社科院 | 其他国家怎么“搞教育”（下）
毕业季一到，就业自然成为热点话题。一边是近800万、嗷嗷待工的毕业大军，一边却是大量无人问津的技工岗位招聘，“就业难”、“技工荒”尴尬并存的背后，是中国教育资源供给，与市场劳动力需求的严重错配。
调整供给结构，发展职业教育，提升大学质量，因而成了这一轮教改的新方向。公号今日推文，分享欧美各国发展职业、大学教育的实战经验，有了方向，还得选路呢。
周彦 张心远
中国社科院公共政策研究中心研究助理
二
职业教育
2.1
美国：融合在普通教育中的职业教育
美国教育属于“单轨制”，职业教育和普通教育不区分为两个独立体系，而是把职业教育融合在普通中等教育和高等教育之中（林俊彦、王姿涵，2011）。美国的职业教育被称为“职业和技术教育”（career and technical education, CTE），与学术教育和博雅教育等一并提供给从高中到大学阶段的学生，旨在提高毕业生对劳动市场的适应程度，可以说是一种偏重“广博”而非“专精”的教育。
美国的公立高中向学生提供家庭及消费科学、一般劳动市场准备、以及可选择的16种职业类型的职业技术课程（family and consumer sciences education, general labor market preparation, and occupational education），这些课程可能由普通高中、全日制CTE高中或独立的CTE中心负责提供。根据2009年的数据，85%的公立高中学生在毕业前完成了至少一门职业技术课程，这一比例比1990年的88%和2000年的89%有所下降。师资方面，2011-12学年在高中教授CTE（职业技术）课程的教师中，有本科学位的比例为82%，有硕士学位的比例为46%。其中教授商业、农业和自然资源、信息科技的教师学历较高，有本科学位者达到90%以上；而教授生产制造、交通及物流配送的教师学历较低，有本科学位者分别仅为47%和26%。同时教授CTE课程的教师每年参加专业培训的时间，28%的教师超过32小时，30%的教师为17-32小时，26%的教师为9-16小时，16%的教师低于9小时。
一项基于马萨诸塞州相关数据的研究揭示，参与CTE课程可以显著提高高中学生的按时毕业率，在较高收入家庭学生中达到3-4个百分点，在低收入家庭学生中达到7个百分点，表明参与CTE课程对提升学生的人力资本积累有明显的积极作用（Dougherty, 2015）。另一项基于阿肯色州数据的研究也揭示了相似的结果：多完成一门CTE课程可把学生的高中毕业率提高3.2个百分点；把高中毕业后马上进入两年制高等教育机构学习的机率提高0.6个百分点；高中毕业后马上被雇佣的机率提高1.5个百分点。而且这个提升是非线性的，对大约占70%的至少完成了3门CTE课程的学生来说，每多完成一门课对其按时毕业率的提升都大得多。同时，学习一系列在同一领域内互相关联的课程（而非选择几门互不关联的课）的学生被称为Concentrator，这样的学生有更高的高中按时毕业率、大学入学率、被雇佣率以及更高的工资（Dougherty, 2016）。
向（高中毕业后的）成人提供职业技术教育的机构有四年制、两年制和少于两年的公立、私立学校，其中包括全日制大学、社区学院和各种技术学校等。在2011至12学年，提供职业技术教育及颁发专业证书的机构共有5767所，约占全部高等教育机构的80%。其中两年制机构占总数的40%，学生人数占总数的77%，承担了最多的高中后职业教育功能。通常，取得专业证书只需要完成规定的职业技术课程并通过测试，不需要修习通识类课程等。而两年制机构的职业课程学分往往可以转入四年制大学，即学生可进入大学继续深造以取得本科学位。学分转入可以大大降低在四年制大学中取得学位的时间和学费负担。
2.2
德国：校企合作的“双元”职业教育
德国的职业教育以其学校和企业“双元”合作的现代学徒制度闻名世界。在一个拥有庞大中产阶层的“橄榄形”社会结构中，双元制职业教育体系培养出的技术工人属于中产阶层，能够拥有体面的生活、赢得社会尊重和实现自我价值，这也是德国职业教育能够成功的社会基础。
