思考 | 《无证无照经营查处办法》实施后非法经营成品油行为查处职责分析

成品油属于危险化学品，从事成品油经营，申请人首先必须向安监部门申请取得危险化学品经营许可证，持许可证到工商部门办理登记手续，取得营业执照，然后必须从商务部门取得成品油零售经营许可证，才能从事经营活动。

非法加油站是指未取得危险化学品经营许可证、营业执照、成品油零售经营许可证的加油站。非法流动加油车主要由油罐车改装而成，车上配备流量计、加油枪设备，无任何营运资质，油品质量低劣，严重扰乱市场秩序。

本文深入剖析了非法经营成品油行为的主要危害及成因，梳理现有法律、法规、规章及规范性文件关于成品油经营的相关规定，进一步明晰各部门查处非法经营成品油行为的职责，并对工商部门立足职能加强成品油市场监管提出具体建议。

非法经营行为的表现

近年来，受非法利益驱动等因素影响，一些地方非法加油站和流动加油车仍大量存在。经初步统计，目前仅中国石化主要市场区域内即有非法私建油罐1.2万个、非法流动加油车1.1万台。

非法油品经营存在安全隐患大、税款流失、油品质量差三个突出问题。一是正规加油站对安全距离有要求，储油罐必须满足埋地等要求，严禁设在室内，而非法加油站储油罐不少安装在室内，没有埋地等基本措施，安全隐患极大。按照规定，油罐车上路必须有危险化学品运输许可证，可是绝大多数非法流动加油车都没有；正规油罐车在加油时必须静电接地，非法加油车根本做不到。非法流动加油车普遍集中于城乡接合部、物流园区及工地附近，隐蔽性强，相对黑加油站危害更大。二是非法加油站的存在会导致巨额税款流失。汽油、柴油销售价格中税费占50%，非法加油站每加1吨油，政府就会损失税收900多元。三是黑加油站的油品质量难以保障，硫含量等超标严重，达不到国家标准，污染环境，影响机动车机械性能，带来严重安全隐患。这些问题严重影响了人民群众的生命财产安全，扰乱了正常的成品油市场秩序，群众反应强烈，媒体和社会关注度高，地方政府高度重视。

成因分析

一是巨额利润的诱惑。加油站销售属于高利润市场，建办正规加油站经营手续复杂，前期投入成本金额巨大，而非法加油站不需要多少成本便可做高利润买卖，因此非法经营者便大胆铤而走险。

二是秋收农忙季节大量农业机械投入使用，工地工程车辆剧增，部分违法分子利用农业机械、工程车辆加油不方便这一可乘之机，非法经营“黑油站”“黑油车”。

三是一些地方加油站布局不尽合理，特别是农村地区油品需求相对较小，利润较低，石化企业不愿意在农村地区广设网点，不能有效满足成品油市场需求。

四是油价起伏不定，在高油价的压力下，一些非法加油站利用偷税漏税和批零差价的利润空间低价销售，吸引了一部分不知情的消费者。一些消费者贪图便宜，维权意识较弱，也为非法经营行为提供了土壤。

五是非法加油站整治涉及商务、能源、工商、安监、交通、公安等多个部门，一定程度上存在职责不清、职责交叉、推诿扯皮等问题，影响了监管执法效能。许多地方平时对非法加油站的查处多依靠运动式的打击，尚未形成长效工作机制。

监管部门职责

《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》）实施前，各地对于非法加油站的查处，牵头部门不一。有的地方确定商务部门牵头，理由是商务部门核发成品油零售经营许可证，还是成品油行业的主管部门；有的地方确定安监部门牵头，理由是安监部门核发危险化学品经营许可证；有的地方确定公安消防部门牵头，理由是公安消防部门负责加油站的消防安全管理工作；有的地方确定工商部门牵头，理由是工商部门负责核发营业执照。

非法经营汽油需要危险化学品经营许可证（安监部门核发）、营业执照（工商部门核发）和成品油零售经营许可证（商务部门核发），因此非法加油站就属于典型的未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动。根据今年10月1日新颁布实施的《办法》，经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照《办法》第五条的规定予以查处。《办法》第五条规定：经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。《危险化学品安全管理条例》第七十七条第三款规定：违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安监部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。综合《办法》和《危险化学品安全管理条例》，非法经营汽油和柴油的行为，应由安监部门依法牵头查处，相关部门依职配合。

如“黑加油站”仅非法经营柴油，需要对柴油是否是危险化学品作进一步分析认定。2015年2月，国家安全监管总局发布了新版《危险化学品目录》，将“柴油（闭杯闪点≤60℃）”纳入危险化学品目录。2015年8月，《国家安全监管总局办公厅关于印发危险化学品目录实施指南（试行）的通知》明确规定，对生产、经营柴油的企业（每批次柴油的闭杯闪点均大于60℃除外）按照危险化学品企业进行管理。经调研，从国内炼油生产企业具体生产情况看，约95%以上的柴油产品闪点均在60℃以上，不需要取得安监部门核发的危险化学品经营许可证。

针对仅非法经营柴油的加油站。根据《办法》第五条规定经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。对无成品油零售经营许可证非法开展成品油经营活动的，法律、法规、国务院决定并没有明确规定相关的查处部门”应由省、自治区、直辖市人民政府按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则确定监管部门，防止出现监管真空。商务部门作为成品油行业的审批和主管部门，如省、自治区、直辖市人民政府确定由商务部门予以查处，工商部门应做好相关配合工作。

需要特别说明的是，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中的附件《法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目》中第64项规定，对于无证无照加油站的查处由工商部门负责，其法律依据是《国务院办公厅转发国家经贸委关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》和《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》两个文件。而2015年11月印发的《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》已明确宣布以上两个文件失效，不能再作为行政执法的依据。因此，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中明确工商部门牵头查处黑加油站的规定已不再适用。

监管工作建议

一是依法登记成品油经营主体资格。各级工商部门应立足工商职能，严把成品油经营者主体准入关，对从事成品油（汽油和柴油）批发、零售的经营者，必须取得安监部门核发的危险化学品经营许可证后，才能核发营业执照。

二是做好“双告知”工作。对于从事成品油经营的，在办理登记注册时，工商部门应告知申请人还需要向商务部门办理成品油经营许可，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，工商部门应将市场主体登记注册信息及时告知商务部门。商务部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作。

三是做好协调配合工作。工商部门应树立大局意识和全局观念，在地方政府的统一领导下，主动配合安监、商务、交通等部门开展联合执法、专项整治和监督检查。要通过国家企业信用信息公示系统加强信息共享，发现不属于本部门查处职责的无证经营行为时，及时通报有关部门。

四是落实地方政府属地监管责任。打击非法加油站等成品油市场监管工作涉及多个环节和部门，必须落实各级政府的属地监管责任，由各级政府建立健全综合执法工作机制，组织协调相关部门开展监管执法，抓好打击非法经营成品油行为及加油站综合整治等重点难点工作，切实维护良好市场秩序。

五是加强立法工作。成品油市场监管领域没有一部统一的法律法规，仅有商务部的部门规章《成品油市场管理办法》，法律层级较低，建议健全完善成品油市场监管的相关法律法规，进一步明确非法经营成品油行为的查处部门、法律责任、强制措施等，为监管部门的有效查处和打击提供坚实的法律支撑。

（国家工商总局市场司（网监司） 张广领）

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执行编辑：刘琦 编辑：庞仙