【作者简介】马亮 中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员，博士生导师
【基金项目】北京市社会科学基金青年带头人项目（重点项目）“接诉即办、政府绩效管理与城市治理创新”（21DTR058）
【文章来源】《行政管理改革》2022年第9期
文章结构
一、引言
二、研究综述：数字政府何以影响行政负担？
三、数字政府影响行政负担的作用机制
四、加强数字政府建设、降低行政负担的政策建议
行政负担是影响政府绩效和公信力的关键因素之一，而数字政府被认为是降低行政负担的重要手段。本文综述数字政府和行政负担的研究文献，发现数字政府能否及如何降低行政负担还没有得到充分研究。本文提出数字政府影响行政负担的作用机制和边界条件，考察数字政府通过何种途径和在什么情况下会降低行政负担，以及数字政府为何导致行政负担不减反增。最后，本文提出通过数字政府来降低行政负担的对策建议。行政负担是公民和企业在同政府部门打交道的过程中需要承担的各类成本，包括学习成本、服从成本和心理成本等，对政府绩效、营商环境和社会公平影响深远。比如，一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”，给前来办事的公民和企业设置各种障碍，导致办不成事、办不好事，服务体验差，并影响政府公信力和社会形象。行政负担是影响政府绩效和公信力的关键因素之一，而基于新一代信息技术的数字政府建设被视为降低和消除行政负担的重要手段之一。但是，数字政府能否及如何降低行政负担还没有得到充分研究。
数字政府建设是国家战略的集中体现，也是国家治理体系和治理能力现代化的战略着力点，并在降低行政负担方面发挥重要作用。不同于单纯以政府事务数字化为主的电子政务，数字政府意味着政府的全方位数字化转型，是通过数字技术而打造的政府新形态。党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，“十四五”规划专门提出要提高数字政府建设水平。自2019年全国一体化政务服务平台上线试运行以来，全国数字政府建设的一体化趋势不断加快。2022年，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》。近些年来数字政府建设发展迅猛，不断满足人民对美好生活的向往。党的十八大特别是2015年以来，“最多跑一次”改革、“零跑动”、“不见面审批”、“秒批”等“放管服”改革席卷全国。通过简政放权、放管结合、加强事中事后监管、优化和创新服务等一系列改革举措，这些数字化改革有力降低了公民和企业同政府部门打交道的难度和成本，并大大提升了公共服务体验。“放管服”改革之所以能够取得如此之大的成就，同其所推行的“互联网+政务服务”密不可分。恰恰是通过引入新一代信息技术，使数字政府建设得以便利公民和企业的办事流程，秉持“人民至上”的执政理念，满足人民群众的新期待，并使行政负担持续降低。值得注意的是，数字政府在降低行政负担的同时，也在无形之中带来了新问题。数字政府建设没有有效解决“信息孤岛”“数字鸿沟”等问题，各地区各部门之间不均衡不充分发展的问题依然突出，并使数字政府和行政负担发生微妙变化。与此同时，一些地区和部门盲目认为数字政府可以降低行政负担，大举投资和贸然上马数字政府建设项目，导致该领域频现烂尾工程。又如，老年人、残障人士和偏远山区居民往往因为不会或无法上网而成为“数字难民”，难以享受数字政府的技术红利，信息障碍也使其所面临的行政负担不减反增。再如，数字政府建设不彰和走样，“指尖上的形式主义”使行政负担以新的形式浮现。