【卓见】包存宽：十字路口的规划环评往哪走？
规划环评执行率低，主要原因是什么？是规划编制机关和规划审批机关普遍性地违反《环境影响评价法》，再加上规划环评与规划所属学科、部门的天然隔阂，介入晚、补课式的环评，隔靴挠痒式的结论与建议，能在多大程度上改善、优化规划方案？更遑论对不良规划进行否决了。规划环评，甚至已经沦为规划审批的敲门砖、通行证。对此，环保部门似乎都束手无策。
规划环评已经实施十多年了。这十年，是中国环境质量持续恶化的十年，也是公众对环境质量需求持续旺盛的十年。很多人不禁要问，规划环评的实施效果究竟如何？尽管不能将环境质量恶化的脏水都泼在规划环评身上，但是被视为具有预防环境问题发生和改善环境质量功能的规划环评，常常遭遇质疑，确实在所难免。
从有效性审视规划环评，问题真不少？
从程序有效性来看，我国规划环评涵盖了14类规划，貌似很全面。但是，中国语境下的“政策”、“规划”、“计划”不同于西方。在中国，规划远远超出了一个政策文本或一个封闭政策过程的范畴，而是中央和地方多层次、多主体之间，通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互连接，成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。最典型的如国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）。这是我国规划体系的龙头，是其他规划编制的依据，可称为规划体系的元政策。然而，当前的规划环评却并未涵盖发展规划这一“龙头”。假如发展规划的环保理念出了问题，对其他规划再怎么开展环评，都是徒劳。
其次，需要开展环评的行政层级，仅限于设区的市级以上政府，对于县级行政区政府及以下的相关规划并没有明确规定。一方面，县是国家的基石，自古就有“郡县治天下安”的说法；另一方面，国家也在不断强化县级行政区的治理。对于一些规划，县级及以下开展环评，似乎更加重要，更为现实。比如土地利用规划，国家和省、市级的土地利用总体规划对于各类用地，规定得只是指标或额度，至于工业用地与耕地之间的空间关系，只有在县级及以下的乡镇土地利用总体规划中才能得以体现。
此外，规划环评制度没有得到相关规划编制、实施等建章立制方面的有效响应。《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的“一地三域十专项”，共14类规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价。但是，2005年修订的《城市规划编制办法》和2008年修订后发布的《城乡规划法》，都没有体现相关规划环评的规定或条款，甚至建设部的相关人员以“规划环评是环保部门的事”加以辩解。2005年国务院发布的《加强国民经济和社会发展规划编制工作若干意见》，因2003年颁布的《环评法》本应涵盖却没有涵盖这一发展规划，更是只字未提环评事宜。
就规划环评自身的制度而言，同样存在不符合甚至违背《环评法》以及《规划环境影响评价条例》的问题。例如，2004年7月经国务院批准、由原国家环境保护总局颁布的《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）〉》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）的通知》（环发[2004]98号）文件（简称“98号文”），对编制环境影响报告书的规划和编制环境影响篇章或说明的规划划定了具体范围。《环评法》和后续的《规划环境影响评价条例》所规定的需要开展环境影响评价、编制环境影响报告书共有10类专项规划，即工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，而“98号文”却只规定了9项，其中“林业规划”这一项公然消失了，这显然违背了《环评法》。这种错位，对环保部门而言，不能不说是一种尴尬。
规划环评实施的头5年，效率非常低，不足10%。2008年全国人大开展《环评法》实施5年的执法检查后，环保部通过采用规划环评与项目环评联动机制，推行规划环评，开展规划环评的数量和比例有了明显地提高。但是，《环评法》规定的14类规划所执行的情况，差异较大。2009年1月～2013年6月，开展规划环评共计3700余项，相当于预计每年约2000项的目标，完成率不足50%。就开展规划环评的类型来看，产业园区约占比75%，其他依次为交通规划占6%、流域水利水电占5%、能源矿产资源开发占4%、城乡规划和旅游规划各占3%。在这段期间，几乎看不到土地规划开展环评的印迹。
