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【探索创新】PPP模式的推广适用风险

2017-11-22 人和人所 潘萍 长沙律协

作为PPP模式适用的决策者与PPP项目操作的主导者,政府需要以理性分析的原则、辩证思考的方法、实事求是的精神,清醒认知PPP并非万能灵药,不能、亦无法解决基础设施建设建设与公共服务供给领域的所有问题。基于交易结构极其复杂、合作信息较易失真、契约安排无法完备、机会主义难以克服、利益冲突无以消除等多方面的原因,PPP也存在着自身固有的诸多缺陷,同样也是一种充满多重不确定性因素的风险型项目运作方式。在当前PPP模式得到规模化推广适用的时代背景中,经济社会的整体建设与民生服务的普遍发展一方面获得了创新动力与生机源泉,另一方面也正面临着多重巨大而复杂的风险挑战。倘若PPP实施不甚适当、不够妥善,则也可能加重政府的责任负担、降低公共物品供给质效、引起社会大众不满、损害公共利益的实现。

一、 PPP模式的固有缺陷

有关公私合作模式的诸多优势尽管已被多学科的理论研究及跨国界的典范经验所揭示与印证,但在实践中,依然也有许多PPP项目的实施绩效并未达到预期的效果。因而,根据国际货币基金组织2014年的统计,全球范围内PPP模式的投融资建设占比在发达国家中尚不足全部公共投资的十分之一,在发展中国家也不超过四分之一。而致使PPP项目运作出现障碍的原因,一方面与特定国家PPP操作经验不足、操作环境不佳有关,另一方面则是PPP模式本身所存在的固有缺陷所致。对于政府而言,这些无以回避的PPP模式固有缺陷具体包括:

(一)融资成本相对较高。PPP模式是引导社会资本进行公益项目的投资建设与运营管理,由社会资本负责完成项目的融资任务并承担大部的融资风险。政府虽极大地减轻了当期的财政支出,并转移了传统模式下需全责承担的融资风险,但实质上,社会资本对于项目的各种成本投入最终仍然将沉没于项目的固定资产与服务价格之中,而由政府/使用者支付费用。由此,反对者据以抨击PPP的主要理由之一便是,由于私人部门的融资信用水平总是低于公共部门,金融机构必将提出更高的融资利率条件,因而私人部门的融资成本也必然显著高于公共部门的举债成本,并最终仍需由政府/使用者为这一相对昂贵的融资成本全额买单。这就是说,从某种角度而言,PPP只是将近期的融资任务暂时交由社会资本完成,相对较高的融资成本非但并不会最终减少其在项目中的实际收益,相反地却可能导致PPP模式的综合成本过高。以最早实施PPP模式的英国为例,1987年至2012年的25年间,英国政府共批准PPP项目730个,项目总金额540亿英镑。而相关各方投资收益的统计研究显示,PPP项目投资者所要求的投资回报率远高于银行借贷利率,最早采用PFI模式运作的12家医院项目的平均股权收益率竟然高达58%。政府为PPP模式支出的实际成本费用比传统自筹自建模式高出了3到4倍。而在中国,类似的问题也同样存在。普遍化的经验与事实是,社会资本的融资成本虽然低于城投债,但总归高于国债和地方政府债,PPP模式融资的利息水平一般会高出同等条件由政府举债模式的0.3%-1.5%。当然,金融机构向社会资本提出的更高的利率要求,也并非是绝对的“有百害而无一利”。因为,从某种角度而言,金融机构基于对社会资本的“不信任”而提出更高的成本条件,同样也会基于这种“不信任”而强化对项目整体经济社会价值的综合考虑、细化专业的项目风险评估、提高市场运作计划质量、制定相应的应急管理措施、加强相关的风险管控工作等,因而事实上也有助于提高PPP项目的成功运作概率。与此同时,社会资本融资也确实能够破解政府当期无力投资的困局,具有现实而丰富的时间价值,所以即便成本相对较高,也客观有利于民生福祉的尽早获得与经济发展的基建先行。除此之外,在当前,较为明显的趋势是,自2015年年初以来,无论是在绝对值,还在与国债/地方政府债的差距方面,社会资本的融资成本都在逐渐降低,并在客观上为中国PPP模式的普及推广与成功运作创造了良好的条件。

(二)交易结构颇为复杂。PPP项目投资规模大、参与主体多,长达数十年的合作过程中需要整合完成包括设计建设、运营维护、资产移交等各个阶段的多样任务,因而必然呈现出交易结构颇为复杂的特征,由此不仅造成了PPP模式风险的复杂多样性,同时也将对PPP模式的普及推广形成巨大的挑战。具体而言,PPP复杂的交易结构将会在合作效率与交易成本两个方面影响到PPP项目的顺利运作。首先,在PPP项目中,通常需要多方独立主体的通力合作,由此便需要相应增加各类事项的约束条件与预防措施,以防止有限理性条件下的机会主义行为,从而出现一些非“效率”的程序安排。其次,PPP复杂的交易结构将使得项目任何参与主体都需要极为“谨慎”地寻求各种专业技术的援助,产生包括设计、工程、会计、税务和法律等方面的咨询服务费用支出,进而转化在投标价格、生产价格等项目成本中,形成较高的交易成本。国外PPP发展经验显示,PPP市场越成熟,这部分的成本费用就越低。例如,如果已经存在成熟的PPP标准化合同体系,不仅政府可以提高磋商谈判的效率,同时社会资本也可以降低项目调研、评估及咨询的成本。再次,PPP复杂的交易结构自然也需要政府与社会资本均具备与该复杂模式相匹配的专业能力。但就中国现阶段而言,政府的PPP操作能力存在欠缺的情况尤为明显,现状的改善尚需要较长的时间。在这种情况下,通过购买服务的方式寻求第三方专业咨询机构的帮助其实仅仅只是解决问题的暂时办法。因为,如果政府过度依赖外部咨询机构,便将导致其在项目开展过程中所积累的经验和经验其实并没有沉淀在公共部门的内部,因而也将减缓公共部门提升相关操作能力的进度。所以,目前各个国家都成立了在沉淀PPP项目经验和知识方面发挥着非常重要作用的最高行政管理组织,包括中国财政部与发改委的PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等。最后,交易结构的复杂性将使有多方主体参与的PPP合作沟通存在一定的障碍,特别是在一些不可预料的风险事件发生时,更可能会使得各方在责任承担与损失赔偿的方面耗费过多的争议时间。而且,即便在项目准备阶段,由于PPP的复杂性,也可能存在着政府部门内部的意见不一致,以及社会大众和政府部门意见不一致的情况,并在一定程度上降低PPP的运作效率。

