优化行政司法的内在逻辑及法治化展开
司法部行政复议与应诉局副局长
新时期的行政司法，是市场经济条件下，以政府职能转变为基础，在不断深化全面依法治国方略进程中完善发展起来的纠纷解决机制。行政司法的界定以“行政性”“三方性”和“裁决性”为识别要素，具有复合多元的目标功能。行政司法具有化解争议的独特优势，强化行政司法有着深刻的实践和理论逻辑。强化行政司法，能够满足攻坚法治政府建设的时代需要、回应“非诉纠纷解决机制挺在前面”的现实呼唤、强化“诉源治理”、实现“实质性化解争议”、传承“耻讼”“和合”文化传统、改变“法治思维弱”的社会现状。强化行政司法，有助于推动行政行为理论的精细化发展、法治政府对“善治”的追求、对“整体政府”的回应。行政司法法治化路径选择首先要解决行政司法统一立法问题，具体涉及单体制度的分别统一立法以及行政法典编撰中的行政司法“单元”，后者应涉及总则编的“行政司法”以及分则编中的“行政司法”板块。
关键词 行政司法 穿透式监督 实质性化解争议 统一立法
一、行政司法的界定及优势
二、强化行政司法的实践逻辑
三、强化行政司法的理论逻辑
四、行政司法法治化的路径选择
五、结论：在法治轨道上实现“定分止争”的“中国之治”
随着中国特色社会主义事业进入新时代，如何科学有效化解社会矛盾纠纷成为社会治理的核心命题。在全面建设中国特色社会主义法治体系的时代背景下，矛盾纠纷化解必须在制度设计和工作实践中切实平衡好规范权力运行和救济群众合法权益、实质性化解争议和依法化解争议等诸多既相互关联又互有张力的价值性，探索建立更富远见、更符合现实国情和法治阶段性特征、更重实效的新的多元化矛盾化解体制机制。实践中，各地普遍结合党委政府组织开展的“平安中国”建设，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局。作为十四五时期法治政府的纲领性文件，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称“法治政府建设新纲要”）将依法化解矛盾纠纷作为法治政府的重要任务，首次提出要建立健全矛盾纠纷行政预防调处化解体系，要求行政机关在矛盾纠纷化解的全周期治理方面发挥更大的作用，并专门对强化行政调解、行政裁决以及行政复议功能提出明确要求，其逻辑基础是这三种最具典型性的行政司法活动要充分发挥行政权特有的化解争议优势，最大限度地实现其社会治理功能。基于此，本文尝试从理论和实践逻辑的不同维度，对行政司法的制度优势和发展趋势进行解析阐释，力图提出科学可行的行政司法法治化实现路径，为落实法治政府建设新纲要有关要求提供理论支撑和实践方案。
行政司法在我国并非法律概念，仍然属于学理范畴。在中国知网数据库中以“行政司法”为主题或关键词进行检索，可以看到1980年以前，没有行政司法的相关成果。随着改革开放大幕拉开，行政法学研究正式起步，在我国尚未出台专门的行政复议和行政诉讼制度之前，学界就开始讨论行政司法，当时的行政法教科书一般都对行政司法做专门介绍。直到1988年，行政司法的概念正式出现。有学者提出，行政司法是指行政机关充当争议裁决人，对争议做出裁决的制度，并首次将行政司法的种类划分为解决行政争议的行政复议制度和解决民事纠纷的行政仲裁制度、行政裁决方式和行政调解制度，这也为后来的研究提供了一个基本范式。 现有研究成果对行政司法界定的主要体现为两个方面，要么从行政权与司法权的关系视角，强调行政司法是行政权向司法权的渗透延伸或者司法权向行政权的传递让渡，要么从行政法律关系视角，强调行政司法是行政机关采用司法三方对话机制来居中裁断纠纷。本文认为，行政司法是指行政机关居中依法裁处民事争议和行政争议，从而作出具有法律效果决定的行政活动。由此，一方面，基于行政权内容的不同，行政司法是与行政立法、行政执法相并列的行政活动形式；另一方面，行政司法是行政权化解争议的具体方式，体现了行政权与司法权化解争议的差异性，与诉讼、信访等均为我国多元纠纷化解体系的基本组成部分。行政司法的认定标准涉及以下三个要素，缺一不可，共同构成行政司法认定标准。 与其他矛盾纠纷化解机制相比，行政司法的行政属性最具辨识度，是指行政司法的实施主体是行政主体，其行为必然要符合行政活动的基本要求，包括执行性、公益性、合法性、合理性、效率性和受监督性等。有学者从行政权的性质出发，将其内部横向分为典型性行政权、司法性行政权和立法性行政权。从政治学意义上讲，权力分置制衡的目的并非强调权力间绝对排他，而在于强调立法权、行政权、司法权的地位平等和相互制约，以防止独裁。根据我国宪法规定，国家的行政机关、监察机关、司法机关，均由国家最高权力机关即全国人民代表大会选举产生，这就是人大监督下的“一府一委两院”制度。从国家权力运行结构看，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，各级行政机关行使行政权，各级监察机关行使监察权，各级法院和检察院行使司法权。但“行政与司法、立法确实存在着权能交叉现象，互相的边际亦不那么清晰。这给行政向司法渗透与发展预留了弹性空间，在很大程度上，亦验证了行政司法化的自洽性与合理性”。 行政司法是以解决矛盾纠纷为核心任务的行政活动，本质上是一种公力救济，即国家介入纠纷解决过程，并用公权力引导和促成纠纷解决，也是典型的三方行为。行政司法活动必须体现出交涉性，即由争议两造相互抗辩，行政机关居中对双方的矛盾纠纷进行调和裁断。由于行政司法的行政属性，其机构和人员都隶属于行政系统，与裁决的行政争议或民事争议一方当事人往往有或多或少的利益关联，因而在中立性和公信力上有着天然缺陷。因此，世界各国在行政司法制度的发展史上，都曾将此作为核心问题，通过体制和机制的反复调整，以求最大限度保障中立性与公正性。 裁决（adjudication），即裁断和决定，通常指具有裁决权的法律机构，根据法律授权和一方当事人的申请，在查明争议案件事实的基础上，通过准确适用法律，对争议双方当事人的权利义务关系作出有约束力的法律决定。行政司法的司法面向，决定了裁决性是其根本属性，也是区别于传统行政执法活动的重要特征。行政司法，实际上是赋予了行政机关类似于法院审理案件的某些特性，即有权独立审理案件并作出判决，审理程序类似于法院审理案件的程序，其裁决结论具有一定程度的法律约束力。故裁决性对行政司法的最核心要求就是公正，正如英国哲学家弗朗西斯·培根（Francis Bacon）所说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”同时，行政司法作为公共行政的重要内容，能否在裁决中体现公正也涉及民众对政府的信心，“如果以政府为核心的公共组织及其公共行政不能倡导公平正义、不能奉行公平正义、不能主持公平正义，国家和社会就不会有公平正义”。 