聚焦 | 解读《工商总局关于全面开展消费投诉公示试点的通知》

日前，工商总局发布《关于全面开展消费投诉公示试点的通知》（下称《通知》），决定2018年在全国范围内全面开展消费投诉公示试点。消费投诉公示是新形势下贯彻落实党的十九大精神、《消费者权益保护法》宗旨和《“十三五”市场监管规划》要求的重要举措，是大数据时代强化舆论监督、推进社会共治的创新机制，助力市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。全面开展消费投诉公示试点可以更好保障消费者知情权，增强其主动防范消费风险能力，对于下一步探索和完善消费维权机制具有重大意义。

一、背景

当前，我国处于大数据时代，信息技术和生产生活交汇融合，互联网快速普及，数据爆发增长、海量集聚，对经济社会运行和国家治理模式都产生了重大影响。社会主要矛盾已经转化，人民的美好消费需要日益增长升级，网络购物、共享经济等新业态新消费蓬勃发展，人民对优质商品服务、放心消费环境、先进政务服务的要求也不断提高。与此同时，伪劣、欺诈等消费侵权行为依旧多发，跨区域、群体性重大消费纠纷时有发生，信息不对称等市场失灵问题呈现新的变化，经营者主体责任有待强化，消费维权工作效能有待提升，消费者权益保护机制面临改革创新的迫切需求。

面对新形势新考验，一些地方积极运用“互联网+”政务服务理念和大数据战略，在企业信用信息公示和消费提示警示工作基础上，探索将消费者投诉信息予以公示。2016年，工商总局选取上海、重庆、江西三地开展为期一年的消费投诉公示试点，在强化公众监督、推进社会共治、落实经营者责任等方面取得突出成效，得到广泛关注和认可，且未出现明显负面效应。因此，国务院2017年1月发布的《“十三五”市场监管规划》明确要求“建立消费投诉、消费维权公开公示制度”，张茅局长先后三次于2016年12月22日、2017年6月30日、2017年12月29日在全国工商和市场监管工作会议、全国工商和市场监管工作座谈会上，指出要进一步扩大消费投诉信息公示试点范围。在全国范围内全面推行消费投诉公示试点的条件已经成熟。

二、新形势下消费投诉公示制度的重大意义

（一）消费投诉公示是深入贯彻党的十九大精神、坚持以人民为中心和促进消费的创新举措。十九大报告指出，要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起；完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。每个人都是消费者，生活处处离不开消费，人民群众普遍关心消费安全，希望获取更加全面的消费信息，做出更加理性的消费选择。信息不对称是当下广大消费者反映最突出的问题之一，直接关系人民群众的消费安全、消费信心、消费需求。消费投诉公示正是坚持以人民为中心的发展思想，把群众一直以来普遍关心而难以获取的投诉信息予以公示，增强群众安全感，便利群众选择，提振消费信心，实现促进消费的目的。

（二）消费投诉公示是践行《消费者权益保护法》宗旨、更好保障消费者知情权的客观需要。《消费者权益保护法》（下称《消法》）规定了消费者的九项基本权利，其中知情权是其他权利的基础。如果消费者对于可能影响自身选择的商品、服务及经营者信息能充分知晓，则绝大多数消费纠纷和侵权行为均可事先避免。反之，如果知情权得不到保障，消费者人身财产安全权、自主选择权、公平交易权、监督权等也失去了根基。消费者和经营者之间的信息不对称是任何国家市场失灵的常态，也是消费者处于弱势地位的主要原因。因此，消费维权工作的核心命题是减少信息不对称，给弱势地位的消费者赋能，增强其自我防范消费风险的能力。消费投诉信息汇聚了广大消费者的真实声音，是动态反映商品服务质量和经营者守法履约状况的“晴雨表”。公示消费投诉信息有助于更好地保障消费者知情权，增强其主动防范消费风险的能力。

（三）消费投诉公示是落实《“十三五”市场监管规划》、构建消费维权社会共治格局的必要环节。作为第一部全国市场监管中长期规划，《“十三五”市场监管规划》树立起消费者至上的理念，坚持“智慧监管”、“协同监管”的基本原则，明确要求“建立消费投诉、消费维权公开公示制度”。建立消费投诉公示制度，不仅是依托互联网、大数据实现监管手段和监管技术的进步，更是通过构建信用评价体系、社会共治格局实现监管理念和监管模式的变革，有利于改变政府单向监管、大包大揽的传统治理模式，克服“消费者无奈、经营者无惧”的弊端。通过公示消费投诉信息，把政府手中的投诉信息开放共享，可以打通事后救济和事先选择环节，真正发挥信用体系约束作用、社会舆论监督作用和消费者用脚投票的市场化机制作用，倒逼经营者自我约束、诚信经营，更好构建消费维权的社会共治格局。