此外，数字政府建设不力，代办、帮办等使大量行政负担从公民和企业转嫁到政府部门，导致基层工作人员疲于奔命，并使基层负担有增无减。凡此种种，说明数字政府有降低行政负担的巨大潜力并取得了较好成效，但是也会导致新问题的出现。尽管行政负担是全球公共管理研究的新兴热点议题，但是国内研究才刚刚起步，从数字政府角度对其研究得较少。这使我们难以全面精准地理解和评估行政负担，并解释数字政府对行政负担的影响过程和作用机制。本文对数字政府如何降低行政负担的已有研究进行综述，并提出未来有待实证检验的理论命题。我们考察数字政府通过何种途径和在什么情况下会降低行政负担，以及数字政府为何也会导致行政负担不减反增。探讨数字政府影响行政负担的作用机制和边界条件，并提出通过数字政府来降低行政负担的对策建议。数字政府（digitalgovernment）是在电子政务（e-government）的基础上提出的概念，不仅指政府部门利用信息技术进行决策、监管和服务，而且意味着政府作为一个整体的全方位数字化转型，旨在打造全新的政府形态。数字政府从最初的政府上网工程，到后来的社交媒体应用，再到当前的“放管服”改革、“互联网+政务服务”，越来越重视大数据、云计算、人工智能等新兴信息技术的应用。建设数字政府是适应新兴信息技术迅猛发展和广泛普及的必然要求，会极大地降低交易成本和行政负担，并能够对科技创新、营商环境、民生福祉和党政决策等发挥一举多得的积极作用。
随着移动互联网的日益普及，数字政府越来越从PC端转向移动端，移动政务成为数字政府建设的主导方向。以“城市大脑”为代表的智慧城市建设，也在加快推动数字政府建设向智能化方向发展。浙江省、上海市等地都提出数字化变革的行动方案，纷纷发力通过数字政府加快政府治理现代化。与此同时，政府数据开放日益流行，推动企业创新和公民参与，使合供、共同设计等成为可能。因此，数字政府建设有利于提速基层社会治理创新，并倒逼政府全面深化改革、监管和服务流程再造。基于新一代信息技术的数字政府建设，被认为是减轻基层负担和行政负担的重要手段，并在政府管理和社会治理中广泛应用。通过对西安市效能革命的研究显示，数字政府建设可以通过多种路径降低行政负担。多案例研究发现，“互联网+政务服务”能降低行政负担，强化政企沟通，并优化营商环境。还有学者以退税无纸化改革为例，发现行政负担降低增加企业出口贸易。信息技术是作为效能提升工具而被引入的，但是结果反而增加了基层负担，这同特殊的制度结构、技术的应用方式、技术系统的便利性和个人信息能力等四个方面因素的影响和共同作用有关。有研究发现，信息技术引入的确降低了公民的服从成本和心理成本，但是却增加了公民的学习成本，使他们需要花费时间学会怎么操作。数字政府降低行政负担的可能性是建立在一定的前提条件下的，而这些前提条件可能并不存在，或者使数字政府导致行政负担不减反增。此外，特殊群体在使用信息技术时往往会面临很强的心理障碍，对自己的信心不足，并更不会使用新技术，这在无形之中将他们挡在门外。随着越来越多的公共服务线上办理，需要考虑怎么鼓励人们转换办事习惯，从线下办理走向线上办理。尽管数字政府对政府管理、经济发展和社会治理带来了翻天覆地的变化，但是有关数字政府对行政负担的影响的研究还不多见。这些研究分散在不同国家和场景，得出不同结论，使我们还无法理解数字政府究竟在多大程度上和通过何种路径影响行政负担。此外，目前对数字政府的分析局限于信息发布、自动填报等方面，而没有将大数据分析、人工智能等新一代信息技术纳入其中，也没有充分评估这些新技术对行政负担的影响。因此，有必要加强研究数字政府和行政负担之间的关系，为通过数字政府来降低行政负担提供理论依据。