(三)采购程序拖沓冗长。正如荷兰财政部PPP知识中心在研究同期荷兰的PPP项目建设情况后,出具的报告中所指的那样:“对PPP的较高期望并不都是合理的,招标和外包的实际过程很耗费时间。这个过程可能因为那些不够支持私人参与的官员而受阻碍,可能因为难以界定出清晰而功能具体的产出标准而受阻碍,也可能因为PPP项目的决策时间过长或私人部门参与太晚而受阻碍”,采购程序的冗长早已是PPP广受诟病的先天“顽疾”。而所以如此,实则是因为谈判双方在信息不对称,甚至是信息根本失真的磋商条件下,极易偏离“诚信合作”的基本原则,而企图利用一切的机会主义可能,为自身谋取最大化的利益所致。在项目招投标的过程中,不仅社会资本方会为了提高自身的竞争力而完美“包装”自身的运作实力,同时政府方也会为了增强项目的市场吸引力而努力“包装”项目的盈利能力,由此导致进入磋商谈判过程中的双方不仅需要再度花费大量的时间仔细甄别对方的信息真伪,同时还会因为虚伪信息干扰下的合作预期与现实差距过大,而使得冗长低效的谈判时时陷入僵局,很难取得实质性进展。与此同时,受彼此信息不对称、PPP知识缺乏、可借鉴的成功经验较少等因素的影响,谈判双方在各自的利益驱动机制下表现出来的“针锋相对”及“反复无常”也将使得谈判期限不断被拖延。而作为独立的利益主体,存在着“公-私”利益根本冲突的谈判双方对PPP项目理解的侧重点也始终不同,由此也给合作谈判的推进带来了巨大的障碍。政府不仅期望“四两拨千斤”,尽可能地撬动更多的社会资本投入以解决自身的资金匮乏问题,同时还期望项目能够快速落地建设以完成预期的“工作指标”。社会资本则倾向于利用政府的市场知识缺陷与项目进入磋商谈判阶段后政府更为“急切”的合作心理,而采用拖延谈判的方法以迫使政府作出各种让步。并且,经常发生的情况还包括,双方对于PPP知识的缺陷也常常使得谈判磋商的具体内容偏离了合法的界限与原本的重点,谈判重心长期困陷于按照PPP规则所不允许更改的条款方面,由此更加使得谈判变得毫无意义,并最终在时间的拖延中或许如同前述的印度大博电厂项目那般,错过了最佳的项目建设时期而导致项目运营出现困难,或许如同前述的爱尔兰共用场地医院项目那般,陷于长达6年之久的谈判僵局而使得项目最终被取消。

(四)风险分担常有缺疏。风险分担不仅是PPP模式的基本内涵,同时也是PPP功能价值发挥的必要前提与现实基础。只有根据最优的风险分担原则,将PPP合作过程中的各类风险通过合作协议的预先安排,分配给对该风险最具控制能力的一方承担,政府与社会资本才能够结成稳定的风险联合体,提升项目整体的风险防控能力,最终顺利地完成合作目标。然而,在PPP模式具有资产专用性强、信息不对称等突出特征的长期合作过程中,基于有限理与契约的不完备性,以契约形式预先固定的PPP风险分担将始终存在着或有缺疏的可能。也就是说,由于当下契约签订主体理性能力的有限性,无法完全预估未来可能出现的所有风险,无法事预先约定这些风险发生时各方主体相应的责任、权力及权利,同时合作双方试图在合同签订时便对PPP长期合作过程所有事项进行契约化的风险分担安排的成本非常高,容量有限的成文契约实则亦无法借助精炼的文字表达而实现有关风险分担的精准安排,因而拟定完全契约的可能性几乎为零。故此,在实践中,绝大多数的PPP项目即便已有极为详尽的风险分担合同安排,但受各种复杂因素的作用影响,仍然都处于不完全契约的状态,合作风险与运作效率的不确定性依然较大,且呈现出动态化发展的特征。而这些预先未能清晰分配相关“责权利”的风险一旦发生,PPP的伙伴合作便将遭遇极大的挑战。并且,对于政府而言,无法“完备”的风险分配契约实质也仅仅只是一种预先表达的风险承担意愿与风险至损后果的归责安排,并不无以确保风险发生时社会资本便一定会依照契约积极、适当地履行风险管控的责任。因而,对于项目所承载的公共服务目标来说,PPP合作风险分配的契约安排是极其必要的,但可能也是“虚弱无力”的。“因为公共部门要对最后的结果负责,而私人部门的责任已经被合同条款严格地设定了,所以这些未在合同中界定的风险只能由政府承担。”换言之,尽管在PPP特许经营协议这一长期的不完备合同的执行过程中,社会资本也可能因为公共利益的考量而增加成本投入以履行风险管控的职责,但基于私人利益的经济理性,也可能在比较、权衡风险的最大损失与所需的成本投入后采取放任风险的消极行为。而在这样的情况下,政府作为公共服务的最终责任人,其实总是处于抵御风险的劣势,始终无法与社会资本实现“平等”的风险分担。

