社科院 | 郑新业：财税改革，是时候了！（下）
形象来说，1994年的财税体制主要解决了“饼不够大”的问题。其建立之初，收入分配不均并不突出，经济波动与污染问题也并不严重，我国面对的主要问题是经济总量不够，财政收入困难，可以获取的物资和服务太少。而现在，政府“促增长”的单一目标变成了多重治理目标，现行财政体制在促进经济增长方面发挥了重要作用，但其在收支结构、中央地方财政安排、以及信息收集能力等方面存在问题，使其难以胜任上文提及的其他三项任务。要成功应对前述挑战，现有财政体制到了改革的时候。
从财税规模来看，中国政府规模过大，不仅高于韩国、希腊等，也远超美国、日本和澳大利亚。数据显示，中国的政府收入一直持续增加，至2010年，政府规模占GDP的比重为33.7%。若财政支出用于基础设施建设、补贴研发资金等，那么政府规模扩大将有利于经济增长。但如果应用不当，政府规模的扩大也会降低资本和劳动力的回报，从而阻碍经济增长。我认为，目前财政收入下滑并非意味着重大危机，财政收入下降了，整个体系运行的效率可能反而上升。因此，稳定政府规模，以避免过高的税收对经济增长的负面影响，才是新时期政府必须正视的问题。
从收支结构来看，现行政府收支结构不合理，不利于经济波动调控、收入分配改善和环境污染治理。在收入侧，税收是宏观经济调控、收入再分配和污染治理的重要工具。中国的税收结构以增值税和营业税为主，个人所得税占比较低，遗产税、赠与税和环境税缺失。所得税比重过低和遗产税与赠与税的缺失不利于经济波动的预防和调控，以及收入分配差距的调节，环境税的缺失不利于污染治理。
改善收入分配不均离不开“限高和托底”，一个累进的个人所得税体系搭配一个完善的福利体系，能够有效地缩小收入分配差距。而在中国目前的财税体系中，没有对超级富豪征收的遗产税和赠与税，个人所得税占税收收入比重极小，且尚未对资本所得进行有效征税。目前大量“富二代”的存在一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的产物。
根据发达国家的经验，个人所得税是对抗经济波动、拉动经济发展的的重要工具。以美国为例，美国的个税包括劳动所得税、偶然所得税、资本利得税等，是美国税收的主要来源。以2013年为例，个税收入占美国全年税收收入的52%，为拉动经济，美国最常用的措施是临时性减免个人所得税；而中国的个税仅是劳动所得税，且在中国的总税收中占比非常小，只有5%左右，就算实行个税完全退税，也起不到拉动经济的作用。
在支出侧，我国低保和失业保险水平过低，起不到“托低”的作用。并且，在地方政府负责制定低保标准的情况下，收入水平越低的地方，政府财力少而穷人多，往往低保水平越低。从2015年的数据来看，全国城市、农村低保月人均标准分别为439元、255元（月人均补助水平分别为298元、139元）。城乡低保水平最高的上海，月人均标准为790元；而在广西南宁，城市低保标准只有250元/月，农村低保标准更是低至103元/月。政府无法从支出侧“垫高”低收入者。值得注意的是，目前我国还缺少对贫困家庭，尤其是贫困儿童的专项安排，以至于儿童得不到足够的营养和教育，使得 “穷二代”大量存在。
值得注意的是，目前失业保险完全与失业前收入脱钩，给付标准过低，难以起到衰退时期帮助失业者、稳定消费、并防止经济螺旋式下滑的“自动稳定器”作用。显然，这对预防和调控经济波动是不利的。
从央地关系来看，在当前财政体制下，收入上移，支出责任下放，这样的安排对经济波动的预防调控、收入分配差距的改善以及环境污染的治理都带来了负面影响。就预防和调控经济波动而言，中央地方间的财政关系是造成税收“自动稳定器”作用甚微的第二个重要原因。一旦出现经济萧条，美国最常用的应对工具是个税退税，从而减少消费需求下降的幅度。而在中国，个税退税的操作成本全部由当地地方政府承担，退回来的税收又并不一定会在当地消费，因此地方政府没有动力通过退税工具拉动经济，应对波动。
就缓解收入不平等而言，所得税由地方政府征收，这种安排严重制约了地方政府“限高”和“垫低”的能力。出于对企业和人才流失到临近地区的担心，地方政府在所得税上的征收努力程度会大打折扣。因此，地方政府在对高收入者“限高”方面缺少足够强的动机。在“垫低”方面，由于一个城市内部存在人口流动，县级政府不愿意提高本地的福利水准，以避免追求较高的福利标准的人口流入。在这样的背景下，依靠地方政府解决收入分配问题是不现实的。
现行的制度安排同样不利于污染的预防和治理。在污染治理职能被赋予地方政府的情形下，由于污染标准高低和治污治理强度直接影响企业的产量和利润，企业利益受损，会有离开现所在地的动机，进而影响所在地政府分享的税收收入。因此，各个地方政府有降低污染标准和执法力度，扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。此外，在一些上下游地区，治理污染的成本由上游地区承担，好处却是下游地区获得，使得上游地区政府缺少激励去治理污染。