关于行政司法的本质属性，我国学界长期有着较大的认识分歧。很多学者认为行政立法、行政执法、行政司法鼎足而三共同构成行政行为，注重其行政性。有学者认为行政法学界长期以来把行政机关行使立法权的行为、行政机关行使司法权的行为定性为行政行为或准行政行为，其逻辑是难以成立的，行政机关解决纠纷的行为不是行政行为，而是司法行为。还有学者提出行政司法的性质是介于行政与司法之间的，“行政司法既具有行政性质，又不同于普通行政，既具有司法性质，又不同于普通司法。它是行政和司法的一种特殊形式”。本文认为：“行政司法的本质属性，远非概念中简单标明的“行政”和“司法”所能一言蔽之。”从行为性质来看，行政司法是行政性和准司法性的融合，行政性是本质，准司法性是行政司法活动的具体内容，但不能影响其行政性的本质。同时，对行政司法性质的认识，既要符合法律解释的一般规则，又不能陷入概念的泥潭。要打破“行政权是管理权，而司法权是判断权”的传统认知窠臼，理性认识行政司法的多元面向和其“既是管理权、又是判断权”的客观事实，聚焦其相对普通司法的比较优势，强化其行政性，以挖掘行政权化解争议的优势，同时防止过度司法性，以避免消解其行政性的优势。 行政司法因其性质的复杂性，承担着复合多元的目标功能，既包括保障行政管理秩序、提高行政效率、强化行政自制、建设服务型政府等行政目标功能，也包括化解矛盾纠纷、监督权力运行、救济合法权益、实现社会公平正义等司法目标功能，以及服务经济社会大局等广泛的政治功能。但行政司法资源的总体有限，以及准司法程序的被动属性，决定了它并不能像普通行政权一样被赋予广泛的强制性权力，也不能作为万能制度“包打天下”；必须从国家治理全局高度，从法治推进和社会治理的现实需要出发，综合考量政治体制、法治传统、发展阶段等各种因素，对行政司法权的整体功能定位和内部具体制度的功能分工作出安排。特别是要对其阶段性的主导功能进行审慎分析，形成导向突出、位阶明确、各有侧重的差异化内部功能体系，否则就会因功能泛化而导致紊乱，最终影响制度功能发挥。 从我国实际情况看，尽管行政司法各项制度的发展脉络不尽相同，但无论是行政复议，还是行政裁决、行政调解，其早期的制度功能定位和发展演进，都与司法制度紧密联系，同步发展。行政司法主要作为正式诉讼机制的补充，在权利救济和权力监督方面发挥辅助性作用。党的十八大以来，执政党对社会治理的关注上升到全新高度，将社会建设纳入“五位一体”总体布局，要求坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，强调构建矛盾纠纷多元化解体系，将非诉纠纷解决机制挺在前面。随着社会治理领域的深刻变革，纠纷解决开始由“诉讼中心主义”向源头治理、前端化解转变，行政司法制度的独立价值功能开始得到重视和发挥。作为党委政府主导的，兼具规范性和实效性更具解纷优势的法定非诉解纷机制，行政司法被赋予了挺在诉讼制度前面发挥化解矛盾纠纷的“主渠道”和“分流阀”作用的重要使命，成为构建矛盾纠纷多元化解体系，实现诉源治理的关键环节。 按照新时期社会治理的总体要求，新发展阶段行政司法整体上要更加注重纠纷化解功能，真正发挥出行政机关化解同行政管理活动密切相关的民事纠纷及行政争议的制度优势。在行政司法制度体系内部，各项制度也要各有侧重，协调发展。其中，行政裁决侧重依法解决权属争议、赔偿补偿争议等与行政管理活动密切相关的民事争议，行政调解则可以通过协调、劝导等方法，化解消费者权益保护、交通损害赔偿、治安管理、环境污染、医疗纠纷等方面的民事争议以及涉及行政裁量权行使和行政赔偿补偿的行政争议。对行政复议的要求则更为多元，既要立足化解行政争议主渠道目标发挥好解纷功能，积极吸纳并化解各类行政争议；同时也不能忽视其内在的监督功能，要通过不断强化监督纠错，在维护相对人合法权益实现“案结事了”的同时，有效规范行政执法活动，加快推动法治政府建设，从源头上预防和减少行政争议的产生。 纠纷化解机制的专业性在很大程度上决定了其受信任度、利用率和认可度。从社会矛盾纠纷演化的路径和纠纷化解的实践看，随着人类社会活动复杂性的提升，各类矛盾纠纷尤其是行政争议涉及领域和内容的专业性也在不断提升，对具体裁断纠纷人员的知识结构和专业素养提出了更高的要求。特别是随着行政权疆域的扩大，行政纠纷数量激增，在处理相关争议时对专业技术知识的要求也大大提高。同时，矛盾纠纷的化解效率也在很大程度上影响矛盾纠纷化解的难度和成本。从矛盾纠纷化解实践看，专业的解纷机制尽早介入、尽快化解，尽可能将矛盾消化在萌芽状态，可以有效降低矛盾纠纷化解的难度和成本，避免争议状态恶化蔓延升级，实现矛盾纠纷化解的最佳效能比。面对专业性和效率性的双重要求，完全依靠法院来解决全部纠纷，显然难以负担。相较而言，由行政机关发挥其法律和行政管理的复合专业优势，通过规范的法定程序来解决大部分争议案件，是现实的、唯一可行的途径，鉴于行政司法一般都用较为简便、迅速的程序来解决行政纠纷，因而行政纠纷中的一方当事人也乐于选择行政司法来解决行政纠纷。 相较普通司法，行政司法在行政争议调处方面的重要优势就是对合理行政的关注与约束。从行政法治的基本要求看，行政行为不仅要在行为主体、程序、内容和形式上符合法律规定，还要在此基础上符合法定目的、具有正当动机、满足公正法则。行政管理实践中，经常会出现合法不合理或合理不合法的行政行为，前者主要是行政机关没有正确行使自由裁量权或者作为行政执法依据的行政管理规范本身存在缺陷；后者则可能源于立法滞后造成的行政执法依据修订不及时或法律真空现象。随着依法行政的深入推进和司法监督的不断加强，严格规范公正文明执法的理念逐步得到深化，对行政机关违法行为的监督纠错有较充分的制度保障，但囿于行政权与司法权的边界问题，司法机关在有效规制行政机关自由裁量权行使等合理性问题方面存在明显障碍。根据宪法和组织法授权，基于行政权在调动行政资源、切实回应老百姓维权需求方面的天然优势，特别是对于行政争议的审理，基于行政权自我监督和纠错的应然逻辑，行政司法机关能够对被申请决定合法性与合理性进行一体审查，进而实现对行政权运行全流程的监督。 纠纷化解机制最关键的特质是公正，尤其是通过严谨规范的纠纷解决程序，保证双方当事人的程序正义。但司法机关的定位和职责就是严格依照法律规定，基于法律事实，针对当事人的法律诉求作出裁断。