(五)纳什均衡难以固定。从“公-私”利益博弈的视角出发,PPP合作实质上是一种建构于合作博弈基础之上的非合作博弈均衡,即“纳什均衡”。在此,“合作博弈”是指参与博弈的各方在集体理性的作用下,通过讨价还价并作出相应妥协后,各方利益都有所增加,或至少是一方的利益增加,而另一方的利益不受损害,进而形成正向性的合作剩余。而“非合作博弈”则是指博弈各方作为独立的利益主体,受个体理性的驱使,即便是在相互依赖的策略环境下,仍然会强调自我决策的自主性,更多关注的是博弈冲突所造成的个体利益损失,而非博弈妥协所产生的集体合作剩余。在PPP模式下,政府与社会资本以“利益共享”的“合作博弈”为目标,通过各自分别作为公共利益与私人利益的独立代表的“非合作博弈”,努力寻求能够实现各方利益相对最大化的策略组合,从而达到一种双方均不想改变现有策略,同时任何一方都不会因单方策略的改变而得到好处的博弈均衡,即“纳什均衡”的状态。而这样一种“纳什均衡”的状态对于PPP项目的顺利运作而言是极其重要且不可或缺的,或者说,某一制度的安排如果不能实现一种“纳什均衡”,则其本身就是不成功的。但是,作为一种非合作博弈,“纳什均衡”只是一种相对静止的历史均衡,无法精准容纳、适时反映PPP合作的长期特征,以及各方利益诉求的动态发展趋势。随着项目任务的推进,一方面可能会出现具体合作主体的新入与退出,从而改变原有的PPP网络治理关系格局,另一方面项目具体的治理目标也会因条件与环境的变化而发生变化,需要项目参与各方相应地调整自身的合作行为,从而使得主体原有的合作角色也发生不同程度的动态变更。而关系格局的改变与合作角色的变更也必将打破旧有的“纳什均衡”,合作各方由此需要在新一轮的利益博弈中重新寻找新的策略均衡点。这就是说,PPP合作始终充满了各方利益的长期博弈,经由长期博弈而形成的“纳什均衡”合作解本身即不够稳定。况且,广泛存在的机会主义也很容易使得合作各方产生改变行动策略的欲望和动机。而一旦不完备的合作契约存有漏洞,这些欲望和动机就会转化为现实的行动,从而破坏既有的纳什均衡,并发生合作风险。因此,从“纳什均衡”的角度而言,PPP模式的操作难度不仅在于合作前期双方建立这一均衡的复杂性与矛盾性,同时也在于合作过程中这一均衡的脆弱性与易变性。

(六)项目监管困难重重。在PPP项目的运作过程中,政府先赋拥有的监管权力同时也是其不可推卸的监管责任,具体的监管内容包括成本监管与绩效监管两个方面。而PPP项目的成本,并非仅指工程建造成本与生产运营成本,同时还包括在项目识别、准备阶段所花费的交易成本,即为促成PPP项目合作而发生的一切货币成本与时间成本,如取得信息成本、交换信息成本、讨价还价成本、内部决策成本、交易监督成本等。相比于工程建造成本与生产运营成本的直观可算性,交易成本的测算更加模糊而复杂。这是因为,交易成本的大小是由具体交易的特征所决定,交易过程中的风险、难度、频率、资产专用性,甚至包括交易过程中的投机行为等都会对交易成本的大小产生复杂的影响。与此同时,PPP作为公共服务供给机制的创新,可参照的具体项目数量相对并不太多,由此也导致很难建立起有关交易成本测算的统一标准,进而也增加了对交易成本进行控制的现实难度。实践中,政府计算PPP的项目成本时往往并未考虑到交易成本的问题。但事实上,这部分成本不仅客观存在,同时还规模不小。例如,前述的伦敦地铁项目中,仅花费于合同签订的费用就高达4亿英镑。而在绩效监管的方面,以私人利益最大化为目标的社会资本总是企图利用政府的监管漏洞获得更多的可能利益,各种不当履约、乃至违法违规的行为时有发生,因而政府的监管责任极其重大。但是,PPP由社会资本负责项目运营的基本特征却决定了政府的绩效监管必然面临着信息获取困难,且极易失真的难题。社会资本的控制之下的项目公司往往缺乏运营信息的透明度,政府很难获得充分而真实的财务信息,以致于即便在合作协议中已就项目监管问题进行了周密设计,但最终却常因有效监管信息的缺乏而流于形式。例如前述的伦敦地铁项目中,有着丰富PPP操作经验的伦敦市政府原本就项目监管设计了一系列堪称完美的绩效考核方案,同时还创新性地引入了仲裁人的制度,建立了定期审核的机制。但最终仍然因为并不直接参与项目的具体运作,无法准确获知项目公司的各种核心信息与成本数据而放弃审核评估。与此同时,对于政府而言,监管权力的适当行使需要超高的“艺术”,既要精细严格以防项目公司违法违规,侵害公共利益,又要宽容有度,保障其独立运营的权利与空间。但在当前各级政府普遍缺乏PPP项目经验与能力的情况下,要达到如此高度的监管水平,尚需一段较长的时间。



二、PPP模式推广适用的风险

自2014年,财政部与发改委先后发布有关推广适用政府与社会资本合作模式的通知与意见以来,中国的PPP模式进入到新规制下的飞速发展时期,无论是投资总额还是项目数量均出现了大幅增长。据财政部全国PPP综合信息平台项目库第7期季报资料的显示:截止至2017年6月末,全国入库项目共计13554个,累计投资额16.3万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中,已签约落地项目2021个、投资额3.3万亿元,覆盖除天津、西藏以外的29个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个领域,落地率34.2%(落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值,不考虑识别阶段项目)。6月净增入库项目422个、投资额5,164亿元;净增落地项目93个、投资额1,483亿元。而如前所述,不仅PPP的项目运作充满了各种复杂风险的挑战,同时该模式自身也存在着难于克服的固有弊端。因而,作为PPP模式适用的决策者与PPP项目运作的主导者,政府应当同时警惕PPP规模化推广适用后所可能引发的各类风险,如财政风险、垄断风险、民营化风险、发展规划风险、服务供给风险等。

