思考|“双随机”：行政程序公平与行政效能提升的共襄之举
阅读提示：实施随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查模式，是改进政府管理方式和规范市场执法的重要内容，也是大力加强事中事后监管的有效方式。
作为一种全新的制度供给，如何在初步实践的基础上，以问题为导向，从制度、流程、保障等各方面对“双随机”抽查模式进行完善，以显现改革成效，这是当下必须面对的现实问题。
▷“双随机”抽查实践存在的问题◁
近两年来，江苏省无锡市对6000多户企业实施了“双随机”抽查。实践证明，全面实施“双随机”抽查，真正落实和细化“宽进严管”的有效举措，实现行政程序公平和行政效能提升的初衷，必须梳理其中暴露出的一些问题，有针对性地施策。
抽查细分不足，降低了公平性，缺失了监管的靶向性。在企业年报结束后，按照不低于总数3%的比例，随机抽取市场主体，这在形式上保障了客观与公正，但深入思考，以下问题不容忽视：一是在静态的数据中抽取监督检查对象，满足了数量和比例的要求，但缺少规模大小和信用状况的细分，导致守法企业可能会被年年抽到，而一些有“前科”的、需要重点监督检查的企业却年年“逃脱”，其中的不公平性显而易见。二是问题导向的监管思路得不到体现，缺少对市场主体动态信用信息的考量，比如，对于列入异常经营名录的、被行政处罚的、有投诉举报的、需要重点监管的市场主体，由于现行规定没有刚性要求或制度安排确定必须纳入一定比例进行抽查，导致监管“脱靶”，抽查的针对性不强显而易见。
监管人员专业技能各有特点，水平不统一，难以适应综合监管要求。以往工商部门基层监管强调的是经济户口管理，虽然基层监管人员普遍存在年龄老化、技能单一的现象，但只要一个基层分局有1-2名熟悉业务且电脑操作水平高的同志，经过统筹安排，都能较好地完成各项工作任务。但多数地区实施体制改革，工商、质监、食药监“三合一”以后，基层市场监管工作主要由原工商部门的工作人员承担，一线质监、食药监监管人员严重缺失，要完成三个部门下达的“双随机”抽查任务，只能要求基层监管干部争做“全科医生”，熟悉几十部乃至上百部的法律法规及规范性文件的要求，一定时期内必然出现干部心理与业务能力不适应的情况，提高综合监管效能任重而道远。
行政成本增加，但单个企业检查效率并没有同步提升。实施“双随机”抽查，行政成本与地域大小成正比。虽然一般安排在同一区域抽查，但也有在相邻、相近区域跨地域抽查的情形，由于县、区地域范围较大，目前条件下的组织安排、检查车辆和设备等行政成本支出肯定比属地检查大幅增加，加上检查人员不熟悉当地情况，花费在路上寻找企业住所的时间大大增加，意味着用于专门检查的时间缩短。如此以来，行政成本增加了，但检查效率未必相应提高。
部门统筹必须加强。名义上是“一张表格管检查”，但在实际操作中难度很大。目前全国很多县、区实行了“三合一”，但工商、质监、食药监三个部门在监管行业、检查对象、检查项目上存在较大差异，比如，工商部门主要检查企业公示信息与经营行为，质监部门主要检查企业生产资质与产品质量，食药监部门的检查对象仅限于食品生产经营企业；质监部门要求特种设备企业检查必须100%覆盖，食药监部门要求食品企业检查必须100%覆盖；其他部门实施“双随机”抽查，如果没有强有力的整合，所谓的联合检查只能停留在纸上。
后续监管衔接跟不上，给属地工商和市场监管部门带来很大工作压力。抽查人员来自不同的岗位和片区，有利于营造相互制约、相互监督的监管执法环境，减小权力寻租空间，较好地防范了“人情”抽查现象。但在抽查中发现的其他违法违规情况仍然需要与属地进行交接，由于接手人员不了解情况，后续依法处理需要进一步核查，现场检查，否则存在监管风险，这在无形之中又增加了基层工作量。
▷完善“双随机”抽查机制的几点设想◁
“双随机”抽查作为新常态下行政管理体系的新指引，在实际运行中必须因地制宜进行精细化改造，以最大限度地符合实际工作的需要，提升行政管理效能，凸显监管的靶向性、规范性和科学性。
实施市场主体“精准随机”，解决“随意随机”问题，增强监管的靶向性。所谓精准随机，即根据条件变化和抽查对象的不同，按照实际情况和具体需求有针对性地随机确定检查人员及市场主体。
一是以市场主体库为基础信息，根据市场主体的经营范围及过往检查事项，给市场主体加贴标签。比如，加贴从事商标、广告、餐饮、药品等经营，电梯、锅炉等特种设备经营、经营异常、违章违法记录标签等，这些标签不仅是对企业经营范围、经营行为甚至产品的一种标注，还可以直接关联经过梳理的检查事项清单。标签的引入，有望解决历年来依靠行业代码对企业模糊分类的情况；能完成从以前重企业经营范围管控到注重对企业经营行为监管的改变，更加符合商事制度改革后加强事中事后监管的宗旨；更能适应综合检查中诸多特殊检查事项的需要，比如，针对电梯、压力容器等的特定检查事项；为今后实现精准化随机检查提供支撑。
二是在市场主体库中，建立若干子库，分别对应一些特殊需求或以问题导向确定的市场主体，通过确定或提高抽查比例，进一步提高市场主体抽查的针对性，增强监管的靶向性。具体而言：