另外，现行财政体制安排中，社保体系主要由市级及市级以下地方政府负责，实现自收自支，相当于全国共有300多个地方“社保公司”。这种高度分散的社保体系，对劳动力市场的有效运转，养老体系的可持续发展，以及地区差异的缩小都产生了严重的负面影响。可以说，没有统一的社保，就没有成熟的市场经济，因此社保应该由中央政府运营。从总体来看，全国社保基金尚有盈余，但是地方差距极大，有些“保险公司”早就入不敷出，难以运转。而且人口流入越多的地方，由于流动人口中年轻人占比高，收大于支，“生意兴隆”；而人口流出地的基金收入大幅减少，而支出却不能减少，基金压力极大。因此，在社保基金由地方政府运营的体系下，富的更富，穷的更穷。目前，社保甚至已经成为东莞、广州等地方政府的竞争工具，为了吸引企业投资，地方政府有动机争相降低社会保险中的企业缴纳部分比例。
从核心执政基础设施来看，目前的财税体系缺少全国层面的信息工具。在应对经济波动方面，前面提到，退税是美国最常用的应对工具，而在我国，中央政府并不掌握纳税人信息，而地方政府没有动力去给本地退税，所以一旦陷入经济波动，中央政府其实并没有多少工具应对危机，基建投资几乎成了唯一的办法。
在收入分配方面，搞好收入分配一方面需要“限高”，需要获取高收入者的收入和财产信息；另一方面需要“垫低”，这也需要掌握人们的收入和财产信息以识别真正的低收入者，并据此甄别需要救助的人群。但是，目前征税主要由地方政府负责，中央政府并不掌握个人收入和财产信息，而这些关键信息的缺失，以及财税机关缺少授权等因素，不仅造成税收流失，更是造成政府无法改善收入分配的主要原因。我国著名的例子就是全国性骗保，真正的穷人反而得不到帮助。
在污染治理方面，政府也缺乏污染源方面的信息监督系统，因而难以有效地监管企业的污染行为。
那么，为了应对上述问题，我国财税体系改革应该如何进行？我认为，改革应当控制总量、优化结构、增加中央政府职能、投资执政基础设施，提高政府的执政能力。据此原则展开，有以下几条政策建议。
首先，要控制政府规模，优化税收结构。为了兼顾稳定增长、调控波动、改善分配以及治理污染多重目标，政府的规模和结构都需要做出重大调整。考虑到既要保持政府规模的相对稳定，又要增加新的税种来解决收入分配不均和污染问题，需要调整增值税税率。完成“营改增”之后，将增值税的现行税率从17%降到9%。只有打破这个17%，推进其他税种的改革阻力才会变小。
在收入结构上，完善企业所得税和个人所得税征收制度，这两个税种是政府对抗经济波动的重要工具，应当提高它们在政府收入中所占比重。在收入分配上，新建遗产税与赠与税，用这两个税种减少超级富豪，同时促进慈善基金的发展，而政府收入因降低增值税税率而下降的部分也将由这两个新增税种弥补。在污染治理方面，可以重构增值税税率，将部分含碳产品的税率提高到30%。目前，我国污染治理和二氧化碳减排职权分割，分别由环保部和发改委气候司负责。减碳的政策可以减少二氧化硫排放，而脱硫脱硝的政策，却会增加二氧化碳排放，因此应当把环境治理和碳排放政策合并，设立含碳税，以碳排放政策统领污染治理治理。
第二，要优化支出结构。作为“自动稳定器”的重要内容，失业保险必须有较大程度的提高。失业保险支出占GDP比重需要从“十一五”期间的0.07% 提高到“十三五”的0.5%；为了改善收入分配，促进长期经济增长，还必须大幅度地提高城乡“低保”的补助标准，建立贫困家庭儿童补助项目，以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题。
第三，调整当前央地关系，建立新型中央政府，其职能从决策转型为直接提供服务。户籍管理职能由中央政府负责，打破地方各自为政的局面，建立全国统一的社保体系。污染治理职能由中央政府负责，将现有的环保系统进行垂直化管理，并组建诸如“淮河治理委员会”等覆盖大江河全流域的污染治理机构。
为了更好地履行上述职能，需要剥离现在属于地方政府的人员，组建“华北”“东北”“华东”“中部”“南部”“西南”“西北”等“区域服务中心”，打破现行的省级行政格局，按照经济区域来筹集公共资金、提供公共服务，治理污染等。
第四，建立覆盖全国的社会保障号码和污染信息系统，打造执政基础设施。为了更好地进行宏观调控、筹集税收、调节收入分配、准确发放退休人员养老金、维持社保资金运转、解决“低保”项目中的“应保未保”和“骗保”等问题，有必要新设统一的社会保障号码。新的“社保号”专门用于金融和财产信息识别，不用于身份证明。同时，复制“金税工程”的经验，建立“社会保障号码工程”办公室，在三到五年内建立覆盖全国的、由中央政府负责管理的公民信息系统，为宏观调控和收入分配调整服务。此外，为了治理污染，还需在现有农业部、水利部和环保部普查数据的基础上，组建全国污染数据库，为污染治理服务。
（本文原载于《财经》杂志，2016年第7期，有删节）
整理 | 周彦
编辑 | 孙梦婷 陈芷欣
公共政策 | 专业客观 | 新型智库