PPP隐性债务摸底：违约可能已经在路上！
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习近平总书记在党的十九大报告中指出，要深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。PPP（政府和社会资本合作）模式作为投融资模式的重大变革与创新，自2013年以来，开始在市政工程、交通运输、公共服务、资源环境、生态建设等领域得到广泛推广和应用。
截至2017年9月底，全国PPP入库项目已超过1.4万个，总投资额接近18万亿元。PPP的广泛推广和应用，对解决政府建设资金不足、提高公共产品供给效率、激发民间投资活力发挥了重要作用。
伴随着PPP的快速推广，政府开始逐渐关注到PPP可能产生的风险，尤其是部分地方打着PPP的旗号变相融资，违规举债，增加了地方政府潜在财政金融风险和企业经营风险。2017年下半年以来，财政部、国务院国资委等部门连续发文，要求规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应积极作为，反映和揭示PPP项目运行中存在的突出问题，并发挥审计的建设性作用，提出相应的政策建议，促进PPP规范发展，确保国家经济安全和公共政策、公共资源、公共服务、公共利益最优化、最大化。
当前PPP发展中存在的主要问题
经历了4年的快速发展，我国PPP领域也暴露出一些问题，对PPP的规范发展、持续发展产生了一系列的不良影响。这些问题主要表现在立法进程滞后、部分项目违规运行、国有企业参与比重高、监管不到位等方面。
立法进程滞后，政策衔接不畅。与近年来PPP项目数量和投资规模的爆发式增长相比，PPP立法进程相对滞后，目前国家层面规范PPP发展的法律法规尚未出台。现行规章制度多为财政部、发展改革委等部门出台的文件，政策层级不高、冲突较多、衔接不畅。如财政部和发展改革委分别作为传统基础设施和公共服务领域PPP项目的主管部门，两者对PPP定义、界定范围、推广思路存在明显分歧，如在推广思路上发展改革委从“稳增长”出发，注重“推”，侧重于项目落实、推进，确保经济增长；财政部从化解地方政府债务风险、严格控制PPP项目质量出发，注重“稳”，侧重于项目效益和防范财政风险。正是由于上述两部门的政策衔接不畅，导致实际操作中，特别是在省级及以下层面是由财政部门还是发展改革部门作为PPP的牵头部门不明确，容易形成部门职能权责不一、重叠交叉、资源浪费。
部分项目违规运行，增加隐性债务风险。PPP项目违规运行主要表现为主体违规、客体违规和程序违规。主体违规主要是指违反财政部等部门的要求，将国有企业、融资平台公司作为PPP项目政府方，或者将未按要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的融资平台公司作为社会资本方。客体违规主要是指突破PPP适用于政府负有提供责任又是以市场化运作的公共产品和公共服务领域的限制，将不符合条件的项目纳入PPP的范畴。程序违规主要是指在项目立项、物有所值评价、财政承受能力评价、政府采购等环节未严格履行相关程序。地方政府一味追求经济发展的冲动加上缺乏有效的监管，部分PPP项目由于采取政府承担兜底责任的形式异化为新的融资平台，部分PPP项目缺乏运营和绩效考核异化为拉长版的BT（建设-转让），增加了地方政府的隐性债务风险和项目运行风险。
国有企业参与比重高，偏离政策初衷。PPP的本意是引入社会资本尤其是民营资本进入公共产品和公共服务领域，激发民间投资的活力。但从目前执行情况看，社会资本方以国有企业为主，民营企业参与的比重并不高。国有企业大规模参与PPP，资金来源主要依靠银行贷款，一旦出现经营不善，资金链断裂，最终买单的仍是政府，变相增加了政府的负债，存在潜在财政风险、金融风险，偏离了政策初衷。另一方面，部分国有企业为了抢占市场份额、做大企业规模，偏离主营主业，以高杠杆盲目介入不具备优势和竞争力的行业和领域，甚至违规参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目，加大了企业的经营风险，一旦项目难以为继，就会造成国有资产损失。
