决定在农村水电资源丰富的地区，主要依靠地方、群众的力量，积极发展农村水电，建设中国特色农村电气化，并分别以国发(1983)190号、国发(1991)17号、国办通(1996)2号文件部署“七五”建设100个、“八五”建设200个、“九五”建设300个农村水电初级电气化县。到2000年底，全国共建成农村水电初级电气化县653个，四川完成104个，占17.4%。2001年国务院批准“十五”期间全国建设比初级电气化用电水平更高的400个水电农村电气化县。到2005年底，全国共建成水电农村电气化县410个，四川完成65个，占16.3%。
改革开放以来，在国家电网规模不断扩展的同时，通过农村水电初级电气化县和水电农村电气化县建设，地方电力的电源装机规模和电网规模也不断扩大，四川始终保持了大小电网并举共存的电力体制格局。
在电力工业发展过程中，大小电网始终存在着矛盾，矛盾的实质是垄断与反垄断。通过上级政府和相关部门依据政策和法律法规规定协调、处理大小电网矛盾，全省大小电网并举共存、协调发展的格局始终未变。
以小水电自发自供为主的地方小电网枯水期和高峰时段电力不足，需要大电网调剂，长年以来，一些大电网供电部门，通过许诺增加供电指标、保证可靠供电或通过施加压力、不保证供电等，迫使地方政府将小电网交大电网代管，其供区市场被大电网上收，不少小电网的资产被大电网的“三产”企业低价收购。2005年底全省以县为单元的供电情况见下表：
在92个以地方电网供电为主县中，有5个县的地方电网被大电网代管；52个交叉供电县中，有22个县地方电网被大电网代管后改制为大网或其“三产”控股的供电企业，31个交叉供电以地方网供电为主县中，有11个县电网被大网代管后改制为大网或其“三产”控股的供电企业。
2005年后大网更加快了代管、控股股改地方小电网的步伐，目前全省主要由地方电网供电的只有29个县，其余全由大网供电企业垄断经营。
2二、被大电网代管、控股股改的地方电网，在现今电力体制改革中应还原为地方电力企业
自发自供和转供电为主的地方电网，本身就是独立配售电地方电力企业，作为公用输配电性质的大电网，不应该与独立配售电企业有资产联结关系，被大电网代管、控股股改的地方电网在电力体制改革中应还原为地方电力企业。
1998年开始的全国农网改造中，国家大电网最初坚持网改资金实行“一省一贷”，地方电网要改造必须交国网代管。经过艰苦工作，从四川开始获得农网改造“一省两贷”政策（1998年四川水电产业集团公司被国家计委批准为承贷主体，组织实施水利系统113个县地方电网农网改造，实行统贷统还，截至2002年底共完成了81亿元的农网改造投资任务）。大网直供县、代管县的农网改造国债资金（资本金）和银行贷款用还贷基金还贷后形成的农电资产，统统归大网所有，他们就是利用这部分资产来代管、上划、控股股改地方电力企业。
2002年国务院《电力体制改革方案》，要求厂网分开主要是指国家电力公司的发电厂和电网分开，在国家电力公司的厂网尚未分开的情况下，在农网改造中大网却要求地方电网实行发供分开，许多省区发供分开后地方电网交大网代管才安排网改资金，加上当时一些地方片面强调“国退民进”，迫使很多发供一体的地方电力公司进行所谓“改制”，出卖国有电站，留下电网交大网代管，然后大网以投入的网改资金进行控股股改，地方电力企业纷纷变成了“××县供电局”或被大网“三产或多经企业”控股的“××县电力有限责任公司”……由于大网实施代管，导致四川省水电经营集团实施统贷的86个县高达67.5亿元的网改资产悬空，占首期实施授权经营资产81亿元的83%。
1998年以来国家对农网改造实行了以下政策：
——农网改造总投资的20%（资本金），由中央财政安排国债资金转贷给各省（市、区）解决，其余主要由项目法人申请银行贷款解决。
——2001年6月朱镕基总理在四川考察后，决定将四川阿坝、甘孜、凉山三个少数民族自治州的农网改造资本金比例由20%提高到50%、
——为支持西部大开发，国家财政部以财建[2000]144号文，将中央财政转贷给西部省（市、区）的农网改造国债资金，全部转为中央财政对省（市、区）拨款。
——《国家发展计划委员会、财政部关于农村电网改造还贷有关问题的通知》（计价格[200l］2466号）规定：农村电网改造贷款本息原则上在本省（区、市）全部售电量上均摊加价偿还；从2001年1月1日起，将征收的“两分钱”电力建设基金取消后并人电价收取，用于解决农村电网改造还贷问题；实行“一省两贷或多贷”的省（区、市）建立农网还贷基金，由各级电网经营企业收取后缴入国库，根据国家批复的各承贷主体农网贷款比例和投资完成情况，分别拨付给各承贷主体专项用于偿还农网改造贷款本息；贷款总期限不得超过20年。
