社科院 | 郑新业：财税改革，是时候了！（上）
财税体制关乎民生，关乎国力。钱怎么收，怎么花，跟谁收、向哪花，无一不是国家治理理念和发展目标的体现。
最近，关于退休职工医保缴费的讨论热火朝天。有观点认为，既然医保没钱，为什么不对富人开征遗产税和赠与税？“罗马并非一日建成”，同样，一个国家财税体制的建立和调整，也并非朝夕之功，税率的调节、新税种的开征，往往意味着整个体系的变革，其根源，是多方利益的博弈以及社会观念和治理目标的改变。
吊诡的是，财税问题如此重要，却并非人们关注的热点。一方面，我国间接税多而直接税少，虽然衣食住行都在交税，但除了工资所得税，人们对“交税”并无直接体验；另一方面，学界研究以课题经费为导向，财税问题虽然重要，却并不能在短期内带来回报，市场和政府买单的兴趣不高，学者研究热情寥寥。
人大郑新业老师在本次讲座中，讲解了中国财税体制的历史遗产和现存挑战，同时指出，我国财税领域还有大量有价值的研究问题无人问津，亟需关注。经中心研究助理周彦整理，形成下文。
开讲人：郑新业
财税体制和每个公民的生活息息相关，是将个人和国家紧密连接的媒介。纳税是每个公民的义务，个人由此履行公民权力；同样，支出也是义务，国家由此提供公共服务，实现对公民的承诺。而企业兴衰，社会财富积累，国家国际竞争力增强，更与财税体制密不可分。十三五规划提出，要深化财税体制改革，目标之一就是优化税收结构与支出结构，进一步理顺中央和地方收入划分，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。
改革总有因果。那么，当前财政体制下的税收结构和“央地关系”有哪些特点？我国财政体制面临着哪些挑战？又将如何完成上述改革目标呢？
一
上世纪80年代末至90年代初，中国财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。正是这场财政危机，推动了1994年的财政体制改革，所形成的分税制延续至今，在动员、筹集公共资金方面卓有成效。有观点认为，分税制“穷了地方，富了中央”，但事实上，上述逻辑并不成立：事实上，通过中央上收税率、税基以及税收减免的决定权，分税制有效解决了地方竞争引发的税收流失问题。
在财政收入方面，我国税收收入占比不高，这一点常常为人忽视。目前对中国财政体制的研究存在诸多误区，其中之一就是仅仅依赖财政部门的统计口径，而忽略社会保险基金、土地出让金这两大块政府收入来源。以财政收入合计（包括税收收入和非税收收入）、社会保险基金收入、土地出让金收入三者总和作为“大财政”收入进行分析，可以发现，税收收入的比重并不高，从2012年的数据来看占“大财政”收入的57.76%。在税收收入中，占比最高的三项税种是国内增值税（22.4%）、企业所得税（15.5%）与营业税（12.6%），而在美国等发达国家财政体系中占有重要地位的个人所得税，仅占税收收入总额的5.6%，难以发挥调节市场的作用。值得注意的是，在美国等发达国家，个人所得税由劳动所得税和资本所得税等组成，而在中国，尚未对个人资本所得收入征税：个人所得税，实际上变成了劳动所得税。
在支出方面，中央政府基本上保持着政策制定者的角色，支出责任主要由地方政府承担。除国防之外的公共服务基本都由地方政府提供，社会保险基金更是由市级及以下的地方政府自主运营，省级政府和中央政府并不掌握这项事权。从一般预算口径来看，2012年地方政府收入占比52.09%，中央政府收入占比47.91%；在支出方面，地方政府占比85.10%，中央政府占比14.9%。从大财政口径来看，2012年地方政府收入占比为67.75%，中央政府收入占比为32.25%；在支出方面，地方政府支出占比87.33%，中央政府支出占比12.67%。
十二届人大四次会议记者会上，财政部部长楼继伟就“财政与财税改革”相关问题答记者问
支出责任的下沉意味着庞大的转移支付。公开数据显示，2008年的转移支付已经达到22160.5亿元，目前转移支付的数额估计在3万亿到4万亿之间。从2008年的全国数据来看，中央对地方政府支出的贡献在50%以上的省、自治区、直辖市共有21个。
那么，钱花到哪儿去了呢？从近年的全国数据来看，财政投入最多的两项是教育与社会保障和就业；中央财政投入占比最高的是国防；地方政府投入占比最高的是教育、社会保障和就业以及农林水事务。
综上所述，由于收入上移，支出责任下放，“央地关系”主要由“中央政府制定决策”、“巨额转移支付”，以及“社会保障自收自支”三个核心内容构成。
二
本人高度评价1994年的分税制改革：90年代仍然是改革开放初期，当时的首要目标，就是加快经济社会建设，增加资本存量和劳动供给，引进技术，而1994年的财税体制切中时弊，为化解当时的财政危机、推动经济增长和社会进步起到了巨大的作用。但是，改革开放30余年，我国目前进入了发展新阶段，在新的环境下，政府面临的任务发生了根本性变化，1994年延续至今的财税体制无法应对当下诸多问题，亟待改革。
当然，保持经济增长，进一步提高供给能力，仍是新时期的首要任务。尽管中国经济总量已跃居世界第二，但是不管从人均GDP还是从其他基本指标来看（例如公路长度、移动电话普及率、每百万人中研究技术人员数量等等），中国仍然是一个拥有很大贫困人口的发展中国家。
除了经济增长这一任务，在发展新阶段，我国还面临着前所未有的挑战。第一，在经济结构转型关口，预防并调控经济波动成为决策者必须面对的问题。过去30年的高速发展，是在全球化背景下，和发达国家合作，和发展中国家竞争，以低税率、完善的基础设施、低廉的劳动力为优势，成为“世界工厂”，尽管利润空间极其有限，但是风险很低，主要通过大规模生产获得利润。而现在，中国已经进入了和发达国家直接竞争的阶段，除了我国研发制造的高铁、定位系统和军火，还有金融、体育、医疗、传媒等各个领域的竞争。在这种竞争环境下，风险和不确定性大大提高。同时，我国经济发展面临的主要问题已从供给不足，转变为总体不足与阶段性、部分产能过剩并存。这种经济结构的转型，使得经济波动更为频繁，危害极大，今年6月股灾使得一大批中产阶层破产即是例证。因此，合理的财税体系应当能够为政府提供干预风险的工具。
第二，目前我国贫富差距日益扩大、收入分配高度不均，如何缩小收入差距已经成为政府要优先处理的问题，而当前财税体系恰恰恶化了收入分配差距。通过重新计算收入再分配后的基尼系数，我们发现，经过税收和财政补贴的调整后，我国大部分地区的基尼系数反而变大了，只有少数地区的收入分配不均得到了稍许改善。
第三，面对日益严重的环境问题，如何预防和治理污染是新时期亟待政府处理的又一个议题。污染使得我们的经济增长成果大打折扣，人们往往“左手拿钱回家、右手掏钱买药”，引发了巨额的医疗卫生开支。而持续恶化的居住环境，也是社会动荡的源头，近年来，与环境污染相关的信访数量和街头抗议急剧上升。此外，目前我国的二氧化碳排放量已经超过了美国，成为二氧化碳头号排放国，面临全球气候变化的压力，我国在国际谈判中大受牵制。
（文章未完，见公号今日二条推送。本文原载于《财经》杂志，2016年第7期，有删节）
END
整理 | 周彦
编辑 | 孙梦婷 陈芷欣
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