(一)财政风险。在很多人看来,PPP是解决地方债务的“利器”,还能提高建设与服务供给的效率,但其实并不必然。债务视角下的PPP融资是否果真优越于传统的政府举债模式?或者说,PPP在暂时解决当期财政支出问题的同时,是否会使政府的债务问题变得更加严重?对这些问题的判断目前仍然还存在着较大的争议。但较为直观的逻辑事实是,由于充满风险性的PPP融资相对昂贵,并总会转化为项目的成本而由政府买单,因而如果被无度滥用,项目风险便可能转化为财政风险,进而形成债务危机。

例如,1989至1994年间,为弥补交通投资能力的不足,墨西哥政府推行了大规模的“收费公路工程”计划,通过PPP模式将55条公路的收费权特许授予给私人部门。这一“计划”的推行虽然确实吸引了超过100亿美元的私人投资,并促进了这一时期的高速公路建设,建设里程从1989年的4500公里迅速增长至1994年的9900公里。但是,由于快速推进的项目特许经营方案设计并不合理,建设成本普遍超支,市场收益低于预期,再加上1994年12月该国爆发的“龙舌兰酒危机”导致比索大幅贬值,23家私营项目公司因而纷纷倒闭。为此,墨西哥政府不得不成立专门的政府信托基金来接手经营这23条已经陷入营运困境的收费公路,同时还需代替破产公司向各家银行及建设公司偿付总额高达76亿美元(相当于当时该国GDP收入的1%)的债务。再如上个世纪90年代,为鼓励私人部门参与公用事业投资,哥伦比亚政府也推出多个机场及收费公路的PPP项目,并给出了优惠性担保。但截止到2005年,由于项目收入低于预期,哥伦比亚政府按照协议向私人部门支付的“担保”费用便已高达20亿美元。与此同时,这些项目的运营期限还普遍长达30-50年,因而哥伦比亚政府未来的“担保之路”还极其艰难与漫长。还如08年世界金融危机爆发后,葡萄牙政府为刺激国内经济增长,滥用PPP模式变相举债,结果直接引发了2011年葡萄牙政府的财政危机,不得不向欧盟寻求援助,并受到欧盟的严厉警告。

而参照他国的失败经验,反观中国的当前实践,则必须警惕PPP“大跃进”式的冒进,警惕某些地方罔顾财政的可承受能力而盲目大量上马项目,警惕某些地方假借PPP之名伪装、包装项目,或利用PPP的“表外债务”形式扩大政府隐性负债。目前城镇化建设的加速必然产生旺盛的PPP项目需求,因而也可能存在政府过度担保,过度投资,过度承诺缺口补助等问题。PPP的推广适用需要坚持“积极稳妥、量力而行”的原则,秉持“财政可承受”的标准,并进行“纳入预算”的硬约束。在PPP模式得到大力推广适用的当下,任何一个PPP项目的财政投入、或有风险以及隐性债务都可能经由项目风险而转化为财政风险,并进而恶化地方财政收支状况、挑战地方政府债务可持续性、影响宏观经济平稳增长、威胁金融系统的安全。

(二)垄断风险。基础设施与公共服务领域的建设项目通常具有投资规模大,沉没资本高、运作周期长等基本特征,因而多数都呈现出“自然”垄断的性质,并在传统建设模式下经由政府的管控而进一步固化为“行政”性的垄断。而通过PPP的引入,不反映市场规律的低效“行政垄断”将被打破,但同时也可能引发出一些新的垄断。首先,在采购招投标过程中,PPP项目庞大的投资规模、复杂的交易结构、不菲的投标成本与交易费用将客观排除许多规模较小的企业的参与,从而降低招投标的竞争性,加速某些大型企业在PPP领域的市场垄断。而项目进入执行阶段后,由于PPP项目本身具有“自然”垄断的特征,且通常还附有特许经营权的授予或至少得到政府的相关协助,因而社会资本便成为了一定区域范围内某一特定公共产品或服务的垄断经营者,并既可以借此实现规模经济下的生产效率,也可以借机控制价格、服务的供方市场,获得垄断利益。例如,1990年,卡洛斯·埃鲁收购了控制着全墨90%以上电信业务的墨西哥国家电信公司(Telmex),取得了该国电信市场的垄断地位。其后,利用这一地位,埃鲁对全国的电信收费“自由”定价,标准甚至超过了其他任何发达国家,墨西哥民众除了接受高价外并无他法。其后,Telmex还通过吞并“美洲移动”公司“抢占”了墨西哥72%的移动电话和70%的互联网市场份额,进而借助更加“巩固”的垄断地位排斥竞争,阻碍技术进步,大肆攫取巨额垄断利润。2013年,卡洛斯·埃鲁取代比尔·盖茨成为福布斯排行榜上的世界首富,而墨西哥却是世界上电信收费最为昂贵的国家之一,并由此拖累了经济增长的速度。为此,墨西哥政府于2013年推出电信改革方案,旨在引入国际资金扩大竞争,以削弱Telmex的市场垄断地位。

而在中国当前的PPP建设热潮中,同样也需要警惕社会资本利用PPP模式所形成的垄断实施侵害公共利益的不当行为。如项目公司利用市场控制地位进行搭售,限定交易,或者通过在交易条件上设置的差别待遇,损害消费者或其他经营者的利益;一定范围内的项目公司通过“辛迪加”的组织形式形成企业同盟,并借助签订共同采购原材料或服务的协议来协调相关产品的价格,从而获得垄断利润等。尤其是在当前的PPP实践中,参与合作的社会资本方大多包括大型的建筑企业。这些建筑企业参与PPP的核心目的是获取建造利润,投资策略的倾向是获得施工利润以后尽快地退出项目运营。而这样一种客观现实就为某些存在垄断意图的企业通过大量低价收购项目资产,进而形成PPP市场垄断地位创造了条件。通过复杂的资本运作,某些大型社会资本也可能借助PPP快速地完成在特定领域的垄断性资产布局。而一旦出现这样的结果,整个国民经济的正常运行便将受到威胁。