已有文献围绕行政负担的概念和前因后果、数字政府对行政负担的影响等问题进行了大量研究，然而数字政府能否、为何及如何降低行政负担，数字政府是否会带来新的行政负担或导致行政负担的隐性增加，数字政府在何种情况和条件下会影响行政负担，这些问题还没有得到充分研究。本文认为，未来应研究数字政府如何影响行政负担，并关注如下主要问题：（1）数字政府如何降低行政负担？数字减负何以可能？哪些因素会推动数字政府建设，进而带动行政负担的降低？数字政府降低行政负担的作用机制有哪些？（2）在何种情况下，数字政府会使行政负担得以降低？数字政府为何适得其反，导致行政负担不减反增？行政负担是否会倒逼数字政府建设？对上述问题进行研究，有利于我们构建中国情境下的行政负担理论，并解释数字政府如何降低行政负担，因此具有重要的理论意义和现实价值。从理论意义来说，相关研究将对行政负担和数字政府的研究文献做出边际贡献。识别数字政府影响行政负担的作用机制和边界条件，可以丰富我们对数字政府和行政负担的理解，并填补该领域的研究空白，发展出新的理论视角和解释框架。结合新公共治理、代表性官僚、街头官僚、数字治理、行为科学等理论，探讨数字政府影响行政负担的内在逻辑、作用机制和边界条件，有利于构建有中国特色的行政负担理论。实证分析数字政府与行政负担之间的关系，厘清数字政府影响行政负担的内在过程和发生机理，有利于深化数字时代的公共管理理论体系，并为行政改革和政府创新提供决策依据。就现实意义而言，对行政负担的概念化和操作化，可以为各级政府部门诊断、衡量和降低行政负担提供参考依据，推动行政负担的全面监测和持续降低。研究行政负担以及数字政府如何对其加以影响，可以为各级政府部门提供决策依据，使其能够更加合理高效地建设数字政府，进而全方位降低行政负担。降低行政负担会提升民众的满意度和获得感，进而提高他们对公共服务绩效的评价和对政府的信任。揭示数字政府如何影响行政负担，能够指导各级政府更好地建设数字政府并降低行政负担，避免建设不当和运营不力而导致行政负担不减反增。此外，对行政负担的研究也会启发和推动基层减负，提升基层工作人员的工作效率并降低其工作压力，推动政府绩效的提升。
（一）理论框架
本文研究旨在考察行政负担的结构和成因，以及数字政府如何影响行政负担，进而对治理效能产生影响，具体框架如图1所示。笔者认为领导重视、技术嵌入、制度创新、组织重构等驱动因素会影响数字政府，而数字政府包括信息公开、政务服务、互动交流、数据共享和智能治理等构件。行政负担包括学习成本、服从成本、心理成本和其他成本，而数字政府会通过转移、转化、消除、分配等作用机制来影响行政负担，对不同成本的影响程度和方式也不尽相同。进而言之，行政负担的降低会对治理效能产生影响，对社会公平、营商环境、科技创新、基层治理、疫情防控等场景带来深远影响。最后，作为一个开放系统，行政负担和治理效能的改变也会反过来作用于数字政府及其背后的驱动因素，进而形成行政负担的前因后果闭环。数字政府会影响行政负担，所以应重点研究数字政府对行政负担的影响，特别是其作用机制和边界条件。未来应重点研究的问题包括：数字政府如何降低行政负担？数字政府通过哪些中介变量和作用机制发挥作用？不同类型的数字政府是否会带来不同的作用？不同类型的行政负担是否受到不同因素的影响？政府管理和公共服务均涉及供给和需求两个方面，而行政负担及其降低主要可以从供给侧出发，考察其起源和降低途径。数字政府是数字化的、正式化的、非私人化、透明性且处处留痕的，并可以通过转移、减少、转化、消除等途径降低行政负担。具体来说，结合已有研究，我们提出如下数字政府影响行政负担的作用机制，并期望未来研究可以对其进一步探究和验证。1.转移（shift）。行政负担之所以会发生，是因为政府部门将原本应由其承担的成本转移或转嫁到公民一侧，使公民的行政负担陡增。