规划环评执行率低，主要原因是什么？是规划编制机关和规划审批机关普遍性地违反《环评法》。我个人认为，这种从项目环评和规划环评的联动机制入手，一手“胡萝卜”——项目环评可以依据规划环评适当简化，一手“大棒”——没有规划环评的，项目环评一律不予以审批的做法，试图用项目环评倒逼规划环评的实施，无异于“头痛医脚”，是本末倒置。在当前各类规划层出不穷、多规合一的呼声越来越高，尤其要简化、弱化项目事前审批，强化事中监管和事后严惩的大背景下，这种做法更显得格格不入。
从实质有效性来看：一方面，《环评法》明确规定了规划编制机关是规划环评的责任主体，应为规划环评的质量负责；另一方面，为规划编制和决策服务的规划环评，其服务对象也是规划编制机关。这样，规划环评的做与不做、评价结论与成果是否被采纳，就成了规划编制机关自己的事儿，与环保部门无关。再加上可以承担规划环评的技术咨询机构当前采用推荐制的方式（这里，并非肯定或否定“推荐制”），而且被推荐的单位也包括了规划设计院等附属于规划编制机关的机构。在规划编制机关普遍缺乏主动性的情况下，就算环保部门委托相关机构勉强开展规划环评，其结论、成果也难以被实质性地采纳，只能依靠环保部门约束或强制执法。
然而，规划编制机关通常资历老、位高权重，诸如发改委、工信、住建、交通等部门。当下，规划审批机关往往是规划编制机关和环保部门共同的上级。因此，无论是规划编制机关未开展规划环评，就报批规划草案，还是规划审批机关在没有环评文件的情况下，就批准规划草案，环保部门似乎都束手无策，面临执法难的困境。
对规划编制机关，或者规划编制技术咨询机构而言，由于规划环评与规划所属学科、部门的天然隔阂，再加上介入晚、补课式的环评，隔靴挠痒式的结论与建议，能在多大程度上改善、优化规划方案，或为规划决策提供及时、充分、有效、科学的依据？更遑论对不良规划进行否决了。规划环评，甚至已经沦为规划审批的敲门砖、通行证。
可见，规划环评在实施中面临的最大挑战，就是身兼规划环评责任主体和服务对象，或称之为具有双重身份的规划编制机关。国际经验证明，如果规划部门或规划师对规划环评或SEA（战略环评）不领情，甚至视规划环评为累赘，环保部门就只能干着急。环保部门与规划部门之间的不信任，甚至彼此抵触，已经成为开展规划环评的最大障碍。
从规划环评自身来看，我国规划之多、类型之杂、层级之冗，十分棘手。规划之间冲突不断，职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行时各自为政，这些都是试图协调相关规划所面临的、几乎不可逾越的鸿沟。也正如此，我们更要清晰地认识到，规划冲突的背后实则是权利和利益的博弈。
此外，我们过于依赖项目环评的模式和技术方法，忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点。基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达，没有充分融合城市、区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求，这都导致规划环评沦为“大个头”的项目环评。
公众对于改善环境质量的诉求没有得到满足，规划者对于改善和优化规划方案的愿望也没有得到实现，环保部门长期处于进退维谷的尴尬局面。长此以往，规划环评制度的正当性将会大打折扣。我个人认为，无论是解决具体的环境资源与生态问题，还是实现建设生态文明、可持续发展的目标，都需要从中央到地方，部门与部门之间的有效协作。只有充分凝聚政府、社会和市场的力量，才能足以应对当下的资源、生态问题。
规划环评面对一个什么样的十字路口？
十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的“五位一体”总体布局。生态文明建设不仅要着眼于解决具体的资源环境和生态问题，更要立足于解决源头性、根本性和制度性因素。为避免建设生态文明的宏观战略目标被虚化、表面化，避免生态文明建设的宏观价值目标，与规划建设等微观实践行为的错位和脱节，须将生态文明的价值理念、目标、原则和内容融入到政治、经济、社会和文化建设的行为源头。只有在指导社会经济发展的重大规划决策中考虑“五位一体”总体布局，才能真正将生态文明理念落到实践层面。
因此，建设生态文明需要一种决策分析和综合评价的政策工具，以保障生态文明作为一种价值规范，引导和约束一切社会、经济、文化和政治建设活动。而规划环评，更要立足于从决策的源头解决资源环境与生态问题，将生态文明理念深入贯彻、落实到以发展规划为核心的各类规划之中。
十八届三中全会明确要健全以国家发展战略和规划为导向，以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。也就是说，宏观调控的方向应通过规划来确定。开展规划环评，可以有效预防发展规划迷失绿色化的方向。