(三)民营化风险。在“市场—政府”的二元范式下,以英国于20世纪80年代启动的“私人融资计划”为楷模,西方国家纷纷开展了以民营化为基本方向的公共服务供给机制改革。但是,资本利润最大化的市场逻辑使得市场主体的逐利欲求必然会影响公共服务的公益性质,于是PPP模式的适用成为了一种修正“市场教义”的新思路。“与民营化将服务或企业的所有权转交给私人部门不同,公私伙伴关系的目标是在将投资与效率引入系统的同时保持政府的所有权。从本质上来说,公私伙伴关系是曾经在一段时间里狂飙突进的民营化改革浪潮的一种修正、折中和均衡,是民营化在某些领域遭遇阻力后产生的替代方案。”这就是说,PPP与民营化是两个完全不同的概念或治理模式。在民营化的框架中,既未建立公私部门的共同基金与组织,也未形成公私部门协同提供服务的运作机制。而PPP模式下,公共部门与私人部门需要分别投入特定的人力、财力与物力,共同承担风险、享有权威、履行责任,为实现一致的目标一起计划、组织并协同完成工作。

然而,尽管PPP并不是民营化,但在历史上确是衍生于公用事业民营化改革的过程之中,并在现实中与民营化也存在着千丝万缕的密切关联。PPP的推广适用在客观上也必将伴生着某些类似于公用事业民营化的风险,如价格上涨、质量下降等,并对公用事业的普遍服务原则形成显著的挑战。许多国家与地区的民营化经验已经显示,当自然/行政垄断产业民营化后,民营企业便可能会对高成本地区的消费者索取较高的价格,从而加重高成本地区消费者的负担,加剧地区间的贫富差距与发展差距。与此同时,由于民营企业的经营策略普遍存在着“撇奶油”的欲望与动机,因而如果高成本地区的服务收益不能满足其利润诉求,民营企业便可能会违反普遍服务的可承受性原则与非歧视性原则,中止甚或停止产品与服务的供给,从而形成普遍服务风险,甚至酿成社会稳定危机。例如,自2002年伊始,土耳其加速了基础设施私有化的进程,至2009年,共有6个港口、8条高速公路、2座跨海大桥、数家大型电厂、多家公立医院及国家电信企业陆续通过民营化的方式被包括跨国公司的私人部门收购。其后,应对私人部门的涨价行为,政府试图通过向居民发放“生活直补”来解决。然而,丧失了政府有效监管基础的私人部门利用其垄断地位,并以服务断供甚或停供为潜在要挟,不断拉高公共产品与服务的价格,政府的“生活直补”远远跟不上涨价的节奏与幅度。再加上民营化过程中所存在的权力寻租与官员腐败,以及由普遍服务原则被破坏而产生的贫富分化与地区差异,土耳其民众怨声四起,终于酿成2011年的全国性骚乱。

(四)规划受制风险。基于PPP项目投资规模大、合作周期长的基本属性,PPP合作协议必将相当严格,应对情势变更的灵活性通常不足。与此同时,PPP项目所有权与经营权的分离也将减弱政府对公共设施的控制力,无法轻易地根据时势变化对项目进行自由、灵活地调整,进而产生社会发展规划受制的风险。具体而言,规划受制风险形成的直接根源在于大量的PPP项目,尤其是使用者付费型的PPP项目合作协议中都存在着“非竞争性”条款。这些旨在确保项目唯一性的非竞争性条款既是促成社会资本进行PPP投资的先决条件,也是确保项目实现预期收益的必要基础,但同时也限制了政府未来的建设规划能力。

例如,美国加州91号公路项目中,政府曾作出承诺:至2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围内新建具有竞争性的道路,或升级、拓宽具有竞争性的现有道路。但是,随着当地经济的持续、快速发展,交通量大幅增加,91号公路出现了交通拥堵的问题。迫于民众的压力以及舆情的轰炸,加州交通部犹豫多次后,于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路。由于该项目的特许协议同时规定了基于安全因素的考量,可以免除非竞争性条款的限制,所以,加州交通部将新建计划的推出理由解释为是为减少交通事故、提高行车安全,并不构成对竞争性条款的违约。

然而,私营方并不接受这一理由,遂直接起诉至法院,要求加州政府需依约对其进行高额赔偿。而针对加州政府提出的抗辩理由,法院解释了该非竞争性条款的内涵,指出其立约目的是为了“保护私营方的原始投资以及该项目的合理收益”,同时“限制加州交通部在非竞争条款所保护的地理范围内建设任何公共交通设施,并限制加州交通部以任何方式负面地影响该项目的车流量以及收益”,即认定了加州政府以降低交通事故率、提高行车安全为理由的新建道路计划构成违约。加州政府最终不得不以比实际造价高出8000万美元的价格回购了项目。

这一案例突出反映了含有竞争性条款内容的PPP项目对于政府的宏观规划能力的限制。为了突破这种限制,政府需要支付高昂的违约对价,否则便只能搁置建设的推进。与此同时,PPP项目总归需要社会资本的积极响应与现实参与,因而,从总体上看,由政府主宰的PPP项目规划路径实际上也必将融合社会资本的投资意愿,政府的PPP规划也将受到“私益”诉求的影响。PPP模式的推广适用将使得传统模式下“大一统”的公共服务发展呈现出以PPP项目为单位的“碎片化”特征,而独立运作的各个PPP项目作为公共服务有机网络中的一个“碎片”,在通过长期的合作协议对政府行为形成约束的同时,也必将在一定程度上降低政府之于发展全局的规划能力。

