范梓腾、Tom Christensen、马亮：政策注意力与数字政府创新

导言

随着政府所面临的治理环境日益复杂，政府创新已经成为世界范围内的一股风潮，也是过去十余年公共管理领域的热点话题之一。然而，一个尚未被触及的问题是：政策注意力会如何影响政府的创新采纳？最近，复旦大学范梓腾、挪威著名学者Tom Christensen 和中国人民大学马亮等三位学者合作，通过区分议题和维度层面来探讨政策注意力在公共部门创新采纳中的微妙作用。以中国的在线政务服务平台为例，研究发现，越是关注电子政务议题或将电子政务定义为经济相关议题的省份，越有可能采纳在线政务服务平台。这些发现丰富了我们对政策注意力在激发数字创新中的关键作用的理解，并对创新采纳和电子政府的文献做出了贡献。在促进创新方面，管理政策注意力比组织和环境的影响更为灵活。论文发表在公共管理顶级期刊PMR上面。

（文献来源：

Ziteng Fan, Tom Christensen & Liang Ma (2022): Policy attention and the adoption of public sector innovation. Public Management Review, online first: 1–21. DOI: 10.1080/14719037.2022.2050283）。

研究问题

随着政府面临越来越大的环境压力，公共部门创新(PSI)长期以来一直被视为解决具有挑战性的治理问题的一种有力工具(Walker 2014; De Vries, Bekkers, and Tummers 2016)。在世界各地，无论是在发达国家还是在发展中国家，经常能够观察到公共部门的创新。许多研究已经检验了公共部门创新的组织和环境因素(Berry and Berry 2007; Walker 2014)。然而，我们对政策注意力在公共部门创新采纳中的作用知之甚少。

政策注意力值得在创新采纳领域进行更理论性的阐述。以往的研究表明，政府的政策注意力在很大程度上可以塑造政策产出和组织结构(Yackee 2006; May, Chen, Christensen, and Ma 2019)，一个重要但未充分探索的领域是政策注意力与政府创新采纳之间的关系。

从政策议程的角度来看，无论何种政治意识形态和制度形式，政府通常在处理各种议题时的注意力资源是有限的。基于政府通常必须有选择性地关注各种政策议题的观点，政府关注某一特定议题的方式反映了政府对该议题的议程偏好和优先级。因此，政府如何组织他们的政策注意力可能将指导之后的政策产出。由于公共部门在优先和偏好政策领域的创新需要更多的资源和制度支持，以解决在组织内采用新事物所带来的额外费用、风险和混乱问题，这意味着采纳公共部门创新的决定至关重要。否则，公共部门创新的采纳可能会面临来自政府内部规避风险的利益相关者的强烈抵制。

此外，与传统知识揭示的组织和环境因素相比，政策注意力本身可能在影响公共部门创新采纳方面发挥着更加积极的作用。公共部门创新采纳的经典组织因素，如资源丰富，主要描述政府创新的潜在能力。资源在本质上是被动的，需要被部署，拥有充足的资源并不一定会将这些资源分配给创新的任务(O’Toole and Meier 2010; Fan, Meng, and Wei 2020)。在资源被部署到支持某种公共部门创新采纳之前，政府必须对相关政策领域给予足够的注意力，并关注到其紧迫性和突出性。这也有利于政府优先配置创新的相关任务。因此，政策注意力似乎在公共部门创新采纳中发挥着相当重要的作用。

本研究探讨政府对某一议题政策注意力的变化如何影响其对该议题创新的采纳。根据议题界定理论（issue definition theory），每一个政策议题都涉及多个维度，这意味着政府在关注某一议题（议题层面的政策注意力）的同时，可能会将这种注意力进一步划分到该议题的多个维度（维度层面的政策注意力）。后者可以反映政府如何定义一个议题。鉴于政府定义某个议题的方式可能会促进或阻碍该政策议题的拓展和实施(Jeon and Haider-Markel 2001; Soroka and Lim 2003)，在理论上，不仅是对某一议题的政策注意力的数量，而且对该议题中不同维度的注意力占比可能会影响采纳与该议题相关的创新。本文以中国省级在线政务服务平台(OSPs)的采纳为实证案例，探讨了政策注意力与公共部门创新采纳之间的关系，以及产生这一关系的两方面原因。

