马亮：政务热线的数字化转型
2022年7月16日，清华大学数据治理研究中心会同北京市市民热线服务中心在北京举办第三届大数据与首都治理论坛，本届论坛主题为“政务热线驱动的数字政府建设”。
在“模式创新”分论坛，中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮以《政务热线的数字化转型》为题进行了分享。在“应用创新”分论坛，北京市市民热线服务中心主任张波、陕西省政务服务中心主任李锴，甘肃省大数据中心处长徐海滨，郑州市人民政府机关党组成员、办公厅副主任李广利分别对本省的12345热线的建设与实践，做了分享。马亮教授在点评环节总结了陕西、甘肃、郑州等地政府分享中的共性特征及其带给全国的启发。以下为演讲实录和点评摘要。
“模式创新”分论坛主题演讲
大家中午好，非常开心参加这次论坛。结合论坛讨论的主题，我准备的演讲议题是怎样理解政务热线的数字化转型。一谈到转型，可以看到它是一个过程，包括一些具有分割意义的阶段。我们要知道现在处于什么样的阶段，未来朝着哪个方向发展，在发展过程中追求什么样的价值。前面几位专家谈到，技术始终要定位准确，它是一种手段，要服务于目标。城市的目标是为市民服务，以人民为中心。
我主要从三个方面讨论。第一块是政务热线的数字化转型意味着什么，对此今天发布的报告谈了很多；第二块是评估全国重点城市政务热线的数字化转型到了什么阶段；第三块结合最近我在读的一些书，和大家分享我的阅读体会。
首先，可以看到大家都会谈数字化转型，最新的文献也对此讨论，那么怎么看数字化转型？已有文献认为，数字化转型分成三个典型阶段。
第一个阶段就是信息化的工作，现在还有很多信息化工作领导小组，核心是怎么样把线下的东西变成线上的，把物理的变成数码的，我相信很多城市已经把这个阶段做到位了。
第二个阶段，技术的渗透力更强，更多考虑的是怎么对政府业务流程进行重塑。现在政务热线的很多流程都在数字化转型，无论是从接电话，还是最后反馈，整个流程都在梳理，这样的转型过程也在进行之中。
第三个阶段非常关键，就是我们期望政府新形态怎么样出现，怎么样实现政府全方位的数字化转型。这个阶段是我们特别愿意看到的，也是最新一些政府文件特别强调的。这个阶段是非常困难的，很多方面都没有做好充分的准备。对于政务热线来讲，非常有必要看我们处于哪个阶段，思考为什么这个阶段没有实现跃迁。
第二个方面是数字化转型到底服务于谁？在座的有城市运行指挥中心的工作人员，也有街乡镇的工作人员。我们做数字化转型，到底是为谁服务？最开始我们去上海、杭州等城市去调研，他们都说智慧城市、城市大脑、一网统管是为市长服务的，但是很快这个概念就没有了；
第二是希望为热线管理人员服务，让你们工作得更舒心，让很多报告自动生成，这块是在推进的；
第三是为大量话务员服务，很多技术企业的话务员怎么实现转型？为什么他们的离职率高，工作获得感差？怎么样提升工作的获得感，让他们愿意长期在政务热线岗位上工作，这很关键，也是技术企业想破解的地方。
第四是市民群众怎么样去看待数字化转型的问题，在紧急时期打不进去电话，可能通过APP很快把诉求提交了，而且全程可以看到诉求到什么阶段。这类似于网上买东西，知道物流到了哪个城市，这样对于市民的感受非常好。
面对四个主体，政务热线都要数字化转型，但是谁先谁后、谁主谁次的问题非常突出。首先，热线内部的数字化转型最方便，在这个基础上怎么服务市民，最终服务于市领导，这是非常重要的。话务员怎么样进行数字化转型？现在提人机交互的问题，我们希望机器替代人，还是希望机器辅助于人？话务员的工作是接电话，还是对话务数据进行深层次分析？在时间、议题、流程等方面，涉及二者怎么分工协作的问题。实际上可以看到，很多话务员的工作方式在发生改变，不是在不停地敲键盘，而是更多地在倾听，汇聚各类数据，工作也非常轻松。现在一些城市在讨论这样的问题，但是未来如果想吸引00后的青年投身政务热线工作，核心问题就是我们服务于谁，怎么服务好他们。
今天的讨论比较多是围绕《国务院关于加快数字政府建设的指导意见》展开的，我对此也有所研究。大家去看亮点，加引号的地方都是亮点，讲的非常通俗，也是地方创新总结的结果。比如，给人画像，给市场主体画像，变人找政策为政策找人，推进社会数据统采共用，等等。
