市场监管总局法规司主要负责人就《禁止垄断协议暂行规定》等三部《反垄断法》配套规章答记者问
近日，市场监管总局分别以第10、11、12号令的形式公布了《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》等三部《反垄断法》配套规章。市场监管总局法规司主要负责人就上述三部规章接受了本报记者采访。
问：要出台三部规章的背景是什么？
答：按照《深化党和国家机构改革方案》的要求，市场监管总局承担反垄断统一执法职责。为了解决原三家反垄断执法机构存在的职能交叉问题，迫切需要制定统一的反垄断执法规则，为新组建的市场监管总局和省级市场监管部门的反垄断执法工作提供明确指引。
同时，《反垄断法》实施十余年来，反垄断执法机构积极查处垄断行为和滥用行政权力排除、限制竞争行为，积累了较为丰富的执法经验，需要将这些宝贵经验通过立法的形式加以固化，以完善反垄断规则体系，提升反垄断执法水平。
此外，各类市场主体呼唤统一的反垄断执法规则，为其营造透明度高、可预见性强的反垄断执法环境。广大消费者亦需要通过立法的形式，来切实保护其知情权、选择权、公平交易权等各项权利，为其营造良好的消费环境，增强其获得感和幸福感。
问：三部规章对反垄断执法机构的级别是如何考量和安排的？
答：反垄断执法工作的专业性较强，为了便于严格统一执法，同时考虑到健全全国统一、开放、竞争、有序市场体系的需要，《反垄断法》将反垄断执法作为中央事权，由市场监管总局统一负责反垄断执法工作，地方各级人民政府及有关部门均不享有执法权。同时，考虑到我国的实际情况，所有的垄断案件均由市场监管总局处理，可能工作量太大。因此，《反垄断法》第十条第二款规定，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，负责有关反垄断执法工作。
为强化反垄断执法职能，充实反垄断执法力量，三部规章将《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》（国市监反垄断〔2018〕265号）确立的普遍授权原则，在规章层面予以确认。市场监管总局主要负责查处跨省、自治区、直辖市，案情较为复杂，在全国有重大影响，以及其认为有必要直接查处的案件。省级市场监管部门主要负责本行政区域内的案件。
此外，为了加强对省级市场监管部门的指导和监督，确保各地执法标准的统一，三部规章均建立了备案、报告及监督制度。
问：三部规章在统一反垄断执法程序方面作了哪些规定？
答：三部规章对违法行为的发现途径、书面举报的要求、委托调查、协助调查、公示等作出了统一规定。
在违法行为的发现方面，反垄断执法机构依据职权，或者通过举报、上级机关交办、其他机关移送、下级机关报告、经营者主动报告等途径，发现涉嫌垄断行为以及滥用行政权力排除、限制竞争行为。
在书面举报的要求方面，书面举报一般包括举报人的基本情况、被举报人的基本情况、涉嫌违法的相关事实和证据以及是否就同一事实已向其他行政机关举报或者向人民法院提起诉讼等内容。
在委托调查方面，市场监管总局可以委托省级市场监管部门进行调查，省级市场监管部门可以委托下级市场监管部门进行调查，受委托的市场监管部门在委托范围内，以委托机关的名义实施调查，不得再委托其他行政机关、组织或者个人进行调查。
在协助调查方面，省级市场监管部门查处案件时，可以根据需要商请相关省级市场监管部门协助调查，相关省级市场监管部门应当予以协助。
在信息公示方面，反垄断执法机构作出行政处理决定后，依法向社会公布，其中行政处罚信息应当依法通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。
问：反垄断执法程序与市场监管总局行政处罚程序如何衔接？
答：《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》对垄断协议、滥用市场支配地位行为的调查、处罚程序未作规定的，依照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》执行，有关时限、立案、案件管辖的规定除外；反垄断执法机构组织行政处罚听证的，依照《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》执行。由于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为不属于行政处罚，自然不适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》。
问：《禁止垄断协议暂行规定》有哪些亮点及重要规定？
答：首先，在中止调查方面，为更加严格把握适用中止调查的尺度，《禁止垄断协议暂行规定》对中止调查程序的适用范围进行了限定，新增固定价格、限制商品生产和销售数量、分割市场等核心卡特尔行为不适用中止程序的规定。