(五)服务供给风险。PPP项目的适用动力来自于公共服务的需求,适用目标集中于提高公共服务的效率,检验PPP模式是否成功的标准并非仅是经济效益的获得,而更加在于社会效益的实现,即通过PPP,公共服务的供给数量是否得到了增加,供给质量是否得到了提高。但是,PPP提高公共服务供给效率的美好初衷与项目运作的现实结果之间并不存在着“顺理成章”的逻辑必然。相反的,通过一些典型的PPP失败案例,可以观照到的负面事实是,采用PPP模式供给的公共服务非但没有得到效率的提高,反而却出现了服务价格上涨、服务质量下降的问题。

当然,失败项目所呈现出的这些负面问题,并不能归因于PPP模式本身。换言之,并不是PPP模式,而是失败了的PPP模式导致了问题的发生。PPP能够提高公共服务的效率,不仅是理论逻辑的分析推理,同时也是许多案例的深刻证明。然而,在PPP得到规模化适用的历史当下,需要重视的是,由于公共服务通过PPP被普遍化地交由社会资本负责提供,政府对于项目的直接掌控权力被弱化,因而一旦项目失败,公共服务供给风险的后果影响将会更广泛、更巨大、甚至更恶劣。例如,自上个世纪90年代起,澳大利亚通过系列电力改革计划将国有的电力设施交由私人部门负责运营,并实施“竞价上网”的全国联网供电制度,供电价格随行就市。而澳大利亚的电力市场存在着阶段性供需变化的特征,用电高峰时段的电量需求超过产电能力,因而此时的“竞价上网”变成了“竞价售电”,电费价格不断上涨。并且,由于商业用电的价格高于居民用电,许多企业便采取了限量供应居民用电的策略,以将更多的电力出售给商业机构。与此同时,高昂的电价甚至使得政府亦无力支付公共场所的电费,一些公益设施,如公立医院的用电也受到限制,甚或停供。由此,在2009年的持续高温天气中,许多公共场所、民居宅舍的降温避暑设施因为缺电而无法工作,进而使得数量不少的老人和儿童因高温而丧生。

另外,在PPP模式推广适用的时代背景下,政府还应警惕因大量同类项目的集中上马所可能引发的产能过剩风险。如上世纪80年代,菲律宾的电力严重短缺,有时甚至每天平均停电8-10小时,而国家电力公司又无力投资扩建,政府遂自1987年始开放电力市场,允许私人部门以BOT模式建设独立电厂,所产电力由国家电力公司负责购买。从1991年至1993年,短短三年内,国家电力公司就签署了25个BOT协议。1993年,政府宣布已经度过电力短缺的危机,但普遍舆论仍认为,缺电危机解决后,未来的电力需求也将随着经济的快速增长而同步增长。由此,国家电力公司仍不断推出新的BOT项目以备未来的可能之需,全国BOT电厂的数量到1997年已达37个。而随着亚洲金融危机的爆发,菲律宾电力供给能力过剩的问题开始凸现。至2002年,全国实际的电力需求仅相当于全部BOT协议购电总量的三分之二。并且,由于国家电力公司缺乏运作PPP项目的能力和经验,所有的BOT购电协议均采用了“take-or-pay”条款,即购电量恒等于电厂产电量,而非对等于市场需求量。由此,国家电力公司最终不得不将多余电力的购买费用转嫁给消费者,造成电价高涨。而且,这些BOT协议的合作周期均长达数十年,长期高企不下的电价也削弱了菲律宾制造业的国际竞争力,对该国经济的发展产生了深远的不利影响。



三、 PPP与地方政府债务风险

从本质上讲,中国的地方政府债务是在中央地方分税体系的客观条件下,地方政府为突破财力的限制,实现本地经济社会的发展目标,“创新”运用各类可能的建设资源而必然产生的一种结果,并在客观上对中国城镇化建设的快速发展发挥了极为重要的促进作用。但是,根据许多国家的现实教训,如欧盟国家希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰发生的主权债务危机,新型市场经济国家阿根廷、巴西、俄罗斯发生的金融危机,过高的政府债务存在着影响国家宏观经济安全与稳定的风险,因而必须对其进行严密的监测与有力的管控。特别是在当下中国经济发展的“新常态”阶段,随着金融环境的风云变化、资产价格的不断走低以及既有债务的逐渐到期,地方财政与国家金融体系在高达十数万亿,且规模不断增长的地方债务压力下正面临着不容小觑的系统风险。因而,创新基础设施建设及公共服务供给领域的投融资机制,防范、化解地方债务风险敞口所引发的经济危机成为各级政府迫在眉睫的重要任务。同时也正是在这种情势下,作为能够有效缓解政府债务压力,降低地方融资平台的融资风险的金融工具,PPP模式便成为了中央为化解地方政府债务风险而大力推广的政策措施,在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确指出:“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”具体而言,PPP模式化解地方政府债务风险的功能价值主要表现如下:

首先,PPP模式能够防止预算软约束,规范地方政府的举债行为。长期以来,在以GDP增速为重要指标的政绩考核压力下,地方政府往往存在着突破预算束缚,扩大建设投资的行为冲动,且强烈坚信即便出现了债务无法偿还的情形,中央必然也会出面协调、解决。与此同时,地方政府与融资平台之间的亲密关系也使得金融机构降低了风险防控的意识,对融资平台极为宽松的放款条件进一步助长了地方政府的过度负债行为。而PPP模式是一种政府与社会资本共担风险的融资机制,双方各自的投资规模在项目合作协议中就已经清晰约定。并且,PPP还改变了传统政府信用背书的融资模式,强化了长期以来公共项目运作所忽略、甚或缺失的市场评估机制,从而更大程度地确保了项目实施的可行性。与此同时,由于政府不再担保项目的投资收益,参与合作的社会资本需要更加科学地分析项目的成本与风险,并对自身是否能够通过运营来实现预期的收益进行更加慎重的研究与考虑。也就是说,PPP的回报机制决定了以利益最大化为诉求的社会资本充分发挥自身的商业运作优势,提高项目管理水平与运营效率,在实现自身投资利益的同时,也必然会降低项目的综合成本,帮助政府控制、减少项目的所需投入。而从政府的角度看,随着新预算法的颁行实施,以及PPP项目财政可承受能力的“红线”控制,地方政府的举债行为也将日益朝向规范化的方向发展,预算软约束的情况将得到根本性扭转。同时,政府在财政有限担保、财政信用有限介入或不介入的PPP政策规则约束下,也将改变旧式“不计成本、不问收益”的投资作风,更加审慎地考量财政的支出是否匹配于项目的收益,从而提高政府投资效率。

