案例 | 投诉、举报、信访、执法监督案件处理研究

案　情

举报人甲通过挂号信向乙市工商局邮寄了投诉举报书，投诉举报丙市某化妆品有限公司存在违法违规经营行为，请求调解并查处。乙市工商局2015年8月19日告知甲受理举报，2015年8月31日告知甲将此案移交给对违法行为具有管辖权的丙市工商局处理，丙市工商局没有依法处理并作出答复。2016年12月18日，甲依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二条、第四条和《工商行政管理机关执法监督规定》第二条、第三条、第四条、第十七条、第十八条及《广告法》第五十三条第二款的规定，向乙市工商局的上级机关丁省工商局提交了《关于下级工商机关不依法履行职责的监督申请及举报书》，再次投诉举报并申请监督，希望责令丙市工商局在特定期限内依法履职。丁省工商局2016年12月26日作出信访事项不予受理告知书，告知甲其反映的问题按照《信访条例》规定属于通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，工商机关不予受理。

焦　点

一、本案中的申请监督、投诉、举报行为，是否属于国务院《信访条例》调整范畴？

二、超出法定救济时间无法通过法定途径解决的案件，是否可以通过信访途径予以解决？

三、行政相对人是否有要求行政机关在法定期限内依法查清事实进行处理和获得答复的权利？

四、执法监督申请权未得到保障的，举报人能以行政不作为或不当行为侵犯举报人的监督权为由，提起行政复议或行政诉讼吗？

分　析

一、本案中的申请监督、投诉、举报行为，是否属于国务院《信访条例》调整范畴？

在本案中，举报人甲的申请监督、投诉、举报行为不属于国务院《信访条例》调整范畴。投诉、举报、申请监督、信访是公民、法人和其他组织维护自身权益、反映问题、提出意见的合法途径，但这四种途径的法律依据不同，在日常执法工作中不能混同，处理程序更不能混合适用，否则易导致具体行政行为违法。

工商机关处理投诉的法律依据是《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条的规定。有管辖权的工商行政管理部门自收到消费者投诉之日起7个工作日内，应予以处理并告知投诉人。

工商机关处理举报的法律依据是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条和第五十八条的规定。对当事人的举报应在7个工作日内予以核查，特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案。对于不予立案的举报，应将结果告知具名举报人。对举报所涉及的违法行为作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知具名举报人。

工商机关处理执法监督申请的法律依据是《工商行政管理机关执法监督规定》第五条和第十八条的规定。对于当事人认为行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为不合法、不适当而申请执法监督的，上级工商行政管理机关核查后，发现下级工商行政管理机关及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责的，应当提出纠正意见，并可以向下级工商行政管理机关发出执法监督通知书，督促其及时纠正，必要时可以直接作出纠正的决定。下级工商行政管理机关应当在执法监督通知书规定的期限内执行，并于执行完毕后10日内向上级工商管理机关报告执行结果。

工商机关处理信访案件的法律依据是《信访条例》第二十二条的规定。对于信访工作机构收到的信访事项，应当予以登记，并区分情况在15日内对信访信件进行处理。对符合《信访条例》第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延。对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出，不能自行转给同级或下级机关办理。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知当事人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。

二、超出法定的救济时间，无法通过法定途径解决的案件，是否可以通过信访途径予以解决？

在现行法律、法规的框架下，超出法定的救济时间，无法通过法定途径解决的案件，可以通过信访途径予以解决。根据《信访条例》的规定，信访属于反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访与诉讼等法律救济途径不同。《信访条例》并没有将超出复议、诉讼等法定申请期限的实际问题的救济途径排除在外，而且超出复议、诉讼等法定申请期限的实际问题已经不能通过法定途径解决，只能通过信访途径解决。

需要注意的是，根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，当事人对于信访事项处理意见不服的，不能再提起行政复议或行政诉讼，只能向上一级行政机关申请复查。对于复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

三、行政相对人是否有要求行政机关在法定期限内依法查清事实进行处理和获得答复的权利？

执法监督申请权是《宪法》第四十一条和《广告法》第五十三条等法律赋予公民的权利，任何公民均有权要求行政机关在依法查清事实的基础上进行处理。

工商机关涉及执法监督的主要依据有《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四条、第八十条至第八十二条和《工商行政管理机关执法监督规定》第二条至第五条及第十七条至第十八条。上级工商行政管理机关发现下级工商行政管理机关及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责的，应当依据有关规定提出纠正意见，下级工商行政管理机关应当在规定期限内向上级工商行政管理机关报告执行结果。现行法律法规没有明确规定公民申请执法监督的时限和上级机关启动执法监督程序的时限。

四、执法监督申请权未得到保障的，举报人能以行政不作为或不当行为侵犯了举报人的监督权为由，提起行政复议或行政诉讼吗？

执法监督申请权未得到保障的，当事人不能以行政不作为或不当行为侵犯举报人监督权为由，提起行政复议或行政诉讼。

《行政复议法》和《行政诉讼法》均规定了提起行政复议、行政诉讼的时限和条件，其中包括所诉事项与当事人存在直接利害关系，即所诉事项直接侵害当事人的合法利益。现行法律法规没有限定申请执法监督的时限和条件，如果允许当事人以不服行政机关的执法监督处理结果为由随意提起行政复议或行政诉讼，势必造成行政机关的行政成本无限度损耗，即使行政机关最终胜诉，其付出的巨大成本是无法挽回的。

执法监督属于行政机关的内部自我纠错程序。参照《行政诉讼法》第十三条第（三）项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼，这体现了内部程序不应受外来干预的原则。因此，笔者认为，当事人对于执法监督事项处理不服的，亦无权提起行政复议或行政诉讼。

当事人对于认为涉及公共利益的执法监督结果不服的，可以依据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，向人民检察院申请提起行政公益诉讼。

立法建议

一是明确执法监督申请提出的时限、条件，行政机关启动执法监督的时限，向当事人作出答复的时限。

二是明确规定当事人应向哪一级行政机关提出执法监督申请。

三是规定提起信访申请的最长时限，超出最长时限的信访事项不再受理。对于超出复议、诉讼时效的案件提出信访申请的，信访机构不予受理。（国家工商总局法规司 崔强）

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执行编辑：刘琦 编辑：王春艳