其次，在起草过程中，对增加“安全港”条款进行了审慎考量。有部分省级市场监管部门和专家学者提出，关于垄断协议认定时增加“安全港”条款，具体规定为“具有竞争关系的经营者达成的协议不属于固定或者变更商品价格，限制商品的生产数量或者销售数量，分割销售市场或者原材料采购市场，限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品，联合抵制交易等情形，且参与协议的经营者在相关市场上的市场份额合计不超过百分之十五的，或者经营者与交易相对人达成的协议不属于固定向第三人转售商品的价格，限定向第三人转售商品的最低价格等情形，且参与协议的经营者在相关市场上的市场份额均不超过百分之二十五的，可以推定协议不会排除、限制竞争，有证据证明该协议排除、限制竞争的除外”。经认真研究，考虑到现行《反垄断法》并未对“安全港”制度的市场份额等要素作出规定，我们将在以后工作中进一步研究论证。
此外，《禁止垄断协议暂行规定》整合发展改革委和原工商总局的相关规定，对授权与管辖、垄断协议认定、立案、调查、豁免、终止调查、恢复调查、处罚、宽大处理、公示等实体和程序内容作出了规定。
问：《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》有哪些亮点及重要规定？
答：为适应现实发展需要，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》在现有制度框架下，对认定互联网、知识产权等领域经营者市场支配地位时的考量因素以及认定两个以上经营者具有市场支配地位时的考量因素作出细化，进一步增强了可操作性。
在认定互联网等新经济业态经营者具有市场支配地位时，可以考虑相关行业竞争特点、经营模式、用户数量、网络效应、锁定效应、技术特性、市场创新、掌握和处理相关数据的能力及经营者在关联市场的市场力量等因素。
在认定知识产权领域经营者具有市场支配地位时，可以考虑知识产权的替代性、下游市场对利用知识产权所提供商品的依赖程度、交易相对人对经营者的制衡能力等因素。
在认定两个以上经营者具有市场支配地位时，应当考虑市场结构、相关市场透明度、相关商品同质化程度、经营者行为一致性等因素。
此外，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》对授权与管辖、滥用市场支配地位的表现形式及正当理由、立案、调查、备案、中止调查、终止调查、恢复调查、处罚、公示等实体和程序内容作出了规定。
问：《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》有哪些亮点及重要规定？
答：《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》在吸收借鉴发展改革委和原工商总局执法程序的基础上，对滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处程序进行了重新调整。考虑到《反垄断法》规定对滥用行政权力排除、限制竞争行为，反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议，不是作出行政处罚，明确本规定中“查处”是指“进行调查，提出依法处理的建议”，并对调查程序进行明确。一是明确“调查”仅包括依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据；二是规定认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，可以向有关上级机关提出依法处理的建议，制作行政建议书，载明主送单位名称、被调查单位名称、违法事实、被调查单位的陈述意见及采纳情况、处理建议及依据、反垄断执法机构名称、公章及日期等事项；三是在调查期间，当事人主动采取措施停止相关行为，消除相关后果的，可以结束调查；四是经调查，反垄断执法机构认为不构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，应当结束调查。
此外，《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》还对授权与管辖、滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现形式等作出了规定，增强了操作性。
问：在鼓励被调查对象积极主动配合反垄断执法机构的调查方面，三部规章规定了哪些举措？
答：第一，经营者承诺制度。《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》对反垄断法第四十五条规定的经营者承诺制度进行了细化，明确了中止调查的程序要求，为被调查的经营者依法申请中止调查提供明确的指引。同时，为了严格把握适用中止调查的尺度，《禁止垄断协议暂行规定》将固定价格、限制商品生产和销售数量、分割市场等核心卡特尔行为排除在中止程序适用范围之外。
第二，宽大制度。《禁止垄断协议暂行规定》对反垄断法第四十六条第二款中的宽大制度进行了细化，明确“重要证据”的含义，规定对前三个主动报告并提供重要证据的经营者，可以按申请先后顺序减轻不同幅度的罚款。
执行编辑：刘琦 编辑：倪泰
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