思考 | 推进“多证合一”改革必须注意的几个问题

在今年5月26日召开的全面推进“多证合一”改革电视电话会议上，国家工商总局局长张茅发言表示，工商总局作为牵头部门要积极主动争取相关部门和地方政府的支持，指导全国工商和市场监管部门科学谋划、加强协同、突出重点，推动改革措施落地见效，确保今年10月1日在全国范围全面实施。

笔者认为，确保“多证合一”改革落地生根，真正取得实效，必须大力贯彻中央及总局的部署，不片面追求合的数量，坚持全面实现信息共享，打通数据孤岛，强力推广统一社会信用代码在各领域的运用，切实以“减证”推动“简政”。

必须注意的问题

把握普适性原则，做到应合尽合，不盲目扩张。目前，普适性的所有企业都必须办理的证照基本已整合到营业执照上。“多证合一”改革是在“三证合一”“五证合一”“两证整合”登记制度改革的基础上，把有关涉及市场主体登记、备案等各类证、照，具体而言就是信息采集、记载公示、管理备查类的一般经营项目涉企证照事项，以及企业登记信息能够满足政府部门管理需要的涉企证照事项，进一步整合到营业执照上，从而大幅度缩短从筹备开办企业到进入市场的时间。然而，一些地方在推进改革过程中，把属于特定行业或特定所有制形式的许可审批事项也予以合并，值得商榷。

比如，把医疗器械生产备案证明、医疗器械经营备案证明、演出场所经营单位备案证明、城镇污水排水管网许可证、燃气经营许可证、河道采砂许可证等涉及特定行业或特定所有制形式许可审批的“证”与营业执照合并。现行规定要求必须办理这些证，目的在于由主管部门查验企业是否具备相应的行为能力和资格，这些证的属性与营业执照为企业主体资格证明的属性显然不同。对特定行业设置相关许可和审批，是最大限度地避免发生安全事故，保障生产安全，实现从严管理的必要条件。而且在实践中，企业设立之初往往不具备办理此类许可和审批的特定条件，如果将上述证与营业执照合在一起，反而提高了相关市场主体办理登记注册的门槛。

简言之，营业准入与商事登记二者在审批属性上存在根本差别，商事登记是对商事主体法律权属身份的确认，属于初始登记，其所登记的内容是与商事主体核心特征相关的有别于其他商事主体的基本信息；营业准入是对商事主体具有在特定行业、特定领域依法享有经营权的批准，审批的是按照一定要求且符合相应条件的能力信息。

必须注意，在推进“多证合一”改革过程中，要区分不同“证”的不同属性，避免把主体资格与经营资格混为一谈，盲目追求合的数量。

不忘“简政放权”初始目标，防止审批事项回潮。“多证合一”改革是全面深化商事制度改革的重要举措，旨在解决商事登记中存在的低效率、重复管制问题。实施“多证合一”改革，除了证照的整合，更需要结合行政审批制度改革的推进，从全面梳理涉企证照事项入手，从根本上推动证照的削减，通过减少证照数量，简化办事程序，降低企业办事成本，实现“简政放权”。当前，必须谨防被取消的审批事项、前置改后置的审批事项，借“多证合一”并联审批“死灰复燃”或者变相恢复。

必须说明的是，“多证合一”在一定程度上可能导致营业执照的功能复杂化，进而妨碍市场主体顺利退出。这一问题，在改革过程中必须予以考虑。

笔者认为，推进“多证合一”改革，要按照能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、该减掉的坚决减掉的原则，把非实质审批的各类证、照进一步整合到营业执照上。

如何科学把握“度”

健全全国统一的代码制度，打通信息孤岛。2015年，我国出台并实施以公民身份证号码和组织机构代码证为基础的统一社会信用代码制度。笔者认为，应加快完善顶层设计，进一步推动统一社会信用代码在各行政机关的广泛适用。一是确定时限，规定政府各部门新开发的应用管理软件必须以统一社会信用代码为唯一的识别标志；二是确定截止日期，在截止日期前各部门必须完成对现有系统的改造，初步达到政府用一个统一社会信用代码可以调用所有涉企信息，为“全国一张网”奠定基础，打破信息孤岛，使数据“跑”起来。

大力削减行政审批事项，减少各类“证”。必须坚持对存量的行政审批事项加大“釜底抽薪”的力度，加大取消行政审批事项的力度，更多地让市场发挥决定性作用。

搭建全国统一的信息共享平台，加快形成“全国一张网”。推进“多证合一”，除大力减少前置审批外，还需要进行登记业务流程梳理和再造，建立全国统一的面向税务、工商、质监、银行、统计、社会保障、公安等各级组织机构的信息共享平台，统一内部信息调用、共享登记注册信息，以实现各部门信息的有效归集、互联互通、综合运用。要把握普适性原则，按需共享原则，切忌眉毛胡子一把抓，谨防数据乱抄报，产生无谓的数据垃圾，无形中增加行政运行成本。

当前，应以国家出台并实施统一社会信用代码制度和建立统一信用信息平台为契机，通过政府管理打破信息孤岛，加快推进部门间信息交换、信息共享。

破解行政审批限制，大胆试行企业主体资格与经营资格分离。商主体资格与经营资格统一，混淆了登记注册与审批的关系，使营业执照功能混乱不清，导致商事登记机关自身职能界定不明。行政审批由前置改后置，登记条件的降低、登记方式的简化，并没有改变商事主体开展涉及市场准入的经营活动仍然必须取得营业准入的实质，取消前置并不是取消审批。实施商事登记改革，要消除的是以往行政审批制度所体现的“全能型政府”烙印，改变对商事主体自由缺乏尊重的行政审批运行模式。主体资格登记应体现公共服务职能，经营资格许可应体现国家监管职能，以提高商事登记的效率，摒弃“强政府”思维，顺应改革方向。

打破“办照就是监管”的传统桎梏，由证照管理转向竞争行为监管。商事登记的前置要求取消了，意味着原有的政府部门之间的业务协作关系发生相应改变，如果登记部门不再在行政监管的开端、市场活动的入口进行把关，而审批部门的监管力量尚未充实、管理职能没有跟上，就难免形成监管的空白地带。因此，顺应改革，监管方式应从过去“等人敲门”转变为“出门找人”，改变以许可审批替代监管的惯性思维，变前端控制、静态监管为后端控制、动态监管，促进部门间协调联动，提高行政管理效能。（江苏省无锡市工商局 冯筱岑 魏磊）

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执行编辑：刘琦 编辑：庞仙