（四）消费投诉公示是服务供给侧结构性改革主线、进一步改善我国消费环境和提高市场竞争力的有效助力。我国经济发展已从高速增长转为高质量发展，中高端消费正在形成新增长点和新动能，优化存量资源配置、扩大优质增量供给等供给侧结构性改革成为新发展主线。做好市场监管和消费维权工作，匡扶优胜劣汰的良性竞争淘汰机制，不断提升商品服务品质，是促进我国产业迈向全球价值链中高端的重要组成部分。在信息时代，消费者的注意力日益稀缺，对品牌和商誉的敏感度日益提升。消费投诉公示让破坏市场规则、侵害消费者权益的行为无处遁形，加速淘汰失信违法经营者，不断压缩低端劣质供给的生存空间，为诚信守法经营者和中高端优质供给的健康发展腾出空间，对于营造良好的消费环境和具有国际竞争力的市场经济起到有效助力。

三、消费投诉公示试点应当把握的主要原则

（一）坚持问题导向，着力解决消费者最关心的痛点。消费投诉公示从长远看是一项系统工程，将深刻影响消费维权工作全局和多元社会主体互动格局，但在试点阶段更需要突出重点、抓住痛点，把公示第一枪打响，打出声势和影响。各地要结合本地实际，从消费者投诉最集中、反映最强烈、舆论最关注的行业和企业着手，从多发易发、涉及面广、损害群众切身利益的问题着手，及时回应社会关切，力争通过公示来强化经营者自律，督促解决一批老大难问题。只有得到群众的关注和拥护，消费投诉公示才有内在驱动力。 

（二）坚持开放共享，构建投诉大数据应用的新生态。数据的生命在于共享。消费投诉公示不是一项孤立的工作，而是服务市场监管全局，辅助政府决策科学化、治理精准化、服务高效化的抓手；不是简单机械的信息公开，而是科学精细的大数据应用。投诉信息向社会公示只是起点，构建与其他政务数据、社会数据开放共享的新生态才有长远生命力。要积极与部门内外的各项市场监管业务数据对接；要融入政府的电子政务、智慧城市建设，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同；要加强政企合作，推进同企业积累的社会数据对接，形成社会治理的强大合力。

（三）坚持边界意识，政务服务到位不越位。在以消费者评价为核心商誉载体的网络时代，经营者的成败得失越来越取决于消费者评价，炒信因而成为突出的新型欺诈行为。消费投诉信息源自消费者依法向行政机关发起的正式诉求，比常见的电商平台评价等更为严肃，反映的纠纷往往也更为重大复杂，对经营者的商誉影响将更加直接和深远。消费投诉公示一方面要保障消费者知情权，将可能影响消费者选择的投诉信息予以全面、真实地公示；一方面要恪守合理行政原则，保护商业秘密、个人隐私，避免干扰市场主体的公平竞争，尤其要避免造成劣币驱逐良币的现象。

四、消费投诉公示制度落地的两种路径

《通知》规定消费投诉公示内容应当至少包括经营者工商登记信息、投诉量和调解成功率，具体落地路径则需要各地在试点中探索，目前不做统一要求。结合2016年上海、江西、重庆试点情况及各地企业信用监管、消费提示警示工作现状看，消费投诉公示主要有以下两种路径。各地可以择一使用，可以结合使用，也可探索新的路径。

（一）集中公示：重点行业或跨行业消费投诉排序

集中公示消费投诉信息的可以根据投诉量、调解成功率等指标对经营者进行排序。集中公示可以直观展现经营者的投诉情况及同比变化，对于投诉量居高不下、调解成功率低于行业平均水平的经营者能够形成更有力的威慑，倒逼落实消费维权主体责任，更好解决消费者诉求。对于重点行业的选择，可以参考上一年度投诉量，本年度消费者投诉量变化、媒体监督焦点、舆情热点、监管所发现的风险点等因素。对于跨行业的集中公示，公示对象为所有被投诉的市场主体，同样可以按照投诉量、调解成功率等进行排序。