德国学生在完成初级中等教育后（约15岁左右），可以选择传统的学术教育（普通教育）或职业教育。2012年选择职业教育的德国青年约占48%。这其中，约四分之一的学生进入全日制职业学校，这些学校主要培养社会服务行业的白领人才，如护士、幼儿园教师、医务助理等。其他四分之三的学生则加入“双元制”（或“双轨制”，Dual System）的职业教育，即由学校和企业合作、包括课堂教学和学徒训练的职业教育。 这些学生每周在培训企业工作3-4天，在公立职业学校上课1-2天，其课程包括普通科目和学生选择的职业科目。学徒训练一般为期2-3年，之后学生需要通过国家考核取得资格证书，凭证从事相关行业的技术工作。在2013年，约有21％的德国企业参与双元制职业教育，为329个职业（包括制造业和服务业）提供学徒训练。训练期间，雇主为学生提供津贴，而学生作为学徒在企业工作的产值可弥补一部分培训费用。训练结束后，企业并无责任聘用相关学徒；但每年有超过三分之二的学生可以获得培训企业的全职合约。
双元制培训的课程和训练标准，由政府、行业商会和工会共同协商决定，旨在培养适应行业特色和发展趋势的通用技能，而非过分强调对个别培训企业的适应度。同时有企业代表加入举办资格考试的国家考试委员会，保证其技能的实用性。学生在完成双元制职业训练后，也可以进一步进修或选择向提供普通教育的大学升学。
尽管面对知识经济时代快速出现的新行业、新技能要求，双元制职业教育体系可能有反应速度不够快的缺点，但德国这一职业教育体系为工商业输送了大量的技术人才，并使德国保持了远低于欧盟其他国家的青年失业率，因此一直为世界各国称道和学习。行业商会和具体企业在课程设置、资格授予及毕业生聘用中能够发挥巨大作用，激励着德国企业对这种职业教育的参与。这种“现代学徒制度”不但保证了学生学习内容的实用性，还能培养学生对培训企业的忠诚和认同感，因此对企业的需求实现了高度的回应。
2.3
台湾：自成体系的职业教育
台湾以学校隶属来区分普通教育与职业教育，“技职体系院校”包括高等职业学校、专科学校、技术学院、科技大学等，形成独立于普通教育的完整系统。学生在这些院校接受的教育都属于职业教育范围，最高等包括授予硕士、博士学位的教育。因此台湾对“职业教育”的定义远较美国、德国等宽广，它提供了发展职业教育的另一种思路。
台湾职业教育奠基于日据时代。1945年光复后，政府依靠美援，扶持日据时代创设的“八大省工”等高级职业学校。由于经济基础薄弱，政府的教育资源要更多投入中小学教育，因此允许乃至逐渐鼓励私立初、高级职业学校的设立，以满足社会对较低等级职业技术人才的需求。1968年，台湾开始实施九年义务教育，废除了相当于初中阶段的初级职业学校，而在中等教育的后期阶段（高中阶段）采取强制分流的政策，逐步提高义务教育阶段后进入高等职业学校的学生的比例。逐渐形成了职业教育（高职——专科——技术学校）和普通教育（高中——大学——大学研究所）分立的“双轨制”教育体系。
1950至1960年代，台湾经济体系由进口替代型转向出口扩张型，1970年代后更把技术密集型产业定为主力产业，对职业技术人才的需求不断增加。自1962、63年起政府不断规划提高高等职业学校（高职）学生的比例，高中与高职学生的比例最高时达到3:7，培养了量多质精且相对低薪的技术人才，为台湾经济的起飞做出很大贡献。
1987年解除戒严，民间对教育改革的要求声音渐起。由于社会上“文凭主义、升学主义”的观念深入人心，同时经济发展对人才素质的要求更加提高，因此，1990年代的改革集中在两方面：
一是扩充职业教育的升学通道，对职业技术院校升格改制，如高职升格为专科、专科升格为技术学院、技术学院改名为科技大学，满足职业学校毕业生的进修需求；
二是延后教育的分流时间，如令高中和高职联合试办“综合高中”（1999年正式纳入学制），同时兼顾普通和职业技术类课程，到高中二年级再向普通教育和职业教育两种不同进路分流。
