剖析商事制度改革实践存在的四个误区
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商事制度改革实践存在的
四个误区
自2014年3月1日实施注册资本登记制度改革以来，商事制度改革渐入佳境，目前已驶入“快车道”。新设市场主体“井喷式”增长、行政效率大幅提升、证照关系进一步理顺，为促进经济社会健康发展注入了活力，受到社会各界广泛认可。
但是必须正视的是，由于受传统理念、现有法律制度体系、长期形成的工作习惯等因素的制约，商事制度改革在推进过程中尚存在一些认识上的误区和操作上的问题。
误区一：企业设立时限越来越短的“极端化”
具体表现
实施商事制度改革以来，提高行政效率、加快营业执照办理速度，一直被列为改善营商环境和转变机关作风的重要方面。从各地实践看，单独办理营业执照的时限已从《行政许可法》规定的最长30天，缩减至7天、隔天、当天、即办等。
在全面履行“材料齐全，符合法定形式”的审查职能与责任后，办理营业执照能快则快无可非议，特别是一些新企业的设立，情况简单明了，快一些完全能做到。但不可忽视的问题是，商事制度改革催生新设市场主体“井喷式”增长，窗口工作量随之大幅增加，窗口人员数量却没有配套增加。即使有“互联网+”予以技术支撑，但很多工作仍需要人工完成。
如此，工作量剧增的压力、办结时限的压力、超时被问责的压力“三管齐下”，使得在办理登记注册过程中，存在对一些审查项目“走过场”或作“技术处理”的现象。
甚至有的地方借用世界银行年度营商报告中的范例，将营业执照与其他审批（备案）事项进行“捆绑”计时，比如以新西兰的一个环节、0.5天的期限为标准，致使企业设立审查时限进入越来越短的“极端化”误区。
笔者认为，不应把例外当常态、以特例当惯例。现有法律规定必须提交的材料以及环节设置，必然有相应的审查标准和要求。实践中，应在依法行政的前提下，真正重视办事群众的需求，切实改进服务，配套优化服务举措，从而增强人民群众的改革获得感。
如何走出误区
坚决按照今年5月2日国务院常务会议提出的目标要求，年内各直辖市、计划单列市、副省级城市和省会城市，将开办企业涉及到的办理营业执照、刻制公章、领取税务发票、社保登记等环节的累计时间压缩一半以上，由目前平均22.9个工作日减至8.5个工作日；明年上半年全国实现这一目标。
当然，基本的原则还是能快则快，已达标和超额完成的，只要顺应客观规律，切实让办事群众有获得感，不必要刻意慢下来。要把主要精力放在简化申请材料、压缩办事环节上，使“时限”成为改革的自然成果，而不是“出发点”。
误区二：企业注销与企业设立一样的“便利化”
具体表现
大力推进企业登记注册便利化改革以来，社会公众的改革获得感大大增强，经过互相之间的信息传递，特别是办理手续、办理时限等方面的比较，不少人提出了将登记便利化举措复制到企业注销登记中的诉求，期望“出”与“进”享有同等的便利化待遇。
事实上，各级工商和市场监管部门在推进新设企业登记注册便利化的同时，不乏对企业注销登记便利化的探索，同样实施了减少材料、减少环节、提高效率等举措，试点推行开业未经营、无债权债务企业简易注销。可是，要把此项改革进行大规模复制，甚至无差别移植，虽然出发点是好的，但条件似乎还不具备，现有法律支撑也不够。
笔者认为，企业设立与企业注销，从专业角度看，审查的重点和提供的服务是有所区别的。这一点，对社会公众稍加说明便能得到理解。因为对企业设立的申请人而言，应该更多地建立便利便捷的通道，审查机关及工作人员面对的是直接的申请人（股东），根据提交的材料即可作出相对准确的初步判断；而对企业注销的申请人而言，在尽可能提供便利化、高效化服务的同时，审查机关及工作人员更应把保护债权人的利益放在首位予以考量。
债权人“隐”在申请人后面，靠提交的材料看不见也看不清，必须通过法定公告程序和一定期限的等待，尽可能让债权债务关系浮出水面，这也是维护市场秩序，保护权利人利益的题中应有之义。