根据以上政策，四川大小电网的农网改造投资，资本金部分是中央财政对省财政的拔款，偿还银行贷款本息由全省售电量加价征收2分钱解决，大电网用农网改造形成的资产控股股改地方电网的做法是错误的，这部分资产应退还地方，所涉企业应还原为独立地方电力企业。
3三、建有中小型骨干水电的地县，应实行自发自供就地就近供电，这符合分布式供电原则
大电网利用其掌控的电力调度权极力营造独家买电、卖电的垄断经营格局。电力系统的调度机构设在大电网，不但直接调度原国家电力公司厂网分开后的发电厂，还规定地方不同投资主体投资建设的中型水电、地方骨干小水电只能直接并入大网实行只发不供，不能并入地方网实行又发又供与大网余缺调剂，极力营造独家买电、卖电的垄断经营格局。由于买电、卖电都有求于大网，就造成了四川地方电网、电源由其任意代管、上划、收购的局面。地方水电的上网电价一般执行由物价部门审定的所谓“标杆电价”，发供分开后的地方电网的下网电价则实行所谓的“趸售电价”，上网电价低，下网电价高，相差悬殊，有的达一倍以上，大电网获取了本应为地方所有的巨额收益。
很多被迫实行发供分开、电网被代管的县级供电企业，从大网购电的趸售电价较高，而购当地小水电站的电价则很低，实际上，不少被代管的县电力企业是用低价购小水电的盈利来弥补高价购大网电发生的亏损。
直接并入大网由其统调的电站（包括火电、水电）的上网电量主要由大网确定，虽然都执行“上网标杆电价”，但由于“系统内”的电厂可以比“系统外”的水电获得更多上网电量计划，而且“系统内”多余的计划可以通过所谓的“水火置换”方法进行交易，被置换的中小水电上网电价最低只有每千瓦时几分钱，因此，某些地区曾出现停运火电厂的“利润”竞高于运行中小水电站利润的情况。
建设小水电和配套电网实行自发自供并与大电网并网调剂余缺，是改革开放以来四川发展地力的基本经验，被1982年水利电力部、四川省人民政府联合发出的《关于积极发展四川省小水电的若干规定的通知》肯定，并转发全国参照执行。个人认为在新一轮电力体制改革中，应大力宣传四川最有条件实行分布式供电，凡有中小水电的地方都可以实行又发又供，即对过去发供分开了的地方电力企业重新组合为发供合一的配售电公司，过去只准上大电网实行统调的中小水电，只要地方要求并有自行供电条件的，应改接入地方电网，今后地方新建的中小水电骨干电源，应允许接入地方电网实行又发又供，与大电网并网，余电上网、不足电网补充，用价格杠杆来解决整个电网丰枯、峰谷的差别电能问题。
4四、大电网利用垄断经营权和统一调度权亷价收购地方小水电，是利用权力寻租，应进行清理和处理
发供分开后不少小水电站上网电量受限、电价低、生存困难，一些大电网“三产企业”、“多经企业”，乘机低价收购这些电站，收购后大电网利用其掌控的电网垄断经营权、调度权使这些小水电上网电量不再受限、电价提高，成了大电网“三产企业”、“多经企业”的摇钱树。大电网不少职工的工资外收入很多，其中小水电的“贡献”很大。
这种关联交易不仅存在于小水电，调度机构及其不少成员，在很多国有、民营的地方骨干中小型水电站中持有股份（通常以“三产”、“多经”名义），中小型水电站为了获得上网的电量、电价“优惠”，也都“极积争取”他们持股，造成国有资产流失和侵占民营企业利益。中央和地方有关部门曾发过电力职工不能参与相关经济活动的文件，但并未见既成事实有任何改变。
5五、电力调度机构应中立
鉴于设在大电网内的电力调度机构有与大电网不可分割的利益关系，很难做到公开、公平、公正调度，个人认为应实行电力调度机构中立，加强监管，割断与大电网的利益关系。新一轮电力体制改革中，在建立独立交易机构时，可以考虑把调度机构从电网中分离出来与其合并。
6六、应该允许地方配售电企业建设220kv及以下的地方电网
过去大电网对自发自供与其并网调剂余缺的地方电网限制并网电压等级，最初限制为35kv，后来扩大到110kv，目的是限制地方电网的发展。随着地方工业化、城镇化的发展，供用电容量迅速增长，在电力体制改革中，对自发自供、转供电的地方配售电企业，以及建有中型骨干水电站需要通过大电网外送余电的地方电网，应该允许其建设220kv及以下的配售电网来满足供用电和上网的需要。
四川水能资源丰富，近10年来建设了不少大型水电站，这些水电站投产后，按政策规定应该给地方一定比例的低价留存电量并由地方支配使用，但大电网不允许地方从电站直接架设输电线路供地方用电，使留存电量政策落空。个人认为，在新一轮电力体制改革中，应该允许地方建设220kv及以下的配售电网直接使用这部分低价留存电量。
（作者：四川省地电局原总工程师，教授级高工，享受政府津贴专家。）
来源：中国能源报
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