同时政府放开对高中与高职学生比例的管制，高职开始衰落，学校数量减少。2009年，高职学生毕业后的升学率达到76.9%，升学而非直接就业已经成为高职学生的主要选择。不过，改革后逐年降低的高职学生人口占总就学人口比率开始转而上升，民众对教育通道的选择逐渐回归理性。
2014年起，台湾实施“十二年国民基本教育”，高中、高职和五年制专科学校的前三年都纳入免试入学及免费教育的“十二年国教”之中。由于实施时间尚短，效果尚不明朗。
为了解职业技术院校的教学水准和办学态度，台湾很早就开始了针对技职学校的评鉴制度。最早的是对专科学校的评鉴，自1975年起实施。1998年起扩展到所有公私职业技术院校，2001年加入科技大学。评鉴采取CIPP（Context, Input, Process, Product Model）的模式进行，内容包括培育目标、师资、教学方法及课程、图仪设备、学生实验（实习）情形、学生毕业后就业及继续升学情形、行政措施等。评鉴成绩作为增科、增班、经费补助、升格、改制、改名的依据。
早期的评鉴计划由台湾地区的教育行政部门主导，尽管这些评鉴活动促进了各界对提升教学、科研品质的重视，但也暴露出行政一元化主导评鉴的弊端，其公信力广受质疑。因此，从1992年开始，台湾职业教育的评鉴就逐步开始了去中心化的改革，培育了由独立法人资格的评鉴中心、台湾评鉴协会和专业学会为基础的多元化评鉴主体，较好地实现了行政部门和专业评鉴之间的权力分离（袁本涛、乔伟峰、李锋亮，2015）。
三
大学教育
欧洲是现代大学的诞生地，美国的大学教育最初学习自欧洲，后来居上，成为世界上高等教育最发达的国家。欧、美大学治理模式的不同，主要与其各自的社会文化、学术传统、历史发展有关。
在发达国家中，美国大学的学术管理体制和运作被公认为世界最成功的，其学术成就也有目共睹。和基础教育一样，美国的大学教育同样由各州管辖。除军校外，没有联邦直接管辖的“国立大学”。公立大学接受州政府拨款，受州立法和行政机关的约束，如州政府会在教育政策和董事会组成方面对公立大学加以一定的规范等；私立大学需从州政府取得执照。但州政府通常会避免对公立大学的运作加以干涉。州政府并无专门管理公立大学的机构，通常由各校自行管理，州长及其指派（或由人民选举、州议会指派）的州教育委员会起有限的监督作用。大学无论公立私立，经费来源均较多元，包括联邦政府、州政府和非政府机构的研究经费、学费、社会捐助等。总的来说，大学无论公立私立，都有较充分的自治权，且其治理结构较为相似。
美国大学的最高权力机构是董事会（Board of Trustees），通常由校外人士组成，如工商界人士、校友代表等。公立大学的董事会也可能由州长任命，或州议会选出，或以其他方式选举产生。校长由董事会挑选和任命，是大学最高行政负责人，对学校内部各项工作具有董事会授权下的决策权。大学教师组成教授评议会（faculty senate）和各学系教授会议等，对学术政策及学术事项，如学科发展、课程设置、培养方案、教师聘用及升迁等，具有决定权。教授评议会参与学术决策和管理的一个具体方式是组成成员5-8名的专业委员会，如经费委员会、教学委员会等。
美国大学具有招生自主权，可以自行制定招生政策。大学对教师实行“长聘轨制度”（tenure track system），在一定时间内对教师的学术成就和教学能力做出评估，给予终身教职。美国大学对教师的挑选范围是全球性的，顶尖大学挑选教师的原则不是在一个学院中不同领域同时申请提升的教师之间的比较，而是在同一领域内全球范围内的比较。美国大学能自主决定教师的薪酬待遇，这增强了其顶尖大学在挑选教师上的竞争力。