一旦以便利化的名义，在情况不明或不甚明了的情形下实施了企业注销，哪怕债权人还有民事诉讼的救济渠道，但实际上会让更多债权人认为，是工商和市场监管部门审查不慎或不当，导致其追诉的民事主体消失，失去了直接追偿债权的机会。
如果债权人追诉注销企业的股东承担清偿债务的责任，也会导致原来的“一对一”变成“一对多”的诉讼，无端增加了债权人成本和不必要的麻烦。债权人很可能转而选择诉讼行政机关，从而使行政机关不得不付出更多的时间、精力成本，落个“吃力不讨好”的结果。
如何走出误区
笔者认为，应坚持企业设立便利申请人、企业注销保护债权人的总体思路。如果尚未作出具有合法性保障的新的顶层设计和制度安排，还应以静制动，多看少动。要研究区分退出经营与终结主体的不同思路与有效操作方式，将注销登记的着力点放在相关部门数据推送与协作上，减少申请人重复提交和往返跑路。
误区三：“照”与“证”的审查标准同质化
具体表现
众所周知，申请人在办理营业执照时，应对其提交材料的真实性、合法性负责，行政机关一般仅履行形式性审查义务（不排除例外情形引致的审慎审查和实质性审查）。而对“证”的审批发放，不少是以实质性审查为基础的。
以食品经营许可证为例，办理时需要提交从业人员的健康证，必须满足经营场地配置消毒设施和保鲜设备以及与经营项目相适应的场地（及分隔）、制度性安排等方面的要求，且会安排相应的专业人员到现场实地勘察。如果不满足上述条件，在补足或改正后需要再行“验收”。上述过程与办理营业执照“面对面”的形式审查相比，显然更为复杂，要求也更严格，需要“点对点”“点对面”“点面结合”，这也是形式性审查与实质性审查的区别所在。
然而，在当下的实践中，存在让“证”的审查向“照”靠拢或者把“照”的审查复制到“证”的要求上的情形，更有甚者以此作出是否支持改革的评判，使得审查机关及工作人员面临的内外压力倍增。如此，陷入“证”“照”同质化审查的误区，极有可能埋下安全隐患。
如何走出误区
笔者认为，必须厘清形式审查与实质审查的界限，各自回归本义；必须加强事中事后监管，并在服从安全性考量的基础上，强化部分特殊事项的事前审查。
误区四：清理奇葩证明扩大化
具体表现
清理“我爹是我爹”之类的奇葩证明、循环证明、重复证明，是利企惠民、降低制度性交易成本、优化营商环境的重点工作之一。但在实践中，已经出现因清理奇葩证明扩大化而殃及“池鱼”的误区。
据了解，有的地方在清理各种不当证明的专项行动中，将新设市场主体需要提交的股东资格材料如法人营业执照复印件、自然人身份证复印件列入了清理之列，就因为股东资格证明沾上了“证明”的边儿。这些地方同时还给出了企业可以从网上查询并共享和申请人到现场验证的替代方式。
且不说提交材料清单是否属于必须清理的证明范畴，就营业执照、身份证复印件的提交而言，之所以有营业执照复印件加盖印章、身份证复印件有“经与原件核对无误”的明示要求，目的在于验证是否为“真实意思表达”，以最大限度地防止造假行为，避免出现不必要的争议和诉讼，浪费司法、行政和民事资源。
至于“企业可以从网上查询并共享”的替代方式，在企业信用信息公示系统里，全国所有登记注册的市场主体均在列。但提交材料需要验证的不是市场主体是否存续，而是是否为“真实意思表达”。这种替代显然背离了本意。
至于“申请人到现场验证”的替代方式，难度在于如何确认是“真实意思表达”，也就意味着确认验证系统必须实现与自然人直接对话，否则没有实质效果；而如果让股东到现场验证，既于法无据，还徒增了申请人的负担，也与便利化的目的背道而驰。
如何走出误区
不是所有的证明都“奇葩”，更不是所有的证明都属于清理对象。因清理不当证明扩大化而殃及“池鱼”，或“一刀切”或“切一刀”，都不是实事求是的态度和方法。回归政府部门的法定职能，清理真正不当的证明，充分考虑各方合法权益和办事群众的实际需求，才是应有之义。（江苏省无锡市工商局 盛小伟）
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