关于公共部门创新采纳的文献综述

创新采纳是指一个组织首次采用的新事物，如一个想法、实践、对象或服务(Rogers 2003)。基于这些新采用要素的特点，学者们提出了公共部门创新的几种类型(Wu, Ma, and Yang 2013)。技术和行政，是与创新有关的两个基本要素 (Damanpour 1987; Walker 2014)。技术创新主要是指在公共部门引入新技术（如设备、系统和平台）。当新的要素导致行政过程变化时，行政创新就产生了(Damanpour 1987; Walker 2014)。

现有的研究已经确定了在组织和环境层面采纳公共部门创新的一些前提条件。在组织因素方面，发现组织规模和结构(Walker 2008)、资源(Fernandez and Wise 2010)、领导风格(Ricard et al. 2017; Lewis, Ricard, and Klijn 2018)和行政管理专业知识(Bhatti, Olsen, and Pedersen 2011)对公共部门创新采纳有影响。开放系统理论认为，如果不了解组织结构或行为运作的背景，就无法理解组织的结构或行为。可能影响公共部门创新采纳的环境和背景因素包括环境复杂性(Walker 2006; Jun and Weare2011)、公众压力(Ma 2014)和人口规模(Walker 2008)。除此之外，其他文献利用政策扩散理论(Berry and Berry 2007)关注扩散机制（如自上而下、自下而上和水平效应）。

首先，虽然议题界定研究表明，政策产出和组织结构（如政策支出、机构数量）将对政策注意力的变化作出反应(Yackee 2006; Chen, Christensen, andMa 2019)，但仍然缺乏实证证据来支持政策注意力在塑造政府创新选择方面的作用。由于公共部门创新的采纳代表了公共部门中一种重要的政策产出类型，缺乏关注“政策注意力-创新采纳”环节，这一重要但研究不足的话题是令人惊讶的。更重要的是，考虑到创新可能会给现有的行政运作带来潜在的风险、成本和混乱(Walker 2014; De Vries, Bekkers, and Tummers 2016)，政府往往对接受新的做法持谨慎态度，除非他们关注这些议题，并意识到其紧迫性和突出性。因此，公共部门创新必须与现有的任务竞争有限的注意力资源，以获得政府采纳这一选择的优先权。

第二，纳入政策注意力对于提高我们理解公共部门创新采纳的前因是必要的。以往的研究确定了一系列组织和环境因素的作用，假设资源可及性、能力和压力将自动导致导致公共部门创新的采纳。然而，根据March和Olson(1983)的观点，这些前因虽然与组织行为相关，但其影响程度受制于有限的注意力资源。例如，组织的先决条件，如资源、规模和结构，只反映了组织是否准备好了，而不反映组织是否会采取创新。这些先决条件的被动性意味着，采用公共部门创新不仅需要政府具备消化新元素的潜在能力，还需要他们在部署这些组织资源时优先考虑创新任务的偏好和意愿。在此基础上，政策注意力可能在影响公共部门创新的采纳方面发挥更积极的作用，这一点不应被现有文献所忽视。

理论和假设

议题和维度层面的政策注意力

不仅要从整体上关注某一议题，探索政府对该议题的政策注意力程度，而且要深入议题内部，解决政府如何在该议题中进一步将这种注意力跨越多个维度进行划分，这也是很有意义的。以电子政务议题为例。电子政府议题作为一个整体所受到的政策注意力的数量（电子政府注意力）反映了电子政府在政府议程中的相对优先地位。然而，电子政府也是多维的。因此，对电子政府议题的注意力可以被这些不同的维度进一步划分。虽然政府可能会将大部分的注意力集中在某些方面，但他们也可能在任何时候将注意力从其他方面转移开(Baumgartner and Jones1991; Jones and Baumgartner 2005)。因此，对于电子政府议题，某些维度的相对显著性可能因政府和时间段的不同而不同。

电子政务中政策注意力-创新采纳的关系

对于议题层级，注意力焦点作为一种重要的认知过程，是预测组织行为的起点。特别是，在政策议程中受到更多关注的议题可能是更受欢迎的议题。因此，各国政府通常有动机特别关心它们所喜欢的议题，并鼓励针对这些议题采取后续行动。在此基础上，根据政策议程方面的研究，当政府能力明显存在问题时，政策关注的焦点在解释政策产出方面非常重要。对某一议题的选择性政策注意力，赋予了该议题后续政策行动的优先性和合法性。考虑到采纳公共部门创新并非易事，而且通常需要组织对新元素给予特殊处理（例如提供资源、承受风险、形成支持态度）(De Vries, Bekkers, and Tummers 2016)，有理由认为：对某一议题更加关注的政府更有可能采取与该议题相关的创新。在电子政务领域尤其如此。如果省级政府对电子政务议题的关注程度更高，表明了他们对电子政务的政策偏好，那么他们接受在线政务服务平台的可能性更高。因此，本文提出以下假设：