但事实上，争议当事人的真实利益诉求经常隐藏在法律诉求背后，如果裁判机关没有同步解决这些引发当事人诉求的关键因素，就无法真正实质性化解争议。像实践中大量出现的行政相对人以行政机关未按照法定程序公开政府信息为由提起的诉讼，其法律诉求背后可能是诸如房屋征收、行政处罚等实体争议。在此情况下，无论司法机关作出何种裁判，争议状态都很难终结。而行政司法基于其行政性特质和侧重纠纷化解的制度定位，可以有效解决裁判活动的被动性与化解矛盾纠纷需要的能动性间的结构性冲突，通过深入矛盾纠纷内部，识别并调动资源解决当事人的核心关切，包括在不损害公共利益的前提下更大限度的开展协商协调，促成矛盾纠纷的实质性化解，因而具有更强的争议化解能力。 社会治理的法治化是一项系统工程，必须坚持系统观念，做到标本兼治、关口前移。中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》提出，要“推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量”。按照诉源治理的总体要求，矛盾纠纷化解机制既要坚持依法有效化解争议，防止矛盾升级，也要注重从源头上规范行政执法和基层治理，从而预防减少矛盾纠纷的产生。行政司法在推动诉源治理方面也有其独特优势。实践中，行政司法机关既可以对多发易发的矛盾纠纷趋势、特点等进行分析研判，及时发现行政管理和社会治理的薄弱环节和共性问题，实现社会风险因素的早发现、早预防；更重要的是可以充分发挥行政权的监督优势，进行全方位、穿透式监督，针对办案中发现的行政管理前端立法、决策、执法等各环节进行全面规制，做到“办结一案、规范一域”，以及对裁判作出后需要有关单位在后端落实的执行、善后、疏导等方面的跟踪督导，在确保纠纷化解实效的同时，真正实现“治已病”和“治未病”的有机统一。
经济发展过程中的社会利益关系调整和利益格局重构，必然带来矛盾纠纷的显著增多。随着矛盾纠纷日渐高发频发，诉讼爆炸的态势在民事审判领域已初露端倪，并逐渐向行政审判领域蔓延。对此，党中央明确提出要在法治轨道上推进国家治理体系和能力现代化。一方面通过统筹法治政府和法治社会一体建设，实现政府依法治理理念方式和社会成员尊法守法意识的双向优化；另一方面更加注重矛盾纠纷化解相关制度资源的配置效率，特别是强调充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用，“把非诉纠纷解决机制挺在前面”，“从源头上减少诉讼增量”。在此背景下，通过总结梳理新中国行政司法制度实施发展的成效问题，深入挖掘并汲取中华传统法律思想与行政司法制度文化的精华，合理借鉴西方国家行政司法实践的成功经验，重构并进一步发展新时代中国特色的行政司法制度具有充分的正当性和实践逻辑。 国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。依法有效化解社会矛盾纠纷，是地方各级政府和有关部门全面履行职责的重要内容。2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，第一次明确提出法治政府建设的总体目标，也首次明确将“矛盾纠纷化解”作为法治政府建设的重点任务做出部署，主要内容就是加强行政司法相关工作，要求“对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理”。“对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。”“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”此后国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》都对加强行政复议、行政裁决、行政调解和仲裁工作提出具体要求。 随着法治政府建设的不断深化，2015年12月，法治政府建设新纲要再次重申“依法有效化解社会矛盾纠纷”这一重要任务，并将“公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥”作为重要目标，要求进一步加强行政司法相关工作。党的十九大以来，中国经济结构转换步入关键时期，法治服务保障经济社会高质量发展的作用进一步凸显。为进一步强化法治建设的顶层设计和统筹推进，党中央连续出台了《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》、法治政府建设新纲要三个重要文件，明确了“十四五”时期统筹推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图，标志着法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计、总体布局最终形成。新法治政府建设实施纲要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，明确提出了“法治政府建设全面突破”的全新要求，其中一个重要导向就是更加强调矛盾纠纷化解的系统性、效能性和行政机关在化解争议中的主导性。该纲要提出，要打造“社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系”，“推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，加强行政调解工作，有序推进行政裁决工作，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。落实该纲要关于矛盾纠纷化解的要求，迫切需要深入研究上述行政司法相关制度的特点和运行规律，彻底解决掣肘行政司法活动开展的消极因素，进一步激发行政机关能动履职的内生动力，发挥行政机关化解矛盾纠纷的优势和主体地位。同时，必须加强制度协同和资源整合，切实打造行政机关主导下预防、调处、化解三位一体的系统化、集成性、一站式矛盾纠纷化解体系，真正把矛盾纠纷主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。 非诉纠纷解决机制，也有称替代性纠纷解决机制，是对世界各国普遍存在的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。相较正式的司法机制，非诉纠纷解决机制化解矛盾具有显著的优势：相对灵活的纠纷解决程序，可以更方便快捷地解决矛盾，有效提高化解效率，降低纠纷解决成本，提升解纷效能。