其次,PPP模式能够缓解地方政府即期的财政支出压力,隔离项目风险责任,减少政府的隐性债务。在传统政府投资建设的模式下,由于多数的基础设施建设项目在较长的建设阶段需要投入大量资金,但却很少,甚至无法形成现金流入,因而政府不仅需要筹措全部的建设资金,同时还需长期承担项目建设期间不菲的融资利息成本,进而在形成大量政府债务的同时,还可能进一步因“借新还旧”的利息偿还模式累积更大的债务风险。但是,如果项目建设采用的是PPP模式,那么借助社会资本的资金投入,政府当期的财政支出压力必然明显减轻。与此同时,项目的收益回报机制如采用使用者付费方式,则项目的投资收益直接与使用者的付费相衔接,政府无需承担投资责任;如采用政府付费或政府补助的方式,则政府至少也节约了传统模式下项目建设到服务产出时段内的融资利息,并在PPP“分期付款”的补贴形式下,可将项目运作成本在较长的时间段内均衡分摊,进而解决项目间的资金挤占问题,腾挪出更多的资金加速其他项目的建设。除此之外,PPP“有限追索”、甚至是“无追索”模式的项目融资方式,以及独立的SPV公司组建还可以有效实现项目与投资主体间的风险隔离,政府只需就协议的投资规模承担项目的经济责任,所以因项目运作而可能产生的政府或有债务与其它隐性债务的风险也将极大程度地减弱。并且,通过PPP合作协议的预先安排,项目大部的建造风险、融资风险与市场风险转移给了社会资本,而纳入年度预算的政府支付责任也趋于固定,因而政府债务的确定性与可控性也由此得到了大幅提高。

第三,PPP模式的推广有利于存量项目的债务转化,存量资产的运营盘活,并扩充建设资金的来源,增强地方政府的债务治理能力。财政国际司指出:“应用PPP项目也有利于减少公共债务。如将公共设施租赁给私营部门能为地方政府带来现金收入,或通过对现有的公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革,可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本。私营部门为参与这类PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。此外,对因提供服务而形成的政府债务,如其债务结构不合理,可通过更有效的PPP合同进行债务重组。”在当前的PPP实践中,存量项目的PPP操作模式具体包括O&M、MC、LOT、TOT、ROT等方式。通过这些方式的灵活运用,可以有效缓解地方政府在财政收入增速放缓、预算支出更加严格、平台融资功能剥离、土地出让收益锐减、前期债务陆续到期的现实困境下,所面临的建设资金极为短缺的客观压力。运用PPP模式盘活存量资产、转化存量项目,参与项目合作的社会资本既能够通过高效的商业运作能力提高基础设施的使用与运营效率,还能够通过继续的资金投入升级、改造基础设施的条件与水平。而政府则既可以将旧有的政府性债务直接转化为非政府性债务,还可以借助租赁收费、特许收费以及资产转让等形式筹集、置换到一定资金,以推进新项目的规划建设,或直接偿还旧有债务。并且,由于存量项目已经历过一定年限的实际运营,因而更易准确测算项目收益与运营成本,精准确定项目资产的实际价值与政府或有补贴的具体额度,从而也有利于政府中长期支出的优效控制。

最后,从当前政府债务统计规则的技术角度看,PPP模式的适用至少也有利于地方政府控制政府财务报告中的“数字化”债务规模。事实上,当前地方政府所以热衷于PPP模式运用的一个很重要的原因便在于,PPP项目支付责任并不等同于政府债务,无需纳入到政府资产负债表中予以显示。这是因为,根据《预算法》及有关规章、政策的规定,国家承认并提供担保的政府债务有其特定的范围并受法定举债程序的严格约束,并不概然包括一切与政府行为有关的债务。法律规定之外的其它形式政府举债或债务担保等,都不应视为正常统计规则下的政府债务。并且,在规范的政府付费或政府补助的PPP项目中,政府基于服务绩效的项目支出需要按照相关政府收支分类科目列入一般预算,由预算保证支付来源,因而便不会如同传统BT模式或含有固定回报的变相融资项目那般,形成累积性的政府债务。与此同时,根据现行的政府财务报告规则,政府资产负债表中所指的政府资产,也仅限于通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股、直接投资等方式形成的,由政府承担债务偿付责任的资产。而PPP的资产债务由项目公司独立承担,即便在合作终止、项目移交时,也不发生债务责任主体的转移,所以也并不需要通过政府资产负债表的形式呈现。因此,从这些有关政府债务的法律规定、政策精神、统计规则、报告要求、以及PPP项目政府绩效付费纳入预算的硬性约束来看,PPP项目中的政府支付责任并不等同于政府债务,既不会明确体现在政府的资产负债表中,也不会形成政府财务报告中直观、具体的政府债务“数字”。

