瀛航•资本市场|16个案例看中国PPP项目失败的最主要风险,涉及公路、桥梁、隧道等多个领域
近年来,PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐,社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题,更可以降低成本和提高效率。但是,由于PPP是一种新生事物,我国政府和社会普遍缺乏经验,PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题。
本文选取了自上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中16个失败的案例,这些项目主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域,基本涵盖了我国实行PPP模式的主流领域。16个案例失败原因的汇总分析,我们认为中国PPP项目的失败主要是由以下风险造成的。
案例情况
案例编号 | 项目名称 | 出现的问题 |
1 | 江苏某污水处理厂 | 2002-2003年出现谈判延误、融资失败 |
2 | 长春汇津污水处理 | 2005年政府回购 |
3 | 上海大场水厂 | 2004年政府回购 |
4 | 北京第十水厂 | Anglian从北京第十水厂项目中撤出 |
5 | 湖南某电厂 | 没收保函,项目彻底失败 |
6 | 天津双港垃圾焚烧发电厂 | 政府所承诺补贴数量没有明确定义 |
7 | 青岛威立雅污水处理项目 | 重新谈判 |
8 | 杭州湾跨海大桥 | 出现竞争性项目 |
9 | 鑫远闽江四桥 | 2004年走上仲裁 |
10 | 山东中华发电项目 | 2002年开始收费降低,收益减少 |
11 | 廉江中法供水厂 | 1999年开始闲置至今,谈判无果 |
12 | 福建泉州刺桐大桥 | 出现竞争性项目,运营困难 |
13 | 汤逊湖污水处理厂 | 2004年整体移交 |
14 | 延安东路隧道 | 2002年政府问题 |
15 | 沈阳第九水厂 | 2000年变更合同 |
16 | 北京京通公路 | 运营初期收益不足 |
例如:江苏某污水处理厂采用BOT融资模式,原先计划于2002年开工,但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题,均被政府回购。
例如:2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过,上海人大代表也提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是,泰晤士水务出售了其上海大场水厂的股份,Anglian从北京第十水厂项目中撤出。
公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护,从而引起公众反对项目建设所造成的风险。
例如:上海大场水厂和北京第十水厂的水价问题,由于关系到公众利益,而遭到来自公众的阻力,政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。不可抗力风险是指合同一方无法控制,在签订合同前无法合理防范,情况发生时,又无法回避或克服的事件或情况,如自然灾难或事故、战争、禁运等。
例如:湖南某电厂于20世纪90年代中期由原国家计委批准立项,西方某跨国能源投资公司为中标人,项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议,项目前期进展良好。但此时某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸中国驻南斯拉夫大使馆,对中国主权形成了实质上的严重侵犯。国际政治形势的突变,使得中标人在国内外的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务,省政府按照特许权协议规定收回项目并没收了中标人的投标保函,之后也没有重新招标,而导致了外商在该项目的彻底失败。市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能回收或达到预期水平的风险。
例如:天津双港垃圾焚烧发电厂项目中,天津市政府提供了许多激励措施,如果由于部分规定导致项目收益不足,天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺的补贴数量没有明确定义,项目公司就承担了市场收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。
项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目,导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。
项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险,对项目的影响是非常大的。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇,福州市政府曾承诺,保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站,如果因特殊情况不能保证收费,政府出资偿还外商的投资,同时保证每年18%的补偿。但是 2004年5月16日,福州市二环路三期正式通车,大批车辆绕过闽江四桥收费站,公司收入急剧下降,投资收回无望,而政府又不予兑现回购经营权的承诺,只得走上仲裁庭。该项目中,投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。
福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似,都出现了项目唯一性风险,并导致了市场收益不足。
配套设备服务提供风险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险。
在这方面,汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目,建设期两年,经营期20年,经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产权)。但一期工程建成后,配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决,导致工厂一直闲置,最终该厂整体移交武汉市水务集团。市场需求变化风险是指排除唯一风险以外,由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化,导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。
例如:山东中华发电项目,项目公司于1997年成立,计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功,然而山东电力市场的变化,国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题,1998年根据原国家计委曾签署的备忘录,中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月,菏泽电厂新机组投入运营时,山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营;第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁,2003年开始,山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束,山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量,差价由山东电力集团自己掏钱填补,这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥,刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。
腐败风险主要是指政府官员或代表利用其影响力要求或索取不合法的财物,而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加,同时也加大了政府在将来的违约风险。
例如:由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目,约定的投资回报率为:第2-4年,18.50%;第5-14年,21%;第15-20年,11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50/吨,而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40/吨。到2000年,沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平,但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判,2000年底,双方将合同变动如下:由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%,投资回报率也降至14%。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起,在业内,由外商在沈阳投资建设的八个水厂被称为“沈阳水务黑幕”。 以上是从案例中总结而来的导致PPP项目失败的主要风险,从对这些风险和案例的描述中也可以看出,一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果,而是表现为多个风险的组合作用。来源:智慧PPP
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