基于双方合意平等协商来解决纠纷，既可以充分调动当事人自主解决矛盾的积极性，也有利于消除对立情绪，增强纠纷处理结果的安定性。同时，纠纷解决的非正式性，使双方在法律规定不明确或是有政策性规定的情况下，可以根据当地的习惯、人情等社会规范，合情、合理地解决纠纷。 在我国，民事司法领域“诉讼爆炸”景象已是不争的事实，法院“案多人少”的矛盾在不少地方非常突出。当前，加快行政司法等非诉纠纷解决制度体系建设，切实挺在诉讼前面发挥“分流阀”作用，既是破解“诉讼爆炸”难题的现实需要，还有着更为丰富的深层级原因：我国有着悠久的非诉讼解决纠纷传统，社会公众对通过非诉讼机制来化解矛盾纠纷更为习惯，接受度也更高。同时，基层治理也有着丰富的矛盾纠纷调处资源，实践中既包括行政复议、行政调解、行政裁决等行政司法机制，也包括人民调解、行业调解、律师调解等社会力量参与的纠纷化解机制。加强非诉纠纷化解工作，特别是注重发挥行政司法相关制度的规范特性和资源优势，充分体现党中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系总体要求和自治、法治、德治“三治融合”的系统治理思路，不仅拓宽了群众纠纷解决的渠道，还可以综合运用传统治理资源和现代治理手段，既满足基层社会治理的灵活性、实效性要求，又避免社会治理各项工作的随意性，形成依法开展、有序参与、有效治理的良性循环。通过行政机关支持自治、指导法治、强化德治，也有利于调动基层组织和社会力量参与社会治理的积极性，推动统筹合理分配解纷资源，进一步健全完善分工科学、配置合理、运行高效、衔接顺畅的多元化纠纷化解体系，打造自治有力、法治有序、德治有效的社会治理善治新格局，切实筑起分层过滤、有效化解矛盾纠纷的基层治理法治屏障。 诉源治理，即“对诉讼的源头治理”，目的是预防和减少争议产生，防止大量争议涌入诉讼渠道，造成司法资源的挤兑。党的十九届四中全会《决定》强调：“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”这“四个治理”相互关联又各有侧重，必须同向发力、一体推进。其中，源头治理更注重运用法治思维和法治方式对矛盾纠纷进行根本性预防和一体化解决，是“四个治理”的重中之重。 按照“源头预防、前端化解、关口把控”的总体要求，实现诉源治理至少应包括两个方面内容。一方面，要推进基层善治，止纠纷于未发，从源头上预防和减少争议的产生。要落实党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”要求，提升基础社会单元的治理能力，将群众路线优势转化为矛盾纠纷源头治理优势，加大基层矛盾纠纷和社会风险排查力度，着力建立预防性机制，做到见微知著，尽早解决可能形成纠纷、影响社会稳定的源头性、基础性问题，通过创新社会治理制度来保障社会稳定。对于行政复议等行政争议解决机制来说，还要加强对纠错案件的实时跟踪和大数据分析，通过及时查找依法行政的薄弱环节和共性问题，推动完善立法、改进执法，避免引发行政争议。另一方面，通过关口前移实现矛盾纠纷的前端化解。对于已经产生的矛盾纠纷，要畅通多元解纷渠道，善于并充分运用非诉纠纷解决机制，努力将其快捷、高效、低成本地有序解决在萌芽状态。这不仅是从源头上减少诉讼增量的有效途径，也更有利于纠纷的有效解决。因为从社会学角度看，纠纷的对抗性和处理难度会随着时间推移而加深，在第一时间、第一环节解决矛盾的成本和难度最小。司法机关“最后一道防线”的定位，意味着其处理的大多是前期治理失灵、积怨较深的争议。当争议进入司法程序时，其最佳化解时机往往已经丧失。而通过行政司法等既依法规范，又方便灵活的非诉纠纷解决机制的提前介入，可以有效弱化对抗烈度、降低化解难度，实现争议更低成本、更具时效的妥善解决。 “实质性解决争议”，是近年来各类纠纷解决机制普遍提出的理念要求和工作目标。究其原因，是实践中很多矛盾纠纷虽然已走完法律程序，但争议状态仍未彻底终结，当事人因对处理结果不满意，继续申诉上访或者以其他方式表达诉求，导致“案结事不了”“官了民不了”。特别是在行政争议化解方面，行政审判主要是围绕行政行为的合法性展开，而群众更关心的是其实体权益的实现。如果仅从程序上兑现权利，未能真正解决群众法律诉求背后的真实利益诉求，矛盾纠纷就会继续蔓延转移，甚至产生衍生争议，导致行政审判出现“三高两低”，即上诉率高、申诉率高、程序裁驳率高、服判息诉率低、改判发回率低。这种“程序空转”现象，大量耗费社会资源，徒增群众讼累，既不利于当事人权益的维护和社会秩序的稳定，也损害了司法权威和公信力，成为矛盾纠纷化解领域的突出问题。 关于何谓争议的实质性解决，学界目前尚无明确共识。正如有学者所揭示的，实质性解决与法律程序上解决相对应，主要包含三层意思：一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正得以解决；三是通过案件的审理，明确了此类案件的处理界限。简言之，实质性解决争议的基本特征就是在法律程序终结的同时，同步实现实体层面的终结。实质性化解争议体现了争议状态在法律之维和事实之维终结的一致性，是社会治理对“案结事了”和“定分止争”两种目标导向充分融合的终极追求，其关键是坚持“以人民为中心”的价值立场，处理好维权和维稳的辩证关系，通过提升人民群众对个案处理结果的满意度来稳定社会秩序，以更好满足转型期社会治理的维稳刚需。 加强行政机关主导的行政司法相关制度建设，充分发挥行政司法在实质性化解争议方面的优势和功能，具有充分的必要性和不可替代性。实践中，未能在法律程序中实现“案结事了”的纠纷往往不仅涉及权利义务关系，更多的是利益平衡问题。因为“只有在冲突当事人认可并自愿接受冲突解决方案的时候，消灭既存的冲突才是可能的。而只有冲突解决方案被冲突当事人认为是合乎公道的、不偏颇的，对冲突解决方案的认可和接受才是可能的”。我国是行政主导的政治体制，行政机关在整个政权运作中处于支配性地位，拥有更多的资源和纠纷调处能力。由行政机关以准司法化的程序公正履行行政裁决、行政复议、行政调解等法定职责，可以在全面客观查明案件事实的基础上，灵活适用法律规范和社会共同规则，统筹调度各类资源、协调各方力量，运用各种手段，平衡好利益关系，提出更符合群众期待的解决方案，大幅减少纠纷化解的“后遗症”，真正实现“案结事了”。尤其是在行政争议领域，“原告是自身利益的最佳判断者，其对于维护行政法律秩序，推进依法行政等宏大叙事往往并不热衷，真正关心的是合法权益能否得到切实保护，争议涉及的实质问题能否得到高效彻底的解决”。