改革 | 探索新时代综合执法改革模式，他们是这么做的……

推进综合执法改革，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容，是加强事中事后监管的关键举措，也是建立权威高效的市场监管体制的必然要求，有利于解决我国行政执法领域存在的多头执法、多层执法、权责脱节、横向职权冲突与纵向效率低下等问题。

本报今日刊发内蒙古自治区工商和市场监管系统对综合执法改革的探索，供读者研究思考。

综合执法改革的模式

近几年来，内蒙古自治区工商和市场监管系统充分认识到综合执法在体现工作成效、凝聚队伍力量和提升社会形象中的作用，部分盟市、旗县局和市场监管所作为试点单位，在当地党委、政府的领导下，对综合执法改革工作进行了积极探索，先行先试，整合监管主体，明确监管职责，改革创新工作取得了一定成绩。

2015年4月，中央编办确定在全国22个省138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2016年4月，内蒙古自治区编办确定在包头、通辽、鄂尔多斯和巴彦淖尔4个盟市，满洲里、二连浩特2个市，呼和浩特市新城区等8个旗县（市区）开展综合执法改革试点。目前，内蒙古自治区多数地方对工商、质监、食药监等市场监管职能进行了整合，形成了“三合一”或“二合一”综合监管模式。就工商和市场监管部门而言，综合执法改革主要包括两个方面，一是推进系统内综合执法改革，实现一支队伍办案；二是推进跨部门综合执法改革，由工商部门牵头和参与地方综合执法改革。

一支队伍管全局的改革模式

（一）在行政机关内部专门成立综合执法办案机构

内蒙古自治区工商局2016年4月成立综合稽查执法局，主要负责查办全区范围内跨两个以上行政区域或跨两个以上业务处室的案件，以及其他需要自治区工商局查办的重大、复杂案件。赤峰市局于2015年3月机构改革时内设执法稽查局，目前配备执法人员21人，形成统一执法大格局。

（二）将已有的专业市场分局整体转换为综合执法办案机构

包头、通辽、巴彦淖尔、乌海、阿拉善等盟市将原直属专业市场分局转换为执法局或执法支队，机构和人员配备齐全，专司执法工作。

（三）将公平交易局与相关执法机构合并

一个机构、两块牌子，既履行对上级业务部门的条线工作，又专司机关内部的执法办案工作。如呼和浩特市局。

跨部门综合执法的改革模式

（一）当地政府牵头、多部门执法职能合并的满洲里市改革模式

主要是在市各区组建综合行政执法局，与市食药监、工商局各区分局合署办公，将安全生产、食品和药品等领域部分行政执法权限委托各区综合行政执法局承担，最终实现“一个区域一支执法队伍”的目标。

（二）按职能相近的部门进行合并的巴彦淖尔市改革模式

巴彦淖尔市工商质监局整合了粮食、商务等部门的执法事项，组建成立市场监督综合行政执法局。乌拉特前旗、杭锦后旗市场监管局牵头，采用“1+N”模式成立社会事业和市场监督综合行政执法局，实现了市场监管局、发改委等10多个部门行政执法职能的跨部门整合。鄂托克前旗组建市场监督管理执法局，将市场监督管理、经济商务和信息化局（除煤炭、节能监察中心方面以外）的行政执法职能进行整合，实现统一执法事项受理、统一执法案件办理。

乡镇一支队伍管全部的改革模式

准格尔旗在全旗9个苏木乡镇设立综合执法局，将乡镇工商、质监、食药监三合一的市场监管所的所有职能职责和人员、编制、经费全部整合到乡镇综合执法局中，将涉及旗市场监督管理局的358项行政权力全部下放到苏木乡镇综合执法局，旗市场监督管理局负责业务督查指导，实现综合执法改革“全覆盖”。阿荣旗在11个乡镇成立了综合行政执法局，并完成乡镇综合执法队伍服装标识、法律文书格式、执法专用章的“三统一”。

综合执法改革的主要做法、成效及存在的问题

在内蒙古自治区工商和市场监管系统综合执法改革中，自治区工商局先行先试，成立综合稽查执法局，开展内部综合执法，强化对基层的业务指导；盟市局分级实施，及时跟进，典型引路。

主要做法

（一）自治区局强化对基层综合执法办案的业务指导

内蒙古自治区工商局综合稽查执法局2016年5月组建以来，以创新综合执法模式、全面加强综合执法办案为切入点，在深入推进综合执法改革和综合执法办案方面进行了积极而有益的探索，取得了阶段性成果。

一是组建了事中事后监管执法队伍，形成协同监管、联动响应、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局。加强执法骨干培训，就基层执法工作中存在的问题进行精准指导。