集中公示可以定期或不定期举行，定期公示效果更好。集中公示可以通过企业信用信息公示系统、工商或市场监管部门网站、政府网站、主流媒体、12315“五进”站点、放心消费创建单位等渠道开辟专栏发布。集中公示本身也是利用投诉数据综合分析消费风险因素的过程，可以提高对消费风险的感知、预测、防范能力。同时，集中公示应当科学设置指标维度，避免市场份额占比较高、经营较规范的企业因指标单一（如仅公示投诉量），而对公众产生误导。

（二）分散公示：将消费投诉归集至相应经营者名下

集中公示的优点是便于对比同一行业内不同经营者的投诉情况、不同行业的投诉情况及相应变化，强化对经营者的倒逼压力。但是这种排序方式决定了其难以公示消费投诉反映的具体消费侵权问题，对于消费者事先避免消费陷阱、提高自我防范能力来说尚有不足。2016年，上海探索在企业信用信息公示系统将所有消费投诉归集到对应的企业名下。这种公示方式虽然缺乏特定企业与所属行业、本行业与其他行业投诉情况的直观比较，但是能够详细披露特定企业存在的侵害消费者权益的突出问题、苗头性问题、潜在风险、处理消费者诉求的历史变化等，帮助消费者事先自我甄别和理性选择。分散公示还填补了当前企业信用信息公示所缺失的重要一环，在现有的企业自主申报信息、政府监管执法信息外，引入第三方的社会评价信息，让企业画像更为全息，对社会公众具有更高的使用价值。

此外，各地还可以探索将消费投诉公示与强化平台经营者自我管理相结合。例如，引导经营较规范、规模较大的电商平台、商场超市、零售连锁、批发市场、展销会、电视购物频道等具备第三方交易平台属性的经营者，将平台内经营者的消费投诉信息（包括平台自身处理的投诉）予以公示。将公示的关口前移，让广大消费者在日常消费的第一线及时获取相关投诉信息，更加精准有效地防范风险；把社会监督力量更加现实有效地转化为平台内经营者的内生动力；放大公示效应，用市场化机制以点带面，促进平台自律。

五、消费投诉公示试点需要防范的几个风险点

（一）消费投诉公示是客观的政府信息公开，不能变为政府背书或评比考核。消费投诉公示本身既不是类似经营异常名录的黑榜，也不是类似放心消费创建示范单位的红榜，而是供社会公众自行判断、理解、使用的客观信息。开展消费投诉公示不是让政府为市场背书，而是政府将履职过程中掌握或制作的、需要公众广泛知晓的政府信息予以主动公开。行政部门可以利用投诉信息开展行政指导、约谈、监管执法，但此后产生的舆论监督、消费者选择、市场优胜劣汰等已不再属于政府职责，应充分放手交给市场和社会。不宜对部门、行业、企业进行量化的消费投诉信息考核。

（二）公示内容围绕可能影响消费者选择的投诉信息，既不能含糊笼统，也不宜事无巨细。如果公示内容过于宽泛，则实际指引消费者的作用并不大。占据市场多数份额的经营者通常投诉量也靠前，消费者即使掌握其投诉的具体数量和行业内排名，依然难以避免和该经营者发生交易。但是一旦公布投诉反映的具体问题，则可以通过舆论监督督促经营者整改，也可以让消费者提前防范，更有操作性。另一方面，公示内容也不宜事无巨细。信息时代公众注意力日益稀缺，过多的信息等于没有信息，只会导致公示失去群众基础。而且，并非所有的消费投诉信息都具备信用信息的性质，归集到企业信用信息系统的消费投诉信息尤其要审慎，经审核构成失信违法、欺诈侵权的投诉信息更适合纳入。

（三）消费投诉公示试点要制度先行，防范恶性竞争、恶意投诉等风险。消费投诉公示试点在发挥舆论监督作用的同时，自身也要经得起社会各界监督。要从试点之初就建立配套的信息审核、经营者纠错等机制，防止网络购物领域利用“差评”进行恶性竞争的情况在政务服务领域重演，防止恶意发起的批量重复投诉造成信息偏差过大。《通知》要求公示“受理的投诉量”，也是出于这一考虑。从反映经营者守法履约情况动态变化看，“接收的投诉量”最为灵敏；从投诉信息真实有效性看，“处理完的投诉信息”最为稳妥。试点选择“受理的投诉量”是兼顾投诉信息的灵敏性和稳妥性，各地要在此基础上完善配套制度，防范好各类风险。

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执行编辑：靳媛媛   编辑：李晶