而行政司法依托其行政性特点，具有广泛的覆盖面、较强的专业性、良好的效率性以及独特的实效性等天然优势，特别是对行政争议的审理，能够对行政行为合法性、合理性进行全面审查，可以更直接地介入争议核心问题，发挥统筹配置资源优势，一体化解决群众真实利益诉求，法定的层级强制也保证了行政复议决定的执行效果，以真正实现行政争议的实质性化解。强化行政司法，还有助于提升行政机关在矛盾纠纷化解工作中的权威性和公信力。行政机关以公共立场、中立地位和被动姿态介入各类纠纷化解工作，可以进一步增强行政相对人对行政机关的信任感，减轻群众对命令式裁判利益立场偏颇的疑虑，有利于促进行政权高效运转。同时，能够更好地适应当前复杂社会治理“短平快”发展需要，快速弥合矛盾，修复党群干群关系，降低行政成本，恢复政府公信，从而助力于法治国家建设。 “和合”思想是中华民族的基本文化性格，是中国传统思想文化中最富生命力的文化内核和因子。“和合”既强调人与自然的和谐，也要求社会成员身心和谐、人际和谐、社会和谐。这种和谐表现在司法领域，就是要求亲和、礼让，“不争”“无讼”。因此中国传统司法文化的最高境界是寻求秩序和谐，价值取向的基础是以礼义为核心的伦理道德，基本手段是教化和息诉，即使动用刑罚也是追求“以刑去刑”。在这种思想浸润下，天理、国法、人情构成法的广义内涵，“耻讼”“厌讼”成为普遍的社会文化心理，而诉诸司法对簿公堂在“和为贵”的社会价值体系中就成为了边缘选项。但这与以公共理性为基础的正义并不冲突，通过调解等非对抗性方式解决矛盾纠纷，作为中华民族独特的法律文化意识和重要的社会治理模式，已经成为深入人心的处世原则和生存法则，具有丰富的制度遗产和深厚的民意基础。 “耻讼”“和合”的传统文化心理背景，对于新时期加强行政司法等非诉纠纷解决机制具有重要影响。一方面，非诉纠纷解决机制的弱对抗性更符合乡土社会的纠纷化解需要。正如费孝通指出的：“熟人社会是中国基层社会的本色特征，不到万不得已，群众不愿意诉诸司法来解决矛盾纠纷。”即便当下也仍是如此，“纵然基层社会呈原子化转变趋势，但熟人社会行事逻辑仍在发挥作用”。“枫桥经验”的生命力至今赓续不绝，并能够持续获得新的创新和发展，除了党的领导和群众路线优势，主要得益于此。在行政司法等非诉纠纷解决机制解决争议过程中，双方地位平等，充分协商，最终往往相互妥协达成一致意见，可以避免诉讼程序针锋相对的局面，既解决争议又不伤和气。“盖听断以法，而调处以情，法则泾渭不可不分，情则是非不妨稍借”，更符合乡土社会的纠纷化解逻辑。另一方面，行政司法程序所兼具的规范性对重构新时期基层社会的行为规则、实现乡土熟人社会的现代化重塑也具有重要积极意义。熟人社会是培育基层自治力量的土壤，对完善基层社会治理具有重要作用。市场经济条件下，基层社会单元的流动性不断增强，陌生人社会的交往规则被逐渐代入，使传统熟人社会所构建的集体身份意识和行为逻辑面临着现代生存竞争观念的强烈冲击和挑战，甚至在一定程度上走向崩解。这也是当前乡村社会治理的难点问题，表现在“协商与合作精神的退化，宽容与妥协价值的贬值，对纠纷解决中的利益所在缺乏合理判断能力，以及自我本位的对抗心理的表面化、普遍化”。在这个过程中，不仅替代性纠纷解决方式缺乏当事人自律的保证，就连司法判决也难以保证其确定性和既判力，效益尚未被社会主体普遍接受为一种选择纠纷解决方式的重要、甚至主要标准和价值，代替性纠纷解决方式的功能和价值也因此受到忽视。在此背景下，强调通过法治导向下，以熟人社会自治规则为基础的更具人情色彩和制度弹性的非诉纠纷解决方式来解决矛盾，可以在及时修复受损或失衡的乡土社会关系同时，妥善处理自己人“外化”与熟人社会“陌生化”带来的复杂社会问题，激活乡土社会自治的传统基因，进而实现乡村社会理性自治的回归与再造。 （六）“维权意识强、规则意识弱”的法治社会建设阶段性特征限制 “法律的生命力在于实施，法律的实施在于人。”法治社会是法治国家建设的基础，只有尊法学法守法用法成为全体人民的共同追求，法治成为全民思维方式和行为习惯，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。从这个意义上讲，没有法治社会就没有法治国家。矛盾纠纷的依法有效化解很大程度上依赖于法治社会建设，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，只有人民群众愿意选择通过表达诉求、维护权益，愿意接受并尊重纠纷化解机制的处理结论，矛盾纠纷的化解才能在法律框架内规范有序地开展。当前，我国正处于法治社会建设的关键时期，社会成员的权利意识蓬勃觉醒，但责任意识和规则意识仍相对欠缺，往往无法准确把握权利边界而片面追求利益的最大化，对法治的信仰和对法定纠纷解决机制权威性的尊重还需要进一步培养。这些法治社会建设的阶段性特征，对新时期社会治理特别是矛盾纠纷化解提出了更高要求。 在法治社会建设积极推进的时代背景下，进一步加强行政司法相关制度建设和实践，充分发挥行政机关依法化解矛盾纠纷的主体作用，具有更为重要的意义。一方面，加强行政司法工作，有利于践行为民宗旨，切实维护人民群众合法权益。“以人民为中心”是中国特色社会主义法治的本质要求。党中央提出，要把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”。法治政府建设新纲要在强调用法治为行政权运行定规矩、划界限的同时，明确提出法治政府建设要践行“以人民为中心”的价值立场，以不断提高老百姓的获得感、幸福感和满意度为终极目标。与此同时，进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，人民群众的利益关系更加复杂多样，对公平正义的要求更高，矛盾纠纷的解决也难度更大。“法者，所以罚不义，平不平者也。”公平正义是法治的生命线，但公平的感受是主观的，要通过正式的司法判决让立场相对的双方当事人在同一案件中都感受到公平正义，做到“胜败皆服”难度极大。同时，司法审查的有限性也使法院很难对当事人法律诉求外的维权动因给予关切和回应。相反，行政机关通过行政司法程序，就可以更主动灵活地缓解当事人的对立情绪，在法定范围内积极务实地回应其利益诉求，进而实现对群众权益维护和纠纷化解的精准化、精细化。另一方面，提高行政司法在基层矛盾纠纷化解中的制度利用率，也有利于实现法治社会建设的良性循环。法治社会建设既需要通过依法公正裁断纠纷逐步树立法律的信用和权威，也需要通过矛盾纠纷在法治框架内的规范有效化解逐渐培养人民守法用法的意识和习惯。