H1:如果电子政务议题在省级政策注意力分配中越重要，那么省级政府越可能建设一体化政务服务平台。

对于维度层级，虽然任何议题都包含多个方面，但有些方面对某一议题的支持者是有利的，有些方面则是有害的(Baumgartner and Jones 1991)。特别是，当政府在界定某一议题时更多地关注有利的方面，他们就有更多的动机在资源分配和政策选择中优先考虑该议题。大量的实证研究证实了这些说法(Soroka and Lim 2003; Boushey 2016; Jennings et al.2020)。文献表明：更注意某一议题有利方面的政府更有可能采取与该议题有关的创新。在电子政务领域也有同样的逻辑。随着电子政府越来越多地用于实现多个领域的变革成果。例如，一些人可能会重视它促进经济的潜力，而另一些人则主要将电子政府视为民主和参与的促进者。如果省政府将电子政府议题定义为与现有政府的核心职能和激励计划产生共鸣的有利议题，就像关注电子政府中更突出有利方面所反映的那样，他们可能更喜欢对电子政府方面的创新给予特别关注(例如，提供更多的资源，保持更高的风险容忍度)，从而增加了采用在线政务服务平台的可能性。因此，本文提出以下假设：

H2：更关注电子政府议题中突出有利的一面，将增加采用在线政务服务平台的可能性。

中国省级在线政务服务平台的采纳

中国的电子政务涉及许多维度，如经济发展、民主、反腐败、政府效率和公共服务(Ma and Wu 2020; Chen and Aklikokou 2021)，但在本研究中特别关注经济维度。这不仅是因为实现经济利益在上述许多政策领域被视为有利的，电子政府也不例外，而且是因为实现经济愿景是中国电子政府的核心目标(Ma, Chung, and Thorson 2005; Meng and Fan 2021)。

一般来说，电子政府可以与多个目标联系在一起，比如促进经济发展和加强民主。比较电子政务文献表明，利用数字技术改善政府与商业的互动和吸引商业投资来促进经济发展，是国际上各种类型国家电子政务的一个基本目标(Chen and Hsieh 2009; Lin 2018)。然而，转型国家尤其以促进经济增长为目标实施电子政府。有趣的是，这与西方民主国家的情况不同，西方民主国家同样重视实现电子民主(Maerz 2016; Lin 2018)。正如Åström等人(2012)所证明的那样，转型期国家的电子政府举措的概念基础“可能是经济的而不是民主的，并仍然为政权带来实际的利益”。因此，实现经济利益并因此提高政权合法性的潜力使电子政务的经济维度对转型国家特别有吸引力。

我国作为转型国家的典型案例，从上世纪90年代开始实施电子政务。中国特别将电子政务作为广泛的行政改革的一个组成部分，其主要目标是刺激经济增长(Ma, Chung, and Thorson 2005; Lin 2018)。由于发展国家的性质，中国政府大多将电子政务作为支持经济增长的工具（如吸引外资和增强经济的导向机制）(Ma, Chung, and Thorson 2005; Kluver 2005)。2012年后，在其他政策议题（如社会议题、环境保护议题）相对重要性上升的同时，经济议题仍然是中国政府的根本核心职能。

为了解决这些议题，各省的在线政务服务平台改革坚持“全政府”的原则，要求建立省级综合在线服务平台(Christensenand Fan 2018)。通过这一个入口点，各省的企业和公民可以使用这个单一的接口，方便地访问本辖区内不同部门和地方单位提供的各种服务（如行政许可、纳税、居留许可等）。没有在线政务服务平台，每个部门都有自己的平台和行政程序，企业和公民必须单独联系他们。作为电子政府的一种新方法，在线政务服务改革不仅需要引入新的集中的在线界面，还需要整合跨机构的分散的职能，并精简和统一繁琐的行政程序。自2006年起，天津开始实施在线政务服务平台，截至2018年，全市31个省级政府均采用了在线政务服务平台。