政务热线要抓住这一点，比如在数据上，老百姓打电话进来我们不知道他是谁，只能知道他打过几次电话。这个时候没有实现数据的对接，我们不知道他是谁，也不知道怎么样服务于他。
再比如，怎么把数据很好的开发和利用，清华大学参与了很多工作，未来还要发挥更多智库、企业参与其中，让数据发挥更大的作用。
再有就是热线虽然在统一成一条热线，但还是分散和碎片化的。比如，64条热线对应的各个部门，以及各级政府之间，都要考虑一体化工作如何推进。
同时，我想分享一些我自己最近读的著作和文献。
首先，是数字化转型到底意味着什么。刚才谈到元宇宙，到底政务热线要不要元宇宙，是不是最新的还没有成熟应用的技术就要拿过来用？这要打一个问号的。互联网时代的政务热线就是一个例子，互联网时代有多少人还打电话？电话有一百年历史了，技术不是越先进越好，而是什么时候停下来，技术够不够用，管不管用。
很多反思是围绕智慧城市展开的，我们建设的是智慧城市还是愚蠢城市？是技术为先还是人为先？这些问题好像很简单，但一旦卷入到这样的体系当中，一旦企业、政府、老百姓在博弈空间中出现的时候，就发现这个问题很复杂。企业不断创新，提供技术解决方案，但能不能解决我们的痛点，让数字化转型变的更快，并且让老百姓满意，这是最为关键的地方。
第二，我在关注北京市接诉即办时，经常把它放到国际视野中看。比如，中国台北、中国香港、新加坡、美国和欧洲国家都有政务热线，只不过号码不一样，方式不一样。如果把北京市的接诉即办和美国巴尔的摩、纽约等城市比较，其实他们做的很多工作非常类似，甚至是惊人的相似。可以看到它的历史更长一点，或者经历的变故更多，给我们重新反思接诉即办将怎么发展提供很好的契机。
哈佛大学的Robert Behn教授长期做这方面的研究，就像清华大学长期关注北京市的接诉即办一样，这个议题有很大的价值。他长期观察发现，这个事谁都能做，但只有少数城市才能做成功，而且持续的成功。北京市做的工作，每个城市都在做，但为什么北京市能成功？能不能复制到其他城市？很典型或是很简单的事，能不能做到极致？
我们说领导重视很重要，那么怎么叫重视？要持续、全程、高度的重视，才能让工作达到好的效果。同时，大家在这个过程中不断凝聚共识。一开始是抵触，后来发现这个事要做、应该做、愿意做，推动整个城市治理在方方面面发生深层次的转变。这种转变有技术的作用，但是技术的作用不是决定性的，而是服务于我们要做的事情。
我最近在看赫希曼的书，老百姓不满意的时候会怎么做？他有本书讲失望的作用，我们为这个事情失望了，才做另外一件事。从数字化转型可以看到类似的问题，即在数字化转型的时候，很多解决方案提出的时候往往是高光时刻，但是很快大家发现在现实应用中遇到很多问题。
所以，面对失望场景的时候，面对失望问题的时候，我们特别要思考怎么从失望中走出来。我们每次讨论这个问题的时候，数字化转型都是非常好，但怎么从不断的失望当中走出来，不断的容忍这个过程中出现的一些问题，进而思考怎么样的数字化转型才能走的更好更稳。这点是特别有启发，也是我期望和大家一起探讨的问题。
最后，在数字化转型的问题上有一些结论。
第一，就是刚才谈到的一个问题。现在是互联网时代，甚至是更好的数据时代，我们讨论政务热线在未来怎样实现政府和公民交互，使他们共同携手推动城市治理创新。这是特别值得思考的问题，热线部门需要考虑在转型过程中做哪些工作。
第二是从全国来看，政务热线的智能化、数字化水平属于第二阶段，仍然要考虑在流程上怎么推进的问题。这个过程可能前进也可能倒退，取决于怎么更好的做好这个事情。同时，在这样过程中，一定要知道数字化转型服务于谁，他们的优先级怎么样，关系怎么样。这个不是矛盾的关系，而是服务于某个主体的同时，反过来让更多主体从中受益。
最后，希望更多领导干部、公务员真正提升数字素养。这个问题好像很简单，但是没那么简单。看到一个问题的时候，是否直接条件反射地思考用技术解决问题，用互联网解决问题，这种思维模式的转变是最关键的。你不需要知道这些技术是怎么使用的，有专门的技术专家来处理这些问题，而是要有数字思维，不断让领导干部、公务员朝着这个方向转变。