解决纠纷的目的，最终是要通过厘清是非曲直来保障和凸显社会正义，以实现长久而稳定的秩序与和谐。不讲原则鼓励“息事宁人”，从长远看是一种饮鸩止渴式的短期行为。为了维护和谐，也应当鼓励沟通、协商和宽容，但这必须在分清是非的基础上完成。如果模糊法治底线片面追求矛盾纠纷化解，就会导致法律的可预期性降低，削弱其对社会成员行为的规范调整功能。行政司法的一个重要价值，就是准司法程序所体现的规范性，行政司法既是调和纠纷、化解争议来维护社会和谐稳定的“定纷止争”过程，也是通过价值判断明确权利归属，预防纠纷发生、维护社会秩序安定的“定分止争”过程，这是行政司法应当优于其他纠纷化解机制适用的一个重要原因。特别是要注意到，我国的法治建设正处于树立法治权威与有效化解争议同步推进的复杂历史阶段。突破法治底线去追求矛盾纠纷化解，极易导致争议解决的无序化、信访化，加剧社会失序。必须高度重视并妥善平衡好确立培育司法权威和发挥非诉纠纷解决机制的关系，尤其是注重发挥行政司法等法定纠纷解决机制的规范、引导功能，强化依法化解矛盾纠纷的社会治理理念，营造全社会遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。
法学理论对于法律实践的意义不言而喻，它“不仅仅是对实践经验的概括和总结，更重要的是对实践活动、实践经验和成果的批判性反思、规范性矫正和理想性引导，并能通过开启法律实务者的智慧，作用于法律实践”。新中国行政司法相关制度实践的蓬勃发展，为行政司法理论研究的发展提供了鲜活的素材，也在实践发展中不断检验并推动着行政司法理论的进一步深化和完善。新时期行政司法理论研究必须植根实践持续嬗变演进，为更好发挥行政司法制度在推进中国式现代化中的保障作用提供充分的理论注脚和充足的理论支撑。 我国传统行政法学研究范式是将行政行为作为行政法学理论的核心概念，并将厘清各种行政活动的基本概念、内涵外延、成立及生效要件等问题作为对行政行为开展理论研究的主要内容。行政行为“在行政法和行政法学中的核心地位始终就没有动摇过”。这一研究范式使得早期行政法理论研究能够快速把握理论源流、廓清概念特征、聚焦规制目标、明确原则要求，构建起行政法律制度的整体框架，也使得我国行政法学理论研究虽发轫于自上世纪八十年代末期，但用很短的时间就形成了较为完备的行政法知识体系。与此同时，这种以行政行为为支点的理论研究结构也在一定程度上影响行政法学理论的进一步精细化，表现为学界虽然很早就对以行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准，将行政行为区分为行政立法、行政执法和行政司法的类型化路径达成共识且一直延续，但有关行政行为基本理论问题的阐释与发展却始终以行政执法行为为中心。比如，在当前的统编教材中，第五章行政行为概述部分，行政行为合法要件以及行政行为效力研究的具体内容，实际上主要就是针对行政执法行为的，而后续授益行政行为、负担行政行为、其他行政行为的研究，则是围绕行政执法行为的具体种类而展开的，这里的行政行为显然无法涵盖行政立法和行政司法行为。而在某些行政法教材中，关于行政行为分类和后续的程序性规定等内容则较为简单，有的教材在行政行为分类中，只提到了行政立法与行政规范、行政许可、行政处罚与行政强制、其他行政行为。有的教材则分为行政规定、行政决定（行政处罚、行政许可、行政强制和其他）与特殊行政行为、行政相关行为。在被称为“行政法百科全书”的《当代中国行政法》中，第三编行政行为编，虽然在分类中提到了行政立法、行政执法和行政司法这一类型，但在后续内容中并未具化行政司法的相关理论。这些行政法教材的体系结构安排，一方面凸显了行政法知识体系采用行政执法行为中心主义的逻辑脉络，面向未来的行政法在构建行政执法法治化目标、具体类型、种类、效力以及合法要件等方面逐渐丰富完善；另一方面，也体现出行政立法、行政执法和行政司法的类型化机理未能在不断发展完善的行政法知识体系中实现同步甚至梯次性均衡发展，导致篇章结构的逻辑性和内容阐释的完整性还不够充分。随着政府由“管理”向“治理”、由“命令”向“合作”、由“全能”向“有限”、由“管理者”向“服务者”转型目标逐步实现，在强调以人为本、公私共享、协商合作、追求善治的柔性行政背景下，面对日益复杂的行政任务以及不断创新的行政活动方式，如何在适当范围内实现对未型式化行为的法律规制，特别是体现新时期在法治轨道上一体化推进国家治理体系和治理能力现代化的目标导向，充分利用行政权优势发挥社会治理功能，实现对矛盾争议的全周期治理的使命，迫切需要对行政司法特有运行规律进行充分挖掘并阐释，以回应时代之需并切实发挥理论对实践的指引和支撑作用。这实际上也是提升中国特色行政行为理论的完整性、科学性、自洽性与演进性，亟需攻克的难点问题。 所谓善治，即良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。从某种意义上讲，善治的本质是国家权力向社会的回归，具体表现在三个方面：首先，善治理论强调公共权力中心多元化，主张各类机构只要得到公众的认可，都可以成为公共权力的中心。其次，善治模式强调国家与社会的合作，国家把原由其独自承担的治理责任转移给社会组织。第三，善治强调管理对象的参与，主张构建上下互动的管理过程，通过协商、合作等多元方式实施对公共事务的管理。俞可平将其概括为“法治”“参与”“公正”“透明”“责任”“有效”“稳定”和“廉洁”等八个基本要素。 法治与善治具有高度的关联性和内在一致性。良法善治构成法治的基础内涵和本质特征，善治体现了法治的价值内核；法治是善治的核心要素和达至善治的根本依托，“没有法治就没有善治”。二者分别从法学和政治学的角度描述了人类社会治理模式的理想状态。善治理论特别是其蕴含的基本要素，对深化全面依法治国方略，推进国家治理体系和治理能力的法治化、现代化具有重要影响。一方面，善治与法治都强调规则之治，都要求构建科学有效、系统完备的制度体系。党的十八届四中全会《决定》提出“良法是善治之前提”，党的十九大报告进一步强调“以良法促进发展、保障善治”。法治与善治对于推动符合发展客观规律、体现人民群众意愿的高质量立法的要求和关切高度契合。另一方面，善治与法治都格外重视政府治理的现代化。善治理论强调善政是通向善治的关键，欲达善治，必先实现善政。“善政是对政府治理的要求，即要求有一个好的政府。善治则是对整个社会的要求，即不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。”