政府部门将行政负担从上级转移到下级，从一个部门转移到另一个部门或其他组织，从编内人员转向编外人员，从公民和企业转向公务员，而行政负担本身并没有实质性变化。降低公民的行政负担，至关重要的是将其从公民转移到政府。数字政府有助于推进行政负担的转移，使过去由公民和企业负担的各类成本，转而由政府部门的工作人员承受。这种情况往往发生在地方政府部门希望减免行政负担，但是上级基本制度不变，所以不得不将其转移到政府部门。但是，这种行政负担的转嫁有可能使“民不聊生”演变为“官不聊生”。比如，一些地区推动“网上办”，但是老百姓的办事习惯没有转变，办事能力尚未提升，所以不得不通过帮办、代办等过渡形式推进，而办事人员则因此而疲于应付。2.减少（reduction）。行政负担的各类成本都可能因为数字政府而得以减少，主要通过调整（modification）、简化（simplification）、合并（aggregation）或理顺（streamlining）等具体方式。在行政负担的三类成本中，数字政府降低最明显的是服从成本，其次是学习成本和心理成本。行政负担的减少主要表现在服从成本方面，比如人们找政府办事的材料份数、制式表格的字段数量、办事程序的环节数量、等候的时间长短、跑动的次数和地理距离等等，都可能因为数字政府而明显减少。如果必须线下办理，则通过下放权限和技术赋能而实现就近办理，达到“一刻钟”政务服务圈的效果。但是，这种量上的减少仍然会存在行政负担的残留，需要持续不断的数字化变革加以深化。3.转化（transformation）。转化意味着不同行政负担维度之间的转变或转换关系。在数字政府的驱动下，不同行政负担之间会发生转化，出现此消彼长的现象。比如，因为新技术的引入需要学习和掌握数字技能，而很多人不具备必需的设备、知识和技能，所以服从成本降低了，但是会转化为学习成本。与此同时，办事需要跑动的次数减少了，花费的时间减少了，但是公民对信息技术和数字政府的不信任，可能会使其心理成本增加。4.消除（elimination）。数字政府可能通过取消（cancellation）、自动化（automation）、智能化（robotization）、替代（substitution）等具体方式彻底根除行政负担。比如，将审批改为备案或“法无禁止即许可”，取消一些不必要的证明材料，或者通过数据库校验来判定公民身份是否符合条件，通过人脸识别核实公民身份，等等。更为重要的是，行政负担所依存的制度得以改革，如行政许可的程序、资格要求、证明材料等，使过去要办的可以免办，过去串联办理的改为并联或容缺审批，过去要本人亲自到场的可以代办或异地办理，而政府可以提供和共享证明材料。这意味着数字政府要想根除行政负担，不仅意味着信息技术的引入和应用，而且需要组织内外的制度变革。笔者基于以上分析，得出关于数字政府影响行政负担作用机制的四个命题。命题1：数字政府会降低行政负担，但是数字政府对行政负担的影响既可以是直接的，也可以是间接的。数字政府会降低行政负担，但也可能催生行政负担，导致行政负担的数字化或数字负担。因此，数字政府会带来公民、企业和公务员等的行政负担增加。比如，数字政府导致行政负担的转嫁。公民和企业在前台最多跑一次，政府公务员在后台却要跑多次（比如二次录入），而过渡时期线上线下的双重要求也会带来行政负担的成倍增加。以电子签章为例，上级对下级的放权不够，既有法律法规的改革不到位，都使行政负担并没有减轻。成为数字政府本身的界面兼容性、友好性较差，线上花费更多时间、跑不通路、办不成事，使线下负担转化为线上负担，带来学习成本和心理成本的增加。此外，在信息化工具和技术的应用中，存在手段与目的相背离的“数字形式主义”现象，使基层干部压力倍增。更为重要的是，行政负担在不同人群之间的分配可能会因为数字政府而发生微妙的改变，并进而威胁到社会公平。