学术声音丨徐桐：日本历史地段的保护与发展控制
《日本历史地段的保护与发展控制》
摘要：自上世纪80年代建立历史文化名城保护制度以来，国内的历史名城、名镇名村和历史街区保护已经走过了仅四十年的发展历程。近年，以北京史家胡同、杨梅竹斜街、鼓浪屿等为代表的社区参与型历史地段保护与更新成为新的亮点。审视我们的近邻日本，以上世纪初“爱乡运动”为发端的社区参与型历史地段保护经过了近百年的发展历程，现在历史地段置于《都市计画法》、《建筑基准法》、《文化财保护法》、《景观法》、《历史风致法》等多重法规保护之下，梳理日本历史地段保护体系的发展与现状有他山之石的意义，能够从另一角度帮助我们理解国内历史街区保护未来政策和实践发展的可能。
本文主要讲述的是日本历史地段的保护控制法规，比如京都有很多种类的分区，包括风致地区、风致扩大地区、历史遗产地区、美观地区，从老版到新版的高度控制越来越严格，划分更加细致。如果按照区划划分一点一点讲，可能理解起来比较困难。所以就从京都地区”置于哪几个保护制度之下”的角度来给大家介绍。
首先，看一个小规模的案例，在岐阜和长野之间的妻笼宿。在江户时代，德川幕府在现在的东京，派驻各个地方的官僚都要到幕府汇报工作，就有了一系列的驿道，在岐阜和长野交界处有一个小的驿站，就是妻笼宿，而从驿站发展而成的村落在日本被归类为宿场町。这个地方在日本历史村落保护中非常闻名，妻笼宿一个村落的保护区划面积就占日本传统建造物群保存地区所有点加起来总面积的一半左右。此外，妻笼宿是日本“爱乡运动”和“村落保存”的先驱，在1968年，妻笼宿就开始了最初的关于村落保护工程，这早于日本《文化财保护法》1975年修法之后纳入的“传统建造物群保存地区制度”，当然妻笼宿本身就是1975年修法后选定的第一批传统建造物群保护地区。妻笼宿的闻名也源于它所代表的日本“社区参与保护村落”的典型传统，社区的领袖从小林俊彦到小笠原厷到藤原义则，一代代人在这里坚守。小林是个兽医，六七十年代时，这个村子还有许多牲口（需要看病）。他并不是本地人，到这里行医，具备一些知识。恰在此时，日本经济在腾飞。村中年轻人外出发展，只剩下些老人。小林于是倡导要把这里保留下来，发展旅游产业。现在已经传到了第三代（藤原义则），他在外面工作了一阵，回到这个村子退休，加入了一个民间协会，整个村子全是这个协会的会员。协会聘请外来专家进行评议和建议，提出了在日本非常有名的口号，叫做“不卖不租不破坏”。他们曾经讨论过要不要开办旅馆住宿的行业，讨论的结果是认为住在本村是对当地的破坏，最后在离当地几公里的地方建了一个集温泉、住宿功能的现代建筑。还讨论过是否要售卖可乐等饮料，结果是不为了迎合外来旅游者，来到这里，想要喝水，只能安安静静地坐下，等待一杯打制的抹茶。虽然一定程度上影响了当地旅游发展，但他们仍然在做这方面的努力。
回到我们制度的视角。1868年日本明治维新大家都非常熟悉，引入了西方文献、著作、工业生产技术，快速与西方接轨。这中间有一段过渡时期， 其中一个导火索，非常著名的“神佛分离令”。原因是统治者认为佛教从东方传来，神道教是本土宗教的，既然要西化，首先要废佛毁释，将东方文化的部分从本土文化中剥离出来。这个运动造成了一堆佛像的破坏。梁启超对这一行为推崇备至，在他的文章《破坏主义》中写道，“务催倒数千年之旧物，行急激之手段……不破旧，难立新。” 在这样的背景下，反思由政府主导的对旧物的大量过度的破坏，在1871年出台了《古器旧物保存方法》的太政官布告。简单而言，就是一个国务院立法，由上而下颁布实行。直到二战之前出台了“战前三法”（也叫战前四法，1897年《古社寺保护法》，随后又出台了《史迹名胜天然纪念物保存法》等，将这些法律汇总合并形成了战后的《文化财保护法》。针对日本都市的法律，因为六七十年代日本经济快速腾飞，对快速建设对遗产造成巨大破坏做出的补救。到1975年，将传统村落列入了保护对象之列，至1995年景观开始作为保护对象进行思考。到2004至2008年，开始重视环境保护，注重传统肌理的恢复，如周边环境的视线关系，开始在民间进行保护，04年通过《景观法》，08年通过了《历史风致法》，旨在保持一种历史氛围，形成物质的非物质的完整保护体系。总体上历史保护视野经历了从可移动到土地相关、古社古寺、古都古城、传统街区、景观保存、历史风貌的发展变化过程。除了上述历史保护专项法规，还有建筑法和规划法的单独条款对历史风致、美观地区等的规划和建设控制条款。京都是置于了这么多法规的保护之下。
我们简单梳理一下这些法规。