研究数据与研究方法

研究者们通过考察2006年至2018年中国省级在线政务服务平台的采纳情况，对上述假设进行了检验，涵盖了31个省份的采用过程。采用EHA和logit模型，分析单位为省-年。从多个来源收集数据。关于采用在线政务服务平台事件的信息，通过搜索政府网站和官方媒体，记录了在线政务服务平台推出的年份。对于缺乏明确准确通知的省份，我们向当地负责电子政务的官员进行了核实。关于政策注意力的数据，从每个省份的官方报纸上收集了有关电子政府主题的文章，并编制了一个独特的数据集。

在WiseSearch数据库中搜索关键词，专门收集省级官方报纸上关于电子政务的文章，共获得53841篇符合的文章。官方报纸在反映政策注意力方面可能存在局限性，但它们是完全可以接触到的，在现有的研究也常被用来调查中国政府的政策优先级(Guan and Liu 2019)。本研究们控制了一系列可能影响采纳在线政务服务平台的变量。

因变量

在线政务服务平台采纳。基于每个省份采纳在线政务服务平台的时间，我们构建了因变量。将其编码为1，否则为0。

自变量

电子政府注意力数量

本研究使用了每个省份前一年的官方报纸上关于电子政务的文章数量，以获取省政府对电子政务议题的关注程度，这已被现有的研究采用(Zhu和Zhang 2019)。

电子政务关注经济维度的比例

每一篇关于电子政府议题的报纸文章可能同时包含不同的主题。按照Nowlin(2016)的方法，使用LDA主题模型来提取隐藏在文章中的潜在主题，并计算每个主题的概率。对于每个省份，每年汇总每个主题在经济维度上的概率。在地方官方报纸的53841篇电子政务文章中发现了16个隐藏的话题。题目的数量是通过计算“主题一致性得分”来确定的。这16个主题代表了中国省级政府电子政务议题的16个维度。此外，们在一篇文章中获得了每个主题的概率。然后，基于作者的定性判断，确定了经济维度的主题。

研究结果

描述性统计

关键变量的描述性统计。根据2006年至2018年31个省级政府的303份观察报告，在电子政务注意力方面，研究期间省级官方报纸平均每年发表约71篇关于电子政务的文章，SD为65.875。安徽省是中国中部的一个内陆省份，其官方报纸在2006年只发表了一篇与电子政务议题密切相关的文章。相比之下，作为东南沿海地区的先驱省份，广东的官方报纸发表的电子政务文章数量最多，2011年为384篇。至于省级电子政务注意力的经济偏好，省级官方报纸每年将46.344%的电子政务注意力放在经济维度上，这是通过电子政务文章中与经济相关的话题概率来衡量的。东部沿海省份江苏在2005年的电子政务中对经济维度的关注比例最低，为15.228%。相比之下，西部新疆自治区2016年在其官方报纸上讨论电子政务议题时，经济导向最强，占65.604%。

EHA和logit模型

模型1提供了只包含经典控制变量的基准模型。模型2-3进一步包括了两个独立变量，它们报告了政策注意力在议题和维度层面对采纳在线政务服务平台直接影响的估计。这三种模型都以相关系数和比值变化的百分比来更好地解释估计效应的方向和幅度。

模型1表明，只有邻近压力和组织能力对在线政务服务平台的采纳产生积极影响，这与已有研究一致。模型2进一步包括了对电子政府的注意力。研究结果表明，对电子政务议题给予更多关注，会对下一年的在线政务服务平台的采纳产生显著的正面影响。模型3是一个完整的模型，包含了议题和维度层面上的政策注意力，它再次证实了电子政府注意力对在线政务服务平台采纳的强大积极影响。平均而言，省级官方报纸上一篇关于电子政府议题的文章可能会使采纳在线政务服务平台的几率增加1.3%。

对于政策注意力在维度层面的影响，证实了假设H2。将更多的电子政府注意力分配到经济方面，这意味着电子政府的注意力更经济导向，也将促进采纳在线政务服务平台。具体来说，将电子政府的注意力分配到经济维度的比例增加1%，采用在线政务服务平台的可能性增加11.6%。

在控制变量方面，与模型1相比，模型3中邻近压力和组织能力的正向影响并不显著。自上而下的政策信号与采纳在线政务服务平台呈正相关，但估计系数不显著。此外，研究结果表明，经济竞争压力可能对采用在线政务服务平台没有显著影响。有趣的是，社会经济因素被发现不显著。与经典的变量相比，似乎电子政府注意力的数量和电子政府对经济维度注意力的占比对采用在线政务服务平台都有重要影响。