然而,PPP项目中的政府支付责任虽然并不等同于统计报表上的政府债务,但在本质上却仍然是政府负有偿还责任的政府性债务。这些政府性债务都有客观合法的生发依据,并都以政府作为偿还责任的唯一主体。所以未被纳入政府财务综合报表,不过是因为现行的债务统计规则只要求显示显性直接的政府债务,并不计入其他或隐性、或间接的政府债务。而根据显性/隐性、直接/间接的双重区分标准,PPP项目中的政府性债务可分为4类,即显性直接债务、显性间接债务、隐性直接债务、隐性间接债务。其中,除经由政府直接投融资及履行政府购买协议等行为而发生的显性直接债务需要纳入财务报表予以显示之外,其他因各类政府补贴而形成的隐性直接债务、因政府在项目融资、市场需求、投资收益等方面作出担保或承诺而形成的显性或有债务、因风险发生后政府需要进行必要救助及承担推定责任而形成的隐性或有债务都无需,也很难归入至统计报表中的政府债务范围之中。但是,一旦条件成就,这些未被显示的PPP项目债务便必然也会转化为显性直接的政府债务,需要政府运用财政资金予以偿付。这就是说,在当前PPP得到政策性推广适用的时代背景下,如果政府过度迷恋于PPP隐藏政府隐性、或有负债的“技术”效果,过分信赖排除了大量PPP隐性、或有债务的政府债务统计报表,便可能陷入脱离实际的财政能力幻觉,并借助PPP能够突破现时财力束缚,撬动更多资金投入的客观功能,肆意泛滥PPP的项目规划、盲目上马PPP的项目建设,从而累积、引发更大规模的政府债务风险,最终威胁到国家财政与金融系统的运转安全。

与此同时,前述有关PPP能够化解地方政府债务的分析例证,均是建立在PPP项目能够合规操作并成功运营的假设前提之上。换言之,倘若PPP操作不能依法合规,倘若PPP项目运营出现障碍甚或遭遇失败,那么有关PPP化解政府债务的功能优势便只是纯粹的“乐观假想”。而众所周知,地方各级政府作为相对独立的项目实施主体,一方面可能因为未能精准把握PPP政策的精神实质,而出现违规操作的“失误”,另一方面在多重利益诉求的影响下,也存在着“急功近利”式违规操作项目的现实动机。并且,PPP是高风险性的项目,虽然各方的投资责任能够通过合作协议予以清晰约定,但契约的不完备性仍将使债务的现实控制存在困难。事实上,如果考虑到项目总归需要给予社会资本以较高的投资收益回报,那么PPP模式下的政府支出责任可能与传统模式相比并不具有太多优势,有时甚至可能会有所超出。即便是纯粹的使用者付费类项目,虽然表面上看似政府无需直接投入,政府债务因之可以直接减轻,但如果风险分配、用户收费机制不够完善,那么未来政府是否需要承担支付责任其实也仍然存在着不确定性。SPV公司确实具有风险隔离的作用,但政府基于对公共项目的兜底责任实际上承担着更大的债务风险。例如前述的伦敦地铁项目中,SPV公司破产时,社会资本已通过之前的政府付费实现了项目投资的“稳赚不赔”,并依据合作协议的风险责任安排,仅需承担5%的项目债务责任,而伦敦市政府则不仅需要重揽陷于困境的项目运营,同时还需偿还高达数十亿英镑的遗留债务。

当然,伦敦地铁项目中政府的债务困境主要是因项目的风险分担机制设计极不合理所致,由此鲜明地印证了PPP项目中政府的实际债务规模与合作协议的风险分担设计密切相关,并同时取决于项目的运作效率。在PPP项目中,“债务、风险、效率”之间存在着关联互动的函数效应,如果风险分担机制设计不合理,所致的结果或者是政府因此承担更大的债务责任,或者是社会资本因风险成本的增加而降低项目运作的效率,甚或因风险的无法承受而最终放弃合作。在此情况下,所有的风险责任都将发生回转,政府所蒙受的损失可能更大。这就是说,PPP债务治理功能的发挥首先需要建立合理的风险分担机制,确保PPP项目运作的效率。而这些前提的实现必须以政府具备丰富的项目操作经验与足够的项目运作能力为基础。但客观的现实是,PPP作为公共服务供给模式的机制创新,政府的经验与能力显然还存在着事实的不足。与此同时,政绩考核压力下的地方政府也容易产生功利化的项目投资冲动,并为了确保项目的市场吸引力与财务可行性,而作出各种显性/隐性、合规/违规的担保或承诺。在面对社会资本“锱铢必较”的讨价还价时,政府在合作谈判中也往往较易做出让步,从而承担了过度的补贴、救助责任。尤其是当项目的市场收益预期较差时,社会资本通常会要求政府提供市场需求、限制竞争、价格调整等方面的保证,对项目进行“兜底”性的担保。而这些保证、承诺一经作出,便构成了政府未来的隐性、或有债务,PPP模式化解政府债务风险的诉求初衷便可能由此落空。

因此,对于地方政府债务的治理而言,PPP实际是柄双刃剑。面对PPP的时代热潮,政府应审慎乐观,既应努力创造条件推动PPP项目的落地建设,又应避免以往政府举债行为扭曲、负债管理异化问题的再现。而为了真正发挥PPP模式化解政府债务风险的积极功能,防止PPP推广适用可能引发的政府隐性、或有债务风险,政府在宏观机制设计与微观项目操作的双重层面均应积极作为、主动应变。为此,PPP项目的债务管理需要重点做好三项工作:一是判断、甄别项目可能形成的支付责任,分类纳入不同的预算科目,并加强政府性债务的测控;二是协调推进相关领域的财政制度改革,将PPP支出责任融入中长期财政规划,并建立跨年度预算平衡机制;三是合理设计风险分担机制,切实提高PPP项目的运作效率,实现现金流转的良性可持续。而在运用PPP模式化解地方政府债务风险的具体路径选择方面,要秉持“选好项目、有序开展、控制总量”的原则,即严格按照“政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担”的项目筛选条件,优先推进服务边界清晰、产出标准明确、现金收益可靠的项目以重点化解短期的政府债务,并按照财政承受的客观能力控制项目建设总量。与此同时,鉴于PPP的债务化解功能是以PPP项目的运作成功为基础,PPP政府性债务风险的形成是以PPP项目的运作失败为根源,因而PPP模式下的政府债务治理绩效根本取决于政府对于PPP模式风险的有效管控。由此,在对PPP项目的具体风险与PPP模式推广使用的系统风险形成了清楚认知与总体把握后,政府需要直面的问题便是如何通过相关的立法跟进、政策安排、制度设计与行动策略,以妥善应对PPP模式的各类风险,最大程度地确保PPP项目的成功运作。



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