在网约车、互联网医疗等领域都出现了类似的现象，即这些新兴模式极大地便利了人们的交通出行和医疗预约，但是也使老年人和其他特殊群体面临无车可打和无医可求的尴尬，不得不依靠其他方式进行救济。数字政府的刚性程序，往往压缩和限制了公务员的行政自由裁量权，而削足适履导致的标准化悖论在于边缘群体可能难以享受数字红利。比如，对美国福利资格自动化处理系统的研究显示，计算失误和刻意排斥而带来的福利剥夺，造成了“自动不平等”，高科技的算法管理锁定、管制和惩罚贫困人口，使穷人陷入“数字济贫院”一样的生存困境，可以说是谱写了一曲“数字时代贫困人口的悲歌”。数字政府和数字鸿沟使行政负担的社会分配进一步不均衡，特别是老年人和残障人士面临社会不公平，需要数字政府界面的适老化改造和信息无障碍建设。对老年人和残疾人的制度性歧视，核心反映在行政负担上，因此要推动信息无障碍。信息障碍同政府部门有关，但是也同用户端关系密切。如果能够提升老年人和残障人士的数字素养，那么也会使其行政负担大幅降低，实现信息无障碍。与此同时，老年人担心受骗而更倾向于“面对面交流”和“眼见为实”，所以对于互联网+政务服务的接受度有待提升。命题2：数字政府并不必然会降低行政负担，甚至在某些情况下还会加重一些群体的行政负担，或者使行政负担改头换面重新出现。表面上看技术是中性的，但是技术会受到制度的制约，因此行政负担是否会由于信息技术的引入而得到降低，是一个悬而未决的问题。数字政府的跑偏、异化、失灵，可能使行政负担不减反增。数字政府能否降低行政负担取决于一系列因素，这包括政府部门之间的协同、领导干部和公务员的共情力和同理心、企业和公民的数字政府知晓及应用。比如，在降低行政负担方面，单兵突进的数字政府建设就逊于齐头并进的。在肯定数字政府降低行政负担的同时，我们要认识到行政减负的不可逆性也同样至关重要。否则一些原有的行政负担可能被减除了，但是很快就通过巧立名目或改头换面死灰复燃。这可能使行政负担就像“打地鼠”游戏一样没完没了，也使利益相关者在“减负—增负—减负”的死循环中难以自拔。2021年2月，由中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室印发《关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知》，要求着力解决重痕不重绩、多头报送等问题，整治“指尖上的形式主义”。因此，未来可以研究何种模式的数字政府会推动行政负担降低，以及导致行政负担不减反增的数字政府症结何在。命题3：数字政府能否降低行政负担取决于一系列因素，包括制度环境、社会文化、组织结构、领导风格等方面。行政负担的背后是公民和企业的一系列注意力分配、行为和动作，因此降低行政负担就不是政府一厢情愿的问题，而是需要特别关注他们的行为是如何改变的。比如，学习成本意味着公民和企业需要花费大量时间、投入大量精力、查阅各种资料、求证各种来源，才能搞清楚怎么同政府打交道和办事。再如，服从成本主要反映在公民和企业需要在各个地区和部门之间来回跑，准备和提交各种报表材料。因此，从行为出发来研究行政负担，探究如何降低行政负担，是未来应该开展的研究，并据此可以为政府和企业通过利用信息技术来降低行政负担提供决策依据。命题4：基于行为科学和循证决策而设计和实施的数字政府解决方案，可以推动行政负担的持续降低。公共管理学被视为一门设计导向的应用学科，需要借鉴行为科学（behavioral science）来进行循证（evidence-based）决策和管理。比如，近些年来特别强调的“助推”（nudge），就是通过政策优化来使公共政策更加简单易懂、自动实现、富有吸引力，进而达到四两拨千斤和事半功倍的良效。