监管缺乏合力，第三方独立监督缺失。PPP本意是通过建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。但目前在政府监管中还存在以下问题：一是现有政府监管各自为政，缺乏监管合力。从中央部门来看，财政部与发展改革委是按照PPP项目类型进行管辖分工，而非流程上的交互合作。从地方上来看，PPP项目多为地方政府和部门发起，在实际监管中，财政部门负责资金的划拨与使用监督，发展改革委承担项目审批，行业主管部门则负责项目论证、申报、招标、运营等职能，加上部门间追求公共利益和监管预期不同，监管往往难以形成合力。二是缺少第三方独立监督。财政、发展改革和行业主管部门的监管多是从业务流程、行业管理方面出发，且部门本身都不同程度地参与了PPP项目，难以实施客观、独立的监督。考虑到PPP中信息不对称性、社会资本的逐利性、建设内容的非营利性，需要由权威的第三方对PPP项目实施独立监督。目前，仅有少数地方审计机关探索实施了对PPP项目的审计监督，其覆盖的深度、广度还远不够。
对PPP进行监督是国家审计的重要职责
对PPP进行审计监督是国际上的通行做法，是贯彻落实中央决策部署的重要举措，也是维护和保障政府和社会资本双方权利、规范PPP发展的现实需要。
对PPP进行审计监督是国际上的通行做法。英国等西方发达国家由于市场经济发展成熟，法律环境稳定，不仅是PPP的发源地，也是当前主要的PPP市场。西方发达国家PPP项目的共同特点是政府将提供服务的日常控制权授予私营部门，这就可能会导致“道德风险”和“逆向选择”。一方面会给政府投资带来风险，另一方面也会带来服务质量方面的隐患。发达国家审计机关很早就关注到了PPP项目可能产生的风险，及时开展了对PPP项目的审计监督。英国、美国等发达国家的审计机关PPP审计主要关注两方面内容：一是政府和公众利益的保障和实现情况，针对项目中政府所面临的主要风险，从PPP项目实施环节包括合作目标确定、合作方式选择等方面入手，选取适当的审计方式和审计手段，根据不同阶段特点做好风险控制；二是项目绩效问题，经济、效率、效益是西方国家审计机关对公共资金和公共项目的主要关注点，对于PPP也主要从项目绩效实现的角度设计审计目标、审计方法。
在我国对PPP进行审计监督是贯彻落实中央决策部署的重要举措。PPP是中央政府在基础设施和公共服务投融资模式方面的重大创新和重要决策部署，对于我国当前深化供给侧结构性改革、创新投融资机制、提升公共产品和服务的供给质量和效率具有重要意义。2015年3月，国务院办公厅颁布的《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》要求：“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督。”同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求审计机关：“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》也明确提出要“加强对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目审计”。
对PPP进行审计监督是维护和保障政府和社会资本双方权利、规范PPP发展的现实需要。传统的政府投资项目，政府一方往往处于强势或主导作用，而参与的社会资本方相对弱势，双方的地位并不平等。而在PPP项目中，政府和社会资本方是一种基于“契约”的平等合作关系，这对政府的“契约精神”和“合作意识”是一种新的挑战。近年来，一些PPP项目在实施过程中，由于地方政府换届等原因存在提前承诺的优惠政策或条件无法兑现，从而导致项目搁浅或终止，社会资本方的合法利益无法得到合法保障的案例时有发生。审计部门作为第三方，可以依法、独立地实施监督，客观、公正地发表审计意见，不仅要保障政府方的权利，也要保障社会资本方的合法权利不受侵犯，从而有利于增强社会资本参与PPP的意愿和信心。同时，通过审计，可以发现和揭示以PPP名义变相融资、违规举债等违法违规问题，促进PPP规范发展。
对PPP项目进行审计监督的主要关注方向
中共中央、国务院2016年7月颁布的《关于深化投融资体制改革的意见》指出，要“完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督”。在PPP中，投资主体、资金渠道、融资方式、利益诉求都已多元化，因此，区别于传统基建项目审计中主要关注基建财务、管理程序的审计思路，PPP审计应重点关注政策绩效和资金绩效、政府和社会资本双方权利义务关系及履行情况、政府债务风险和违约信用风险以及定价、回报、退出机制合理性等方面。