法治则强调法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，必须在法治中国建设中率先突破。新法治政府建设实施纲要提出的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”原则，与善治的基本元素相互呼应，也充分体现了善治的总体要求。 法治政府的善治之维，首先要求进一步健全政府机构职能体系和依法行政制度体系以夯实善治之基。同时，还至少表现在五个方面的要求。一是更注重治理的人民性。善治首先是民主治理，必须坚持以人民为中心发展理念，强调人民群众在社会治理中的主体地位。法治政府必须保障人民群众广泛参与社会治理的权利，同时及时解决群众的急难愁盼，以人民满意作为建设法治政府的价值目标和评判标准。二是更注重治理的规范性。“善治”是“法律实施”之“善”。法治政府建设必须在坚持人民主体地位的基础上，推动制定良好的法律付诸实施，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动国家治理现代化。三是更注重治理的协同性。善治要求社会共治。随着治理理念由传统的统治向治理转变，法治政府体现的治理方式也要从单纯依赖政府转为各类治理主体协同参与、多种治理方式有机结合，在公私合作基础上形成多中心良性互动，公众有序参与，意见采纳和反馈机制畅通，广泛凝聚社会共识，和谐包容共享共治的社会形态，让公众享有更充分的公共物品，更高水平和满足感的公共管理和服务。四是更注重治理的效率性。善治必须是高效率的治理，“善治”之所以为“善”，就是因为其包含“公民的广泛参与”和“高效率”这两个重要成分。法治政府建设必须借助体制机制制度创新和数字化等技术治理模式，努力消除规则之治与弹性治理、法治与效能间的张力，以更高的行政效率和更低的行政成本实现公共产品和公共服务的高效率供给。五是更注重治理中的“行政自制”。善治理论主张通过政府权力与社会市场力量的共享合作和良性制衡，来实现治理效能最大化。这客观要求法治政府必须通过简政放权等形式，以“有限政府”的面貌释放市场与社会的活力。同时，也必须通过“行政自制”加强对自身违法或不当行为的自我控制，依法设立自我预防、自我调处、自我纠错一系列机制来避免权力越界或失范。特别是要用好行政权的资源和效率优势促进各类争议及时有效的实质性化解，彰显“有为政府”的治理效能和公信力。 法治政府的善治之维，不仅推动着政府行为法治化、职能市场化、权力分散化和公共服务社会化持续推进，其蕴含的人民性、规范性、协同性、效率性和“行政自制”要求，还要求政府彻底放弃传统高权命令式治理路径依赖，“逐步趋向于扮演司法化的被动、居中角色来裁判各类纠纷”。行政主体所扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是“调停者、中介人甚或裁判员”。也对当前进一步更新行政法价值理念以及基础理论问题，特别是推动行政司法理论和实践发展发展完善提出了具体的方向和要求。 整体政府与碎片化政府相对应，强调整体性治理理念与策略在政府组织架构中的确立与运用，主张中央和地方政府、地方政府部门间、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略，其要求具体表现在治理理念、组织结构、运行机制和服务方式等方面。整体政府理念能够有效提升各级政府及其工作部门之间的关联性、依存性，解决行政部门过于分散而导致公共服务日益严重的碎片化问题，通过“组织目标、组织结构、组织运行和组织服务”等全方位变革，实现行政管理体制的系统性、结构性调整，进而打造以公共服务为理念、以公众需求为导向、以部门协作为基础的整体政府。 整体政府理念体现出的公众需求导向下政府组织结构、制度规范体系和公共服务能力的整体性逻辑，与当前我国法治政府建设的总体发展方向全面契合，并在新法治政府纲要中得到充分体现，亦是当前攻坚高质量法治政府建设需要解决的重点问题。首先，整体政府是有为基础上的有限政府。必须有效整合政府内部分散在各个部门的行政权力和资源，注重运用“整合”“协调”等治理范式，通过作为整体的政府统一对外行使权力。从法治政府建设角度，就需要把“职能科学”作为首要目标，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的原则要求，从法律和制度层面强化政府组织机构的一体性，进一步推进政府机构职能的优化协同高效，在划清政府和市场权责关系的前提下，彻底解决普遍存在的“党政机构重叠、职责交叉、权责脱节”和“政出多门、责任不明和推诿扯皮”等问题。其次，整体政府是以公众需求为导向的服务型政府。整体政府理念在公共服务能力上的要求并不意味着取消政府系统内部横向纵向的部门协同和层级划分，而是要简化政府与群众间的关系，尽量减少和消除政府部门间的区隔，避免部门化、专业化管理带来的公共服务“碎片化”，为群众提供连续无缝隙的高质量公共服务。新法治政府建设实施纲要要求各地方在审批、管理、服务等方面构建起区域贯通、标准统一、部门协调的一体化政务服务平台，就是按照政府整体理念，实现不同部门集中办理、不同地区跨域处理，提高行政效率和公共服务能力。第三，整体政府是注重政府治理和公共政策权威性、全局性、统一性、联系性的效能性政府。不同于传统条块分割的组织体制和单打独斗的权力作用方式，整体政府理念要求既要尊重地方治理思路的个性和差异化，调动地方发展积极性，也要重视树立中央权威，矫正长期存在的地方主义偏颇，要通过制度建设和工作体系的横向、纵向协调，统一思想认识与行动策略，力争以最小的投入获得最大的治理效能。法治政府建设就要通过法治化的方式，围绕着完成行政任务和达成行政管理目标，通过建立共同遵循的行为规范，形成政府系统内部上下协同、左右分工配合的和谐稳定关系。新法治政府纲要在法律和制度建设层面提出的“推进区域协同立法，强化计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改”“分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准”等就是这一要求的具体体现。 长期以来，我国的社会矛盾纠纷化解体系建设存在“碎片化”现象。各类主体、各种制度名目繁多，但普遍“定位不清、分工不明、运行不力、衔接不畅”，治理效能低、“程序空转”，制度耦合性差，还在一定程度上导致制度间不仅未能形成合力，甚至相互掣肘。整体政府理念指导下，有必要对行政机关解决矛盾纠纷的行政复议、行政裁决、行政调解等各类行政司法制度进行有效整合，充分发挥行政机关在化解矛盾纠纷方面的资源和效能优势，推动形成基层组织、社会组织、各级政府和司法机关“定位科学、分工合理、运行有力、衔接顺畅”的四级分层过滤解纷体系，实现社会矛盾纠纷的有序、有效化解。