数字政府的灵活性和便利性，意味着可以通过快速AB测试来进行动态精细调整，并寻找行政负担最低的最优路径。比如，数字政府用户界面的设计和布局可以因人而异和量身定制，通过不同人群的测试来确定最合适的解决方案，进而能够达到降低行政负担的目的。再如，人们主要依赖搜索引擎来获取政府办事信息，对搜索引擎的改造和优化（如将网言网语列为搜索关键词、搜索结果的智能定制化排序），将会极大地降低人们的学习成本，并进而降低“病急乱投医”而带来的服从成本和心理成本。此外，设计更加友好简洁的用户指南等行政导引，也有助于降低行政负担。未来可以对行为科学、“助推”、循证决策、政策实验室等进行研究，选择适合用于降低行政负担的解决方案，并考察其在降低行政负担方面的成效。比如，政府应进一步深化“放管服”改革，减少转嫁行政负担给公务员，降低企业和公务员的行政负担，通过基层减负促进基层治理现代化。与此同时，要利用数字政府的互联网优势降低行政负担，改革政府行政许可程序，建立大数据共享平台。实现政府与多部门共同构建无障碍信息环境，重视行政相对人的信息普惠和精准化信息诉求，推动信息无障碍、消除数字鸿沟。此外，未来研究可以系统收集“放管服”改革、营商环境优化等领域的行政负担降低案例，提炼可以进一步推广普及的解决方案和对策建议。本文研究数字政府建设对行政负担的影响，并构建理论框架解释数字政府和行政负担之间的关系。数字政府有降低行政负担的巨大潜力，但是数字政府未必就会降低行政负担。为此，需要关注这些影响因素和环境条件，推动数字政府建设并降低行政负担。首先，数字政府会降低行政负担，既可以是直接的，也可以是间接的。这意味着要进一步加快推动数字政府建设，使行政负担随着政府数字化转型而得以大幅持续降低。政府部门可以通过许多措施来降低行政负担，但是数字政府建设是降低行政负担的关键有效措施，需要在未来得到更多重视。与此同时，政府部门也应关注和监测行政负担，避免行政负担过重而带来的问题，并采取各类数字化手段降低监管和服务对象的行政负担。其次，关于数字政府并不必然会降低行政负担的命题。数字政府如果设计不当、实施有偏或分布不均，都会导致行政负担不降反升，或者使不同领域和群体的人们面临行政负担的不公平。特别是在数字政府建设初期和数字化转型期间，要特别关注数字政府可能带来的行政负担增加问题。与此同时，要进一步弥合数字鸿沟，使更多人可以享受数字红利，降低行政负担分布不均问题。再次，数字政府能否降低行政负担取决于一系列因素。要想使数字政府发挥应有的降低行政负担作用，就需要在这些方面做文章下功夫，使数字政府和行政负担的联动性进一步增强。比如，领导重视对于数字政府建设至关重要，也会影响数字政府能否降低行政负担。再如，如果没有大刀阔斧的制度改革和政策创新，那么数字政府会面临制度约束和政策限制，也难以发挥降低行政负担的作用。此外，围绕数字政府建设应推动组织重构，使组织结构同数字化转型相匹配，进而为降低行政负担创造条件。最后，基于行为科学和循证决策而设计和实施的数字政府解决方案，可以推动行政负担的持续降低。什么样的数字政府可以降低行政负担，以及通过何种方式影响行政负担，这些都还需要进一步的科学研究，以便于为数字政府建设提供政策指引。特别是从公务员、公民和企业的行为入手，从行为科学的角度进行研究，提炼这些行动主体的行为规律，并据此设计更加科学有效的数字政府，从而实质性降低行政负担。从循证决策的角度而言，很多显著降低行政负担的做法可能都是“助推”，看似微不足道的设计，但可能起到四两拨千斤和事半功倍的效果。因此，应推动更多政府部门参与政策试点和实验，从行为科学和设计科学入手，推动数字政府建设的设计革新，使其能够为降低行政负担提供更好的条件。