与美国相比，英国的大学根据设立者、所有者与管理者的不同有多种类型，但也均为高度自治的独立法人，其内部治理不受政府干涉。英国大部分大学的治理模式是采用理事会（council）－学术会（senate）模式。理事会成员包括地方代表、市政官员、校友、教师和学生代表等，负责除学术事务以外的一切大学治理事务，包括财务、投资、校产管理、任命校长和管理层人员，也有代表大学借入或借出资金的权利。而学术会由大学教师和部分行政人员的代表组成，负责与学术相关的事务，例如制定学术战略、批准设立课程、批准课程内容、制定学术标准、制定考试的规定，以及制定录取标准等。从治理结构上来说，学术会需要向理事会负责（喻恺， 2008）。此外，英国大学通常还有校友组成的校友会（convocation）和外部人士组成的校董会（court），对学校事务具有一定影响力。
在欧洲大陆，公立大学不收学费，资金主要来源于政府拨款，在预算、人事和招生方面的自主权小于美国和英国的大学。例如教师比照公务员管理，职业稳定性更好，但薪酬受到政府管制。但是，其校长由教师、职员和学生选举产生，教师尤其是资深教师不但对学术，而且对学校的行政管理也有很大的影响（钱颖一，2015）。例如，德国的大学在学术领域有完全的自主决定权。其组织结构分为三级：最基层一名教授主持的讲座或研究所，有权决定教学、考试和研究的内容；第二层为讲座教授们组成的系务委员会，负责学科发展和课程安排、推荐讲座候选人等；第三层是教授代表组成的评议会，负责选举校长、讨论大学办学事项和制定学校章程及规划。
但是，德国公立大学的行政事务受到教育行政部门的直接管理，重大事务需要得到教育行政部门认可，政府对教师数量及人选有最终决定权，实际运行时仍然产生了不少矛盾。因此，德国将扩大大学自我管理和担负更多责任作为改革目标：促进大学信息公开、财政资金使用透明，并在此基础之上，让大学获得更多的自治权。
值得一提的是，欧洲大陆在过去十几年对高等教育的改革趋势，主要是向“美国模式”靠近，在外部减少教育行政部门对大学治理的影响，在内部则增加校长的权力，尤其是在教师聘用方面的权力（黄宗贵，2010）。
四
中国可借鉴的经验
发达国家和地区教育体系的共同特点和改革趋势，有如下几点经验可供中国借鉴：
第一，发达国家和地区普遍对私立学校没有准入限制，私营机构可建立从初等到高等的任何教育机构；并且在政府购买服务时，以教育质量为首要标准，对公立和私立学校一视同仁。这为学生和家长提供了更多选择，而在政府购买服务的情况下，能促进公校和私校间的平等竞争，以提升教育质量。目前中国计划式的教育资源供给结构难以满足日益多元的社会需求，资源结构扭曲；而对社会力量办学则普遍存在“所有制歧视”，私立学校发展空间受到严重挤压。如能取消准入限制，在如土地划拨、税收优惠等方面真正做到鼓励社会办学，则可增加优质教育供给，乃至“倒逼”公立学校提升教学质量。
第二，即使对政府直接建立的公立学校，发达国家和地区的政府也很少直接干预学校的微观管理，而是给予学校较多自主权，并引入社会力量，让社会贤达、家长代表等参与学校决策和管理。学校能更多地根据本地区和学生的特点作出调整，通常有助于提高教学质量和学生、家长满意度。近年来的改革趋势，也倾向于进一步提高社会化程度。这和中国教育领域去行政化的改革方向一致，英、美等国改革公立学校的经验可供中国借鉴。
第三，企业和行业协会的参与，对职业教育适应市场需求具有关键作用。无论是融合在普通教育中的职业教育课程，还是走向专精的独立职业教育体系，都需要对市场需求保持敏感度，使教学内容和生产实践紧密结合。在职业课程的设计和资格考试标准的设定方面，充分尊重行业协会和具体企业的意见，才能使企业有动力参与职业教育的发展。
第四，学术权力独立于行政权力是发达国家和地区的大学的共同特色。美国理事会之下“校长负责制”的管理和运作机制被公认为世界最成功的，近年来也开始为其他国家和地区所效仿。对中国来说，顺应这种趋势，借鉴美国的经验，建立办学自主、政校分开、教师治学、校长治校的现代大学制度，也是实现建设世界一流大学目标的必由之路。
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编辑 | 孙梦婷 傅婧琳
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