政策绩效和资金绩效情况。推广PPP是国家确定的重大经济改革任务，财政部、发展改革委等部门先后出台了一系列政策措施。在审计时，首先要评估政策绩效情况，即通过实施PPP是否实现了增强公共产品和服务供给能力、提高有效供给效率、拓宽城镇化建设融资渠道、增强经济增长内生动力、加快政府职能转变等政策目标。其次，要关注财政奖补资金绩效情况。为支持和鼓励PPP项目规范运作，保障PPP项目实施质量，中央和地方财政部门出台了不同程度的财政奖补政策。审计部门除了要关注财政奖补资金的分配、使用情况，防止虚假PPP项目套取资金、损公肥私、以权谋私、资金挪用等违法违规问题外，更要关注财政资金的使用绩效，关注是否通过以奖代补，引导社会资本特别是民间投资投向基础设施和公共服务领域，促进示范项目规范运作，鼓励地方融资平台公司加大存量项目转型力度。政府和社会资本双方权利、义务关系及履行情况。在PPP项目中，政府与社会资本在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，形成“契约”，为项目顺利实施和全生命周期管理提供合法有效的依据。因此，首先要关注合同中政府和社会资本方在项目融资、建设、运营、移交等环节的权利、义务划分是否清晰、是否对等、是否合理、是否真实反映双方意愿，防止任何一方过分受损或超额获益。其次，还要关注双方权利、义务关系履行情况。PPP项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。在审计中，对合同执行中出现的期限变更、内容变更、主体变更等重大事项要重点关注，防止合同约束缺乏刚性，政府和社会资本任何一方违背“契约精神”，随意变更合同内容。
政府债务风险、违约和信用风险。在对PPP项目审计时，要从防范财政、金融风险，保障国家经济安全的角度出发，关注政府债务风险、违约和信用风险。防范政府债务风险主要关注：地方政府为规避预算法等约束，以PPP名义变相举债，增加政府债务风险，影响国家经济安全；国有企业大量参与PPP项目建设带来的政府间接债务大量增加；地方政府以设立各种PPP基金的名义投入PPP项目，由于基金支出在“政府性基金预算支出表”中单列，属于表外融资，规避了“PPP项目预算安排支出不应超过一般公共预算支出10%”的硬性约束，变相增加政府债务规模；“物有所值评价”和“财政承受能力论证”的真实性和科学性，尤其要关注项目运营之后是否超过当地的财政承受能力，造成潜在财政风险。防范政府违约和信用风险主要关注：随着部分PPP项目进入执行阶段，个别地方政府许诺的优惠条件或资金难以兑现；政府提供的服务不到位，给社会资本方提供了违约借口，造成项目中止或一再拖延。
定价、回报、退出机制合理性。定价机制是PPP运行的核心动力，当前PPP项目提供公共产品和公共服务定价通常采用成本加成定价模型，其中的关键指标成本及成本利润率由企业与定价机构谈判确定，不够公开、透明。因此，要对定价依据、决策过程进行重点关注，并将同类型产品和服务的定价进行对比，防止不合理让利、利益输送和关联交易。PPP项目回报方式主要有使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴。对回报方式要重点关注政府是否根据各地实际，建立合理的投资回报机制，既要使社会资本获得合理投资回报，也要防止政府和使用者负担过重。PPP项目中社会资本退出分提前终止退出、合同期满项目移交后退出两种情况。对于项目终止退出，要关注项目终止的原因，合理划分各方责任。同时，还要关注提前终止后，项目实施机构是否及时做好接管，保障项目设施持续运行，公共利益不受侵害。对于合作期满后退出，要关注是否按合同约定的移交形式、移交内容和移交标准执行，是否及时开展资产评估、项目验收、资产交割等工作，反映和揭示行政权力干预交易、侵吞国有资产、牟取个人利益等违法违规行为。
此外，在对PPP项目进行审计时，还要以PPP项目识别、准备、采购、执行和移交等各个环节为切入点，对项目公司的设立、项目融资，建设程序、进度、质量，以及各项收入和支出的真实合法性进行审计。
《审计观察》2018年第一期 · 观察
作者系审计署固定资产投资审计司 陈丙欣
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