如前所述，行政司法本质上是以解决争议为内容的各种行政活动的集群。行政复议、行政调解和行政裁决作为当前行政司法的主要形式，其法治化进程较不均衡。《行政复议法》早在1999年率先出台，但行政裁决和行政调解的法治化进程则较为缓慢，有关规定条款主要散见于法律、法规、规章甚至行政规范性文件之中。为激活行政司法化解争议的独特优势，强化行政司法在多元解纷机制中的支撑作用，必须加快推进行政司法法治化进程，首当其冲就是要解决好行政司法单体制度的统一立法问题。 有关行政司法单体制度的法律体系构成宜采用“3+x”模式。“3”是指行政复议、行政裁决和行政调解分别统一立法，“x”是指要保持行政司法制度体系的开放性，针对未来可能出现的新型解纷方式跟进补充专门立法。由于行政复议法已经出台并完成修订，国家层面有必要尽快启动行政调解和行政裁决立法进程。在效力层级上，可以考虑先由国务院制定行政法规，待时机成熟后升级为法律。在立法模式和思路结构方面，建议参考《行政复议法》，基于行政机关解决争议的运行机理，按照立案、受理、审理、决定和执行的逻辑进路展开。 同时，行政司法单体制度间应体现共性，也应关注其差异性。统一立法应在尊重行政司法基本运行规律基础上，既体现出行政司法类行政活动的共通性制度要求，又要根据其特质实现个性化立法。基本原则体系、设定权制度、基本程序制度以及监督和救济制度内容构成对各类行政司法行为进行法律规则的共通性要求，是有关行政司法的基本制度设计区别于行政执法行为立法、行政立法行为立法的集中体现。当然行政司法所包含的每一种具体解纷活动，其在实体层面，比如争议性质、受案范围、审理方式、决定种类等方面有明显的差异性，需要在各自专门立法中予以体现。 此外，要同步推动行政法典中“行政司法编”的编撰。法治政府建设新纲要明确提出法治政府建设要率先突破的发展目标，并指出要解决政府所有活动在法治轨道上运行。作为全面、彻底解决法治政府建设有法可依的关键突破口，行政法典制定成为法治政府建设的根本保障。一方面，行政司法作为行政机关化解争议的活动，已经成为法治政府建设的基本领域之一，充分彰显了行政权能够在法治轨道上给老百姓提供救济并解决维稳难题的天然优势；另一方面，行政司法作为行政活动的方式，法治政府建设要解决所有行政活动的法治化，行政司法在法治轨道上运行亦是应有之义。行政法典的制定必然要涵盖行政司法内容，但行政司法在行政法典体例架构中的位置如何更科学，这本质上涉及行政司法的性质、功能和定位问题。有学者提出程序主义法典化的路径，在总则—分编体例下，在分编中专设行政司法活动编，涉及一般规定、行政调解、行政裁决、行政申诉等相关内容，但不包括行政复议。也有学者在总则编—分编体例下，提出在分编部分专设行政活动编，具体涉及行政规则制定分编、典型行政执法行为分编以及其他行政活动分编，行政裁决、行政调解被纳入其他行政活动分编中，而行政复议则置于行政救济编中。亦有学者在行政法典总则—分则模式下，提出在分编行政行为编中专设行政执法板块，并将行政司法作为与损益类行政行为、授益行政行为等并列的部分，其中行政司法主要涉及行政裁决、行政调解，行政复议作为第二分编在监督行政与争议解决编中设置并与监督行政、行政诉讼以及国家赔偿和补偿分编相并列。 前述有关行政司法在行政法典中具体设置的探讨，实际上也反映了长期以来学术界注重行政司法单体制度的差异性，但却未能从整体主义视角总结、提炼各类行政司法活动的基本运行机理并将其独立化的客观现实。行政司法单体制度丰富，理论上对行政司法的性质、独立性和统一性等确实还有不同认识，以致于对行政司法这一行政机关解决争议的特殊而重要的行政行为的体例结构安排清晰度和逻辑自洽不足：一方面把行政司法同行政立法、行政执法共同组成行政行为，另一方面将行政复议与行政诉讼和国家赔偿作为监督救济法，与行政行为法并列，这样安排还有一个问题就是，行政监督和行政救济实际上也有明显区别，前者应偏重行政机关对权力运行的自我约束和纠偏，如执法监督等，属于二次执法行为，而行政救济偏重相对人权益维护和纠纷化解，主要是司法和行政司法行为，不宜与监督法置于一处。本文认为，行政法典化中的行政司法设置，主要包括两个方面： 一是总则编的“行政司法”板块。采取提取公因式的方法将各类行政活动的基本运行规则法定化应是总则部分的主要立法技术。尊重行政司法的运行规律，就需要将以行政执法为中心的行政行为理论体系，调整为行政司法与行政立法、行政执法并行且协同发展的新格局。总则中有关行政行为条款，应有专门行政司法内容，具体应将行政司法基本原则、设定权制度、基本程序制度、监督和救济规则的理论阐释法条化，并采用列举加概括的立法技术既明确行政司法的种类又实现面向未来的开放性与包容性，以形成对各类行政司法行为的总则性要求。 二是分则编中的“行政司法”设置。分则编中的行政司法编，应与行政立法编、行政执法编平行设置，三者是并列关系，应属于同一逻辑位阶。考虑到民事争议类行政司法与行政争议类行政司法在功能维度方面的差异性，行政司法编可以以行政裁决和行政调解为主，行政复议则可以置于行政监督与救济编中。鉴于总则中已有对行政司法构成的完整表达，分则将民事争议类和行政争议类设置在不同的分编中，则体现了这两类行政司法因功能方面的差异性而形成的个性化立法安排。
五、结论：在法治轨道上实现“定分止争”的“中国之治”
作为世界范围通行的替代性纠纷解决机制，行政司法具有专业便捷高效、低成本、弱对抗性等特点，有利于在法治轨道上发挥行政权的资源和效能优势，更好地平衡依法治理的刚性与有效解纷的弹性间的紧张关系，实质性化解各类社会矛盾纠纷，从而减轻司法压力，降低社会治理成本。新时期，行政司法工作的创新发展必须解决基础理论构建和法治化问题，其核心要义就是落实党中央关于矛盾纠纷化解的政治性、人民性、规范性、系统性、效能性要求，充分释放平安中国与法治中国建设深度融合的溢出效应。要加强基层自治，鼓励社会参与，促进矛盾纠纷源头消解和前端化解，同时注重发挥行政司法化解各类矛盾纠纷的主阵地、主渠道作用，司法作为最规范的纠纷化解机制要守牢依法化解矛盾纠纷的法治底线。未来，中国特色行政司法理论制度体系的构建和行政司法实践发展，必将进一步彰显在党的领导下，行政主导共建共治共享社会治理格局的效能优势，不断提升社会矛盾纠纷化解的规范性、实效性和社会治理体系能力的现代化水平，为解决社会治理多元化这一世界性难题提供中国智慧和中国方案。