这是我的一些简单分享。谢谢！
“应用创新”分论坛点评发言
各位下午好。接着上午张主任讲的，下午是陕西、甘肃和郑州三个地方政府领导干部的分享。刚才熊老师进行了非常好的总结，我从自己学习的收获进行一些交流。
各位分享的相关内容是非常有意思的，大家来自不同的区域，本身所处的历史阶段也不太相同，体量上的差异很大，在政务热线的发展方面侧重点也有很大差别，这些是反映个性方面的差异。我听完之后，更多看到一些共性上的特征。这些共性上的特征不光意味着四个地区的发展有各自的特征，而且意味着对于全国其他城市都有非常好的启发，或者说能够给大家带来一些共同的思考。
首先，大家非常强调在纵向上怎么样更好的发挥省市两级作用。上午孟天广老师在发布报告的时候，就谈到省、市、区县不同层级，在发展政务热线的时候要考虑怎么样有所侧重。咱们国家有五级政府体系，经常讲职责同构，上下一般粗。但是，在政务热线中不应该这样，这样就是重复建设。
在纵向安排上，省市区县应该有所侧重，考虑不同方面的发展。省一级不直接接电话，而是考虑怎么解决市与市之间的联动，考虑全省一盘棋推进。对于市级，考虑更多的是在全市把政务热线集中起来；区县更多的接地气，看到的问题比较多，更多要增强他们在解决问题方面的能力建设。可以看到四个地区都特别强调，无论是省还是市一级，都在考虑怎么样在每级工作的基础上，更多向上向下发挥纵向联动的作用。
第二，就是这四个政务热线的发展历程都是围绕横向的集中和整合。无论是50条还是60条热线，还是不同的主管部门，大家关注的都是从过去分散的状态变成集中的状态，但是集中不意味着不去回应分散的需要。过去之所以分散有它的考虑，现在集中也有集中的考虑。
但是集中之后，一方面是怎么从过去的物理整合变成真正的化学反应，另一方面是集中之后，反过来对各个条线来讲，怎么样让大家也能够有所收获或有所回馈，这样才能支撑集中，让集中能够持续下去。我知道有些地方集中之后又有回潮，这个时候怎么避免回潮，让集中一直朝着这个方向去发展，很重要的就是一方面强调集中，另一方面考虑给各个部门和条线提供支撑。
第三，是应急与常态之间的关系。特别是早上张主任谈到北京市，上半年已经超过2000万通电话或工单量，是去年全年的两倍。今年会看到量会爆炸性的增长，而这个时候应急突发事件对政务热线的常态运行产生很大挑战。我认为非常重要的是，一方面怎么把高峰的事件很好的平复下来，另一方面也应该考虑常态中的问题是持续存在的，很多时候我们忙着救火，但是常态问题却忽略掉了。
这个时候怎么平衡常态和应急之间的关系，是非常有考验性的。怎么把应急的急办，同时常态的诉求还能进来，而且很好的去应对，这是我们经常讲的“既要又要”，但恰恰是考验政务热线能力的试金石。对于这一点，上午北京和下午几个地方谈的非常好。
第四，非常关键的是我们特别强调市域治理现代化。刚才谈到要增强省域治理现代化，这个对我们的要求非常高。现在所有城市既有城市也有乡村，这个时候怎么既考虑城市的进一步城镇化，同时也考虑乡村地区在解决老百姓急难愁盼问题时的特殊性，就特别关键。北京也一样，虽然没有县，但还有大量的郊区，很多乡镇也面临同样的问题。所以，这个时候怎么把市域、省域协同推进，实现城乡一体化发展，也是非常关键的。
最后，结合发言我体会较多的是，数字化转型是面向未来特别需要考虑的问题。几位领导干部都提到怎么样在数据上做文章，就是数据来自不同的口，来自不同的渠道，形式、格式有很多差别，数据怎么样实现标准对接。我相信大家可能在面对这样的数据时，既感叹量大、形式多元，也考虑怎么样在能力上提升，能够把多元机构的大数据尽快去挖掘，使它真正成为富矿，源源不断的为城市治理创新提供更多的数据支撑、思想火花，这一点在四个案例中体现的都非常明显。就这一点而言，我认为论坛提供了特别好的契机，每年可以看这个方面的进展，思考未来哪些方面可以更着重的推进。
以上是我对前面四位领导干部讲话的学习体会。谢谢！
来源：数据与治理（点击“阅读原文”查看原文）
时间：2022年7月19日
2022.08.25