德国要推出难民政策2.0了，所以之前的政策到底出了什么问题？

世 界 说 专 员

余 有 时

发 自 德 国 法 兰 克 福 

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一向以严谨、靠谱、负责著称的德国人，却在近半年来的难民政策上，跌了个大跟头。去年夏天，默克尔政府宣布敞开大门迎接难民，信心满满地宣称，安置大规模难民，“我们搞得定”。然而，随着难民潮加剧，巴黎恐怖袭击事件、科隆跨年夜性侵案以及随之暴露出来的种种难民管理问题，给这个原本出于人道主义的善政，提出了严峻的质疑。

△科隆性侵案后，1月中旬，在德国莱比锡，支持极右运动的民众在街头向德国总理默克尔表示抗议

2月25日，德国议会投票通过第二套难民方案，进一步收紧难民政策。德国的难民政策，到底出了什么问题？

首先，是边境登记问题。去年8月以来，超过100万难民涌入德国，其中多数没有身份证明。尽管政府临时在奥地利和德国边境上增设了五处边检，加剧的难民潮还是大大超过了边检的负荷量，登记只能选择性地进行，警方对收集的难民信息也无法核实，不得不一律放行。联邦移民和难民局（Bundesamt für Migration und Flüchtlinge， 简称BAMF）局长韦斯（Frank-Jürgen Weise）去年年底称，估计有近30万难民在没有身份证件、没有登记的情况下进入德国。

其次，德国的难民管理程序繁复，官僚作风严重。据现行法规，难民在边检之后，先被分散到各州各县的难民收留处，进行第二次登记，以领取每月143欧元的“零花钱”。但只有在BAMF第三次登记录入系统后，才算正式完成避难申请，之后将获取从287到359欧元不等的政府救济。大规模的难民，使政府机构不堪重负，前后登记可间隔数月之久。

而必须重复登记的主要原因，是边境警察、州县难民收留处和BAMF三处的数据库不兼容，无法信息共享；三个政府机构也没达成统一的难民信息采集标准。

形同虚设的边检、落后的信息系统、各自为政的机关官僚，使难民登记系统漏洞百出，直接导致大量没有避难资格的非战争难民纷纷涌入德国，其中以阿尔巴尼亚、科索沃及北非移民最多。他们大多没有入境许可和有效身份证件，按理属于非法移民，移民动机多为脱离贫困而非躲避战乱。默克尔宣布敞开国门迎接难民，无疑在向他们释放一个“来者不拒”的政治信号。在网络发达的今天，错误的信号加上管理漏洞，在短时间内引来大量的投机者。

这些所谓的“经济移民”，很多人在进入德国后乘机大钻漏洞，用伪造身份在不同难民点重复登记，以赚取多份“零花钱”；北非移民因语言、宗教和中东难民相同，谎称自己是叙利亚人，以获得难民身份；更有甚者，直接参与犯罪。今年1月，警方在对多特蒙德（Dortmund）多处难民的一次突击检查中，逮捕46名有伪造多重身份、偷窃、贩毒嫌疑的北非移民；早些时候，当地一位政府官员坦言，一处难民营的大批“叙利亚难民”很有可能根本不是叙利亚人。

更严重的是，漏洞百出的难民管理，让犯罪分子和极端分子有机可趁。1月7日在法国试图攻击警察局的一名恐怖分子，事后被查出在德国不同难民营同时拥有4个假身份，3个国籍。

据统计，2015年，来自北非和巴尔干的难民犯罪率高达40%，而叙利亚等中东难民则为5%。跨年夜的科隆性侵案，共有59名嫌疑人被逮捕，其中49人来自北非，3人来自叙利亚。

这些混乱局面，直接导致民众对政府难民政策的不满。跨年夜性侵案被曝出后，民众支持默克尔难民政策的比例从49%下降到44%，而超过半数的民众则直接表示默克尔“搞不定”。

△右翼“爱国欧洲人反对西方国家伊斯兰化运动”（Pegida）在科隆性侵案后组织的极右游行

与此同时，非法移民造成的治安问题、持续增加的政府开支，使德国人对难民的接受程度下降，善意减少。在同一份调查中，有近一半受访者表示恐惧难民。这恰恰为极右势力崛起提供了绝佳机会。从14年年底就发起的右翼“爱国欧洲人反对西方国家伊斯兰化运动”（Pegida）在科隆性侵案后，组织了3000人的极右游行，其Facebook主页获赞超过20万。对难民的暴力袭击事件激增，在2015年多达924起，是2014年的4.5倍。

难民管理混乱，民众持续不满。默克尔宣布敞开大门后的这半年，有一点显然易见：面对百万难民潮，德国人，从政府机关、到普通民众，都没有准备好。

其实，德国难民管理的系统性漏洞，存在已久。上世纪80、90年代，黎巴嫩内战时期，就有土耳其人冒充黎巴嫩难民进入德国。只是当年难民规模较小，各种疏漏并没有造成大范围影响。而去年夏天开始的大规模难民潮，无疑放大了现有难民管理制度的漏洞，导致的后果也严重得多。

再说德国民众。德国社会并不缺乏对战争难民的善意，健康繁荣的公民社会也使民间的慈善和救助行动开展得有条不紊。然而，此次难民有百万之众，伊斯兰的宗教背景又和德国本土文化相去甚远。作为一个传统的非移民国家，德国也没有如英、美等国接纳大规模移民的经验。普通德国民众能在多大程度上接受这些新移民？

一个德国教授跟我分享了一个他母亲的故事：老太太一天看到自己的新邻居貌似中东人，便问他是哪国人。小伙子是从小在德国长大的第二代移民，随口答道德国人。老太太若有所思道：“从前德国人长得可不是这样。”可见，多种族的多元文化社会，在今天的德国尚不是主流。

如果说民众对新移民的接纳需要时间，日后可慢慢引导，那么默克尔政府在难民管理流程漏洞百出、从IT软件到机关人手都短缺的情况下，单方面违反欧盟的《都柏林协议》，敞开大门迎接难民，则不啻为一种不负责，所造成的社会问题，更无法在短时间内弥补。

鉴于此，人们有理由质疑，为什么默克尔政府没有预见到中东形势可能引发的大规模难民潮，早做准备？又或者，既然客观条件不成熟，为何如此仓促地宣布敞开国门欢迎难民，发出了错误的政治信号？

混乱的难民政策和行政管理，最终受害者是那些真正需要帮助的中东战争难民：他们为逃离战火，远走异乡，然而等待他们的却是一个管理混乱、手续繁杂、排外势力崛起的国家。非法移民的大量涌入，挤占了原本有限的难民设施和政府资源，使真正的战争难民得不到有效安置。

面对愈演愈烈的难民危机，新的难民方案的核心有三点：简化申请程序、提高接收条件、削减难民福利。德国是否能借此控制局势，走出危机，我们拭目以待。

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