《文化财保护法》经过几次修法，形成了现在的保护体系，比较重要的是1975年将传统村落纳入保护体系。传统建造物群保存地区是指形成历史风貌的传统建造物群中具有较高价值的部分，保护传统建造物群以及建筑周边环境通过城乡规划划定保护地区范围。这是2012年全国的保护地区，一共3677公顷，分布在各个地区，有的是在港口形成的，就叫港町；之前有武士生活的，叫做武家町或者叫城下町；刚才看到的驿站形成的就叫宿场町等等。传统建造物群保存地区的选定依据有三条：①建筑物设计优秀，②建筑物及分布保持完好的原状，③建筑物及周边环境有显著的特色。条件比较宽泛，三条只要满足其中一条即可入选。可以自下而上的提名，经过调查推荐到文物科学社，由文物科学社大臣进行选择，几乎所有推荐的地区都被选上了。
这张图是整个提名审批的流程。保存的调查一般会1-3年时间，教育委员会行使文化职责，与居民进行协商，是否列入文化保护行列，列入有一些补贴，但建筑的修缮将受到一定限制，实际上是两方达成一致的过程。（上周在云南剑川古城调研时，采访当地居民，普遍不敢动老房子。客观上达成了保护传统建筑的目的，但却让人畏首畏尾。）政府承担行政的角色，主要角色还是居民的参与，由地方制定保护条例。日本具有“小政府，大社会”的特色组织形式，每个地方的立法相对自由，由地方划定区划，规定多大面积，画圈。然后是保存规划，进行保全型社区营造，从价值发现入手实现全民共识，形成保存制度，并实施。
保护条例要规定为什么要做保护条例、如何划定和取消保护区划、保护规划涉及哪些内容、村民的行为需要进行约束、需要遵循怎样的标准、有哪些国家重要工程可以除外、因为社会工程设施造成的损失如何进行补偿等内容，其目的是为后来所有保护行为的制定有法律依据。对于相关工程的审批，由社区居民、周边居民、政府机构、高校专家等成员组成一个委员会，进行专门审核、并指导如何落实。
2004年的《景观法》对于区域景观控制的历史溯源可以回到1888年，日本内务省出台的《东京市街地改正条例》，从基础设施入手体现城市规划控制的雏形；1919年，制定了《市街地建筑物法》、《都市计画法》，其中在后者中就已经有了风致区域和美观区域的划分，确保城市内自然景观和历史风貌区域的协调。在《建筑法》中有对美观地区的容积率、建筑结构、建筑材料等指标的限制。最初的实践，东京明治神宫周边区域首先被指定为风致地区。1930年，鸭川、东山、北山等区域被指定为风致地区，随后全国先后指定了400多个风致地区。美观地区则源于1929年警视厅办公楼规划高度引发的景观讨论。1933年，制订了“皇宫周边美观地区的保护方案”，从规划法的角度已经有了完善的制度体系，增加了文物、广告、公园等相关法规。日本对于乡村保护的最大特色的是民间保护运动，他们成立了都市美协会，促成了日本的城市美化运动。在日本追求西化的背景下，专家学者探讨都市美到底是什么，从点到面考虑景观的控制，现在日本传统建造物群保存地区每年都举办居民及其领导者的大会。从景观法立法的角度，地方先于中央政府。1978年，神户市率先建立了《神户市都市景观保护条例》，都市景观法律并结合保护在当时已经建立了起来，到2004年景观法实施之前已经有500个行政村建立了景观条例。那为什么会有2004年景观法的出台呢？这其中还有一个有趣的故事。
东京的国立市，在2000年左右建一个多层住宅的建设，直接促成了全国范围内景观法的出台。地产公司拿了国立市站前樱花大道边上的一块土地，准备盖一座住宅楼， 在向当地住建部门报批时，由于对建筑高度没有要求。第一版方案是55米，18层，国立市委员会由于超高驳回了请求。几个月后提出了第二版方案 ，建43.65米，大约是14层，地方委员会受到很大压力就批准了。2000年开始建设后，2002年开始售楼。这时地块周边有的居民大约50人，以破坏了街道景观为由开始发起诉讼，要求①停止建设，②将上面八层（20米以上范围）拆除，拆之前按天给出赔偿。一审判决原告胜出。地产进行上诉，二审则将原告驳回，理由是景观是一种公共利益，但不是私权。50人上诉继续上诉，到最高审最终被驳回，但（政府）已经认定公共具有决定景观的权力，推动了全国范围内景观法规的出台。