二是出台《自治区工商局内部综合执法暂行办法》，理顺和完善了机关处室局之间的案件查办衔接工作。

三是组成综合执法学习考察组，赴湖北、湖南、四川、重庆四省市学习考察，就综合执法体制模式、执法办案经验做法和相关制度等内容进行总结。

四是召开全区工商和市场监管部门综合执法工作座谈会，深入交流事中事后监管工作和执法办案经验，明确综合执法改革的方向。

（二）各地采取多种形式，积极推进综合执法改革

近几年，各盟市、旗县工商和市场监管部门在当地党委、政府的领导下，积极推进系统内部综合执法改革，进一步探索由工商部门牵头和参与的地方综合执法改革。

一是加强领导，扎实做好改革的组织与规划。及时组建综合执法改革领导小组，制定改革方案，明确改革内容、方法、步骤。

二是厘清职能，理顺综合执法机构与职能部门职责关系，建立健全衔接配合、信息共享、协调联动、监督制约的运行机制。

三是创新执法方式，提升执法效能。巴彦淖尔市在标准化方面完善制度建设，将执法职能、执法人员、执法范围、执法程序和执法制度全部上墙；在特色化、信息化方面，充分运用“互联网+”思维打造智能化执法平台。

四是建立完善综合执法保障制度。阿拉善盟通过案件线索移送会商制度和案件研究联席会议制度，加强对案件线索的管理和案件调查的分析研究工作；通过建立科、队之间的执法办案联席会议制度，强化执法交流、协调指导工作。

主要成效

两年来，综合行政执法方式由“分散执法”逐步向“集中执法”转变，由“单独执法”向“联合执法”转变，由“跨级执法”向“属地执法”转变。

一是明晰了职能职责，推进了职能到位，减少了推诿扯皮现象的发生。

二是行政资源、技术资源、服务平台进一步整合，加强了执法合力。

三是加强了规范化管理，提高了执法水平。厘清执法机构的职责权限，精简执法队伍。推进执法重心向基层下移，减少执法层次。

四是树立了市场监管执法新形象，提升了执法权威。

2017年，内蒙古自治区工商和市场监管部门聚焦民生热点问题，进一步加大执法监管力度，查办案件与大要案件数量与2016年相比分别增长了24.4%和38.5%，除无照经营案件同比下降32.5%外，其他种类案件数量均有不同程度的增长，工商和市场监管执法权威得以提升。

存在的问题

目前，全区工商和市场监管部门综合执法改革处于试点和摸索阶段，仍存在一些问题亟待解决。

一是设定跨部门综合执法的界限不够科学。个别地区把一些不相关的部门生硬合并，综合执法事项间的关系不紧密，横向执法跨度过大。

二是执法与监管界限不明确。综合执法部门与业务主管部门之间存在一定的职责交叉和衔接合作不力问题，需要进一步理顺权责关系。

三是综合执法队伍配置存在不足。部分盟市新组建的综合执法局属于事业单位，人员多数没有执法资格。有的工作人员未从事过执法工作，执法素质亟待提高。

四是多头管理问题亟须解决。“三合一”后，基层需要应对三个上级业务部门，工作部署条线交叉、头绪繁多，还要承担地方政府部署的大量任务，负担过重，分散了监管力量。

五是行政执法行为需要进一步规范。“三合一”后，市场监管部门作为新的执法主体，法律保障欠缺，法律主体地位有待确认。执法文书、执法程序等环节不统一，有待于进一步理顺。

六是执法基础相对薄弱，掣肘了集中优势作用的发挥。由于财力有限，综合执法队伍存在办案装备保障不足、技术支撑不足、综合性培训缺乏等问题，影响了综合执法办案的调度、指挥和组织实施。同时，对新兴行业、重点行业缺乏有效监管及“专家型”人才缺乏等问题，影响综合执法集约化优势的发挥。

关于推进综合执法改革的思考

加强顶层设计，理清职能，科学构建权责统一的大综合执法体系

借鉴大部制改革，对省市县三级政府工作部门行政执法权项进行全面梳理，整合执法职能，科学界定综合执法机构的职责范围。理顺行政管理与综合执法的职能分工和互动运行机制，建立健全无缝衔接机制。我国区域间、城乡间差异较大，各级政府的设置模式和职能定位必须基于本地化特征构建科学高效的政府组织结构，不能搞“一刀切”。因此，要结合本地实际，将职能相近的执法机构进行融合，发挥综合执法效能。

强化属地化管理

按照执法重心下移的原则，强化地方属地化管理，主要在市、县、区设立综合执法机构，统一负责辖区内的综合执法工作。明确地方执法责任，上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行指导和监督，但不应替代下级机构执法。

创新执法方式

确保实现“双随机、一公开”监管全覆盖，建立健全“双随机”监管改革长效工作机制，充分运用大数据、云计算等现代技术手段，不断提高内部监管实效。与风险评价、信用建设等工作相结合，实施分类监管，形成监管合力。

严格规范执法行为

制定职责清单，完善执法管理制度、工作规则、流程标准等。落实执法责任追究制，深入推进行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，进一步提升市场监管综合行政执法的法制化、规范化水平。

提升综合执法队伍的综合素质

加强执法人员的业务培训，提高其法律素质、业务素质和执法水平。建立持证上岗制度，配备与执法任务相匹配的装备和设施。

（内蒙古自治区工商局 林树钧 郭宇）

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执行编辑：刘琦 编辑：王春艳