异常名录库——工商、质监、食药监等行政执法部门在日常监督管理中依法认定的经营异常企业，这个数据库中的市场主体理所当然应成为日后监管的重点对象。
必查名录库——由上级局下发或法律法规规定必须检查的市场主体名录，或是专项检查中确定的行业主体。比如，在公示信息核查工作中，把省局抽取的名单导入该名录库，然后直接进行市场主体与检查人员的随机匹配。
特殊对象库——普通企业以外的监管对象构成的市场主体库，涵盖各种特定类型的检查对象。比如，经营食堂、电梯、锅炉等的市场主体，这类检查对象往往不仅限于原有的监管对象，或者很有可能无法直接匹配到辖区的特定市场主体，单独建立这个数据库，然后根据地址或者监管要求，自动匹配辖区以及监管部门，以满足现代监管方式下监管对象不断变化的需求。
实施人员精准随机，解决“伪随机”问题，提高监管的规范性。设立检查人员库，除了工作部门、工作岗位、执法证号、姓名、年龄等基础信息外，可针对每名执法人员加贴专长标签，以标明执法人员所擅长的工作领域，包含企业监管、商标管理、市场监管、食药监管等与工商和市场监管部门工作职能相对应的内容。通过专长标签，使执法人员与市场主体库的特点相匹配，在随机抽取过程中根据检查任务最大限度地实现专业领域对口的精准随机，专业的检查让专业的人员做，避免出现盲目分配检查任务的情况发生。特别是针对一些专业技术要求比较高的检查任务，比如，特种设备生产企业检查、药品生产企业检查等需要持有特别检查证件的检查任务，“双随机”检查任务的制定遵循人员专长原则尤为重要。只有坚持上述原则，才能避免出现不匹配、难落实的情况，或有落实，但不到位，从而真正落实“谁检查、谁签字、谁负责”的要求，实现精准到人员，落实监管责任。
强调“就近原则”，既解决行政成本过高问题，又提高监管效能。从检查对象与检查人员匹配角度出发，考虑实施现场检查的行政成本和效能，运用“双随机”软件抽取检查人员时，优先考虑在市场主体住所所在地相同、相邻、相近的监管部门随机产生检查人员，组成检查组，同时有助于建立相邻部门之间的联动监督机制。如此，不仅能保持“双随机”抽查的公平性，兼顾针对性，还能有效解决“双随机”所带来的行政成本增加的问题。而效能的体现，一方面，通过精准随机匹配，提高单次抽查的有效性，带动抽查效能整体提升，防止因执法人员业务不熟造成“返工”，或不断补正导致费时费力；另一方面，以“就近”解决后续监管移交可能导致的人员“往返跑”、材料“反复交”等重复劳动问题。
考虑“通用原则”，共享监管信息，尝试解决多部门检查的综合性问题。整合多部门行政资源，对市场主体进行综合检查是今后行政管理部门实施监管的必然发展趋势。为此，必须以信息交换平台为支撑，确定检查的一般流程：上级制定检查任务—下派属地实施检查—检查结果录入或反馈—对有问题的市场主体责令整改或处罚—回查。检查结果在信息交换平台上共享，运用信息化手段实现多部门检查事项可根据需要进行选择。同时，“双随机”软件设计的开放性，为全国“一张网”预留了信息交换端口，市场主体标签的引入更为多部门综合检查提供了有效的数据支援。
▷需要着重处理的几个关系◁
加强事中事后监管的“双随机”抽查模式，作为一种精细化的监管方式，其不仅是一项实务，而且是基于公平，着眼履职，提升效能的一种尝试和实践。在实际工作中，必须注意处理好以下几个关系：
处理好抽查与必查的关系。抽查是新形势下对市场主体监督检查的重要方式，工商总局公布的随机抽查事项清单（第一版）把直销违法行为、公示信息、广告违法行为等12项工商检查事项全部纳入抽查范围，但是，抽查不是唯一的检查方式，在实际工作中不能也不可以用抽查代替必查。对于有投诉举报、上级部门交办或其他部门移交、住所或经营场所与实际不一致、在线监测涉嫌违法违规、列入严重违法失信名单的市场主体，都应列入必查范围。必查工作的开展，不仅是履职的必须，还是以尽职规避风险之必须。
处理好随机抽查与属地监管的衔接关系。实施“双随机”抽查，改变了长期以来属地监管的责任承担方式。随机抽取的执法人员与市场主体不在同一监管区域，对市场主体的监管缺乏延续性，难以有效跟进随机抽查的结果。而目前地方政府强调部门监管的绝对责任，属地监管以结果问责，这给基层监管执法和监管人员心理造成很大压力。因此，只有清楚界定“双随机”抽查中监管部门和监管人员履职尽责的标准、检查结果的有效期限、监管部门免责情形等，“双随机”抽查制度才能全面落实。
处理好以我为主与横向协同的关系。从实际情况看，各级工商和市场监管部门开展“双随机”抽查工作已经先行一步，正进入完善和深化应用阶段，而有些部门还停留在准备阶段，造成了综合监管的“断裂”，多头检查、多次检查不能完全避免。对此，不必停下来等候，可以继续以我为主地前行，把探索的经验总结出来，以资借鉴，逐步强化横向协同，真正实现联合监管，降低行政成本，减少对企业不必要的重复检查，营造良好的市场环境。
（江苏省无锡市工商局课题组 盛小伟 杨 丹
张 悦 陈 隆）
执行编辑：黄星蓉 编辑：庞仙