这是2004年《景观法》的内容，主要内容在第二章和第三章。制定法规的目的是为了创造丰富而有趣的生活环境。景观是全部国民的共有财产，要通过自然、历史、文化等与人们的生活和经济活动协调而形成的、通过限制和保全，来反映这一地区全民的意志，形成各个区域的风格和特色。这个过程有点像地方和政府和规划等进行一系列的衔接，划定区块，对好坏的标准、重要的建筑物进行限定，用“景观规划-景观控制”的方法，包括高度、形态、色彩、明度等一系列指标。有选择的广告牌做法，农业、景观规划区域（公园）、景观形成区域（目前景观良好，但有可能造成景观恶化的区域）进行划块，由村议会进行具体条例制定，通过景观全体居民合议，还有非盈利机构向机构进行一系列相关措施和建议。到2013年，400多个景观形成团体。下面通过图片来看保护的效果，对于城市建成区的控制，类似老北京胡同的区域；山区的景观控制更类似于我们现在做的香山煤厂街的规划，主要的是视线视廊的通视和眺望会受景观法规的依据的保护。如果原来长河沿线稻田景观的景观还未被破坏，就可以类似日本景观法视角下的农业景观。
与景观规划相关的工作，由景观行政团体、协议会、整备机构进行协作，并不仅仅是政府。工作的对象包括重要建筑物、树木、景观的公共设施。重要的建筑、构筑物、基础设施更改以及其他的开发行为，有专门的修理师进行控制，比方说空调、屋顶、外立面墙壁，都有设计导则，包括高度、色彩、明度等指标。此外，还有不同外墙选择涂料，眺望高度的限制以及其他规划所限定的要求。
最后，我们看看京都的案例。作为一个历史古都，仍有100多万人生活，其规划模仿随唐长安，但并非规则的平面，三面环山（东西北），背山面水。文化遗产有京都御所-天皇之前的住所、大量寺院建筑、鸭川、清水寺、京町家等。随着现代城市发展，京都的保护也面临着各种各样的问题。首先是价值观和生活方式的不同，造成京町家（日本传统建筑）大量消失，和肌理不调和的建筑大量出现；眺望景观、视线借景的丧失；室外广告物造成的景观恶化。从1935年到2008年的样貌对比可以看出传统建筑的肌理开始消失。伴随着城市扩张，从1909年开始迅速扩张为2005年的样子。现代公寓在快速增加，京都旅游住宿非常昂贵，但同时，很多京町家没人住，大量消失，1995年调查的7000多个，经过十年多时间，减少了1000多座。
通过一系列保护法规景观法的制定，京都进行对历史建筑和环境的保护与控制，包括建筑高度、建筑物等的设计、眺望景观与借景、历史肌理等。首先，建筑高度从老版的45米变更为31米，更细化分为12米和25米，和城建地区规划法进行衔接。建筑设计划分区块，包括景观地区、扩大景观地区、风致地区等。屋顶颜色、外墙材料、阳台、外墙色彩、门等也进行了限制，更多的细部设计进入了设计导则，形成连续性统一的景观。形成眺望视线。京都三面山上都有大文字，在盂兰盆节会把这些点着，将故去的亲人迎回再送走。这就是历史风致，传统的眺望景观，是京都景观文化、景观风貌的重要组成部分。各种视线的考量十分细致。室外广告占建筑外墙比例多大等都有限制。新建建筑如何与风貌建筑相互协调，大家如果做建筑设计也需要考虑和周边建筑相协调的问题。广告设计评奖，选出符合京都风貌的作品。这时几张修理前后的对比，例如空调去掉、围墙改造、设计功能建筑、电线入地、等工作。
在京都这个案例中对于传统节庆等相关物质环境的保护体现了2008年通过的最新的《历史风致法》的保护要求。与人活动相关，历史地域内有反映该地域故有历史和传统的人的活动，以及这些活动所发生的、有较高历史价值的建造物和周边街区形成的良好环境，都属于这个法律所要保护的范畴。保护对象包括由地方提出，政府认定，但并不包含《文化财保护法》中的建筑。在重点地区内，具有较高历史价值的无形文化财，包括京都的气候、历史、文化、节日所发生的地方和街区、表演的场所。从历史风致法的角度，京都是具有祈祷和信仰功能有关的众多佛寺所在区域。有传统的活态节日，同时有商业，有传统制作技艺留存，还有茶道等传统文化，漕运等经营的业态，共同形成具有传统风致的城市。
历史地区的保护与发展控制博弈集中，在这些区域进行的城市设计也比较复杂，有一堆条例要去遵从。可能的建议是，不仅仅是分析现有问题，还要有一些持续发展的传统生活和业态。联想到香山脚下会变成怎样的面貌，增加怎样的设施，同学们可以先进行设想，依据人的利益来做设计，形成物质实体与非物质因素相互交汇的过程。
主讲人
徐桐，北京林业大学城乡规划系讲师，清华大学博士后、日本东京大学博士，日本都市计画学会、国际古迹遗址理事会(ICOMOS) 会员、全日本中国留学人员友好联谊会(全日学联)会长。主要研究方向为城市保护与城市设计、文化遗产保护。主持包括国家自然科学基金、北京市社科基金等在内的纵向基金4项、参与10余项，发表学术论文10余篇。作为清华大学国家遗产中心观察团代表参加第38、39、41届世界遗产大会，参与撰写《世界遗产大会观察报告》；参与五台山、蜀道等申遗课题研究、主持了全国重点文物保护单位规划编制课题10余项。
供稿人：彭家园
审核人：钱云