电子政府议题的经济维度由九个特定的主题组成，进一步研究了每个主题在采用在线政务服务平台时所扮演的不同角色。结果发现，电子政府对经济和贸易合作、市场监管和行政许可等主题的注意力比例刺激了采纳在线政务服务平台。也就是说，如果省级政府更多地将电子政务议题定义为与这些领域之一相关的议题，他们就更有可能采用在线政务服务平台。在这三个议题中，电子政务对经贸合作议题的程度最大。

讨论

本研究探讨了现有公共部门创新采纳文献中一个重要但尚未充分探讨的主题：如果有的话，政府的政策注意力如何影响其采纳公共部门创新。基本的主张是，政府将组织政策产出，如采纳公共部门创新，以适应获得更多政策注意力的议题。利用中国各省采用在线政务服务平台的案例，发现如果各省在前一年对电子政务议题给予更多的政策注意力，或将电子政务定义为更多与经济和商业相关的议题，那么它们更有可能采用在线政务服务平台。即使他们需要承担组织和财务风险以及适应新的数字系统的成本。

结果表明，检验采纳公共部门创新的政策注意力的重要性，并补充了对公共部门创新采纳的现有理解。政策注意力不仅影响政策选择和组织结构调整(Yackee 2006; Chen, Christensen, andMa 2019)，而且影响相关政策领域创新的接受程度。现有的公共部门创新采纳的文献已经确定了组织和环境因素（例如财政资源和邻近压力）的价值。然而，根据本研究结果，政策注意力似乎比这些经典因素更能预测。

此外，通过区分议题和维度层面上的政策注意力，本研究采取了一个重要步骤，对政策注意力在公共部门创新采纳中的作用作出了更细致的解释。研究结果表明，对于公共部门创新的采纳而言，重要的不仅是政府对某一议题的政策注意程度，还包括他们在多大程度上看到公共部门创新的优点并将其定义为有利的议题。

这项研究也代表了对电子政府采纳文献有意义的补充，随着数字技术的快速发展，这是一个越来越受到学术关注的研究课题。作为一站式改革中电子政府的一种新方法，在线政务服务平台将继续在国际上推广，并有望在公共服务提供方面释放数字技术的全部潜力。本研究是第一个使用大样本定量研究设计来探索政府采用在线政务服务平台的研究之一，从而扩展了我们对采用电子政府的复杂性和动态性的理解。

研究结果对促进公共部门创新的采纳具有实践意义。以往研究揭示的组织因素和环境因素通常是稳定的，短期内很难改变。相比之下，政策注意力的变化更为灵活。这在某种程度上似乎很有吸引力。即使有人可能会说，某一议题也不容易得到额外的政策注意力，因为政府经常要同时处理许多任务。然而，政策注意力在维度一级的重要作用仍然意味着，政府可以通过管理议题定义来解决这一认知能力议题，而不必对该议题给予额外的注意力。在转型国家，考虑到经济维度被广泛认为是电子政府的一个有利方面(Åström et al. 2012; Maerz2016; Lin 2018)，决策者可以将电子政府界定为一个经济而非政治的议题。然而，民主维度在西方民主国家中可能扮演着更为有利的角色(Feeney and Welch 2012; Lin2018)。这表明，电子政府创新可以从解决议题定义中的电子民主的潜力中受益。

结论

本研究探讨了中国省级在线政务服务平台背景下的“政策注意力-创新采纳”环节。结果表明，议题层面和维度层面的政策注意力在在线政务服务平台的采纳中发挥了关键作用。在议题层面的政策注意力上，电子政务议题的注意力对在线政务服务平台的采纳有积极的影响。就维度层面的政策注意力而言，将电子政府更多地定义为经济或非政治层面，也与在线政务服务平台的采纳呈正相关。在公共部门创新的采纳中，政策注意力值得更多的学术关注。与组织和环境因素相比，管理政策注意力可以是实践者促进政府创新的一种更灵活的选择。

附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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Chen, L., and A.K. Aklikokou. 2021. “Relating E-government Development to Government

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Chen, S., T. Christensen, and L. Ma. 2019. “Competing for Father’s Love? the Politics of Central Government Agency Termination in China.” Governance 32 (4): 761–777. doi:10.1111/ gove.12405.
Jennings, W, S Farrall, E Gray, C. Hay. 2020. “Moral Panics and Punctuated Equilibrium in Public Policy: An Analysis of the Criminal Justice Policy Agenda in Britain.” Policy Studies Journal 48 (1): 207–234. DOI:10.1111/psj.12239.

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时间：2022年5月04日

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2022.05.04