十八届四中全会强调，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。当前，规划环评是公众参与重大决策的有效途径；专家论证的范畴应涵盖规划环评在内的各种影响论证；风险评估应包括环境与生态风险评估、社会稳定与风险评估、自然灾害与风险评估，以及经济安全与风险评估；集体讨论决定也充分体现了未来规划决策过程的公开化、透明化与民主化要求；合法性审查应包括审查是否符合环境保护相关法律法规等。
相应地，规划环评的内容需要拓展与深化，但并不是一味地增加规划环评技术文件的“厚度”，规划环评自身也需要更加科学、民主、透明与规范。
十八大以来，我国强调要健全空间规划体系，以科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。
中办、国办于2015年5月联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了“把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”。新《环境保护法》规定“制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。
这些政策法规，无疑为规划环评打开了一扇机会窗。我个人认为，规划环评已经站在了十字路口。因此，需要重新梳理并确定需要开展环评的规划类型、行政层级，以及相应规划开展环评的内容和具体要求。
怎样重构规划环评的有效性内涵？
重构规划环评的逻辑起点。就同一规划体系而言，宏观的、战略层面的规划应贯彻以生态文明理念、可持续发展理论和科学发展观，并优化城市规划的体制机制和协调城市之间和地区之间的环境合作；中观的、政策性层面的规划应承上启下，防止因规划缺陷造成生态风险和邻避冲突，优化城市规划体系，促进规划间的协同与协调；微观的、操作层面的规划应减缓或最小化不良影响，响应群众的环境诉求，改善和优化人居环境。
重构规划环评有效性内涵，至少应体现在3个方面：一是规划环评的成果、结论被采纳；二是规划环评应响应社会需求，如改善环境质量，解决突出的环境问题；三是通过规划环评，能够促进生态文明建设，实现可持续发展目标。
基于生态文明理念，建立规划环评的价值规范。大部分规划失误，原因并不在于具体的规划方案、规划手法，而在于规划理念。生态文明本身就是一种理念与价值取向，应作为人类社会经济活动，尤其是政府重大决策的行为准则。将生态文明的理念以及相关的资源环境与生态学的知识，转化为规划的价值规范和决策、执行的行为准则，是保证规划科学性与民主性的前提。而生态文明的哪些理念和知识需要转译到规划领域和评估领域？又如何转译？由谁来转译？这不只是一个简单的转译过程，要在相关学科知识的基础上，进行理论化、系统化地转化、吸收、发展、提升，促进规划评估理论的形成、发展与完善。
我们应该基于生态文明理念，以源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”现实问题为约束，以实现“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的目标为导向，优化政府决策的政策工具和激励与约束机制。
提供多样化、灵活的规划环评模式。规划环评的模式应灵活、包容、多样化发展。从单纯的物质性要素的评价到包含有利益关系，比如当前利益与长远利益，社会经济与环境效益之间的协调；从单纯的环境影响评价到资源、环境与生态问题的整体性评价、可持续性评价；从重结果与结论的评价到融合了目标与结果、内容与方法、过程与程序的评价；从单一政策或规划方案到战略体系的评价；从作为预防性环境政策工具、以优化某一决策方案为中心导向的正向SEA，到以解决突出环境问题为导向的逆向SEA模式。
此外，还应建立起响应不同行政层级、不同属性、不同专业领域、不同规划范式的规划评估模式。研究包括评价“四要素”，即为什么评、谁来评和评谁、评什么和如何评。模式的内容应包括评估主体的资格确认、专业团队的结构组成、评价和否决标准的确定，以及社会影响评价与环境影响评价、经济评价的权重分配等，还应体现模式设计上相对于生态文明的于法周延，模式实施上相对于规划编制与实施和规划评估实践的于事简便。
采用定性与定量相结合的“分析—协调”评价方法。重新梳理规划环评、规划学、规划与政策评估方法。按来源分为技术范式方法，社会学范式方法和公共管理范式方法。重点研究在规划决策和评价过程中综合了技术理性与交流理性的“分析—协商”方法，以及在不同空间尺度、不同规划类型、不同规划范式SEA中的适用性。
关于促进规划环评制度改革，我个人有以下3点具体建议：
第一，梳理当前生态文明以及相关资源环境与生态保护的制度、规划制度、规划环评制度，分析、阐释、定位每项制度在制度体系中的层次和地位，理顺制度体系内在的逻辑关系。分析当前的规划环评制度能否满足生态文明建设的要求，规划环评的发展方向在哪里。基于生态文明建设要求以及规划环评的发展方向，我们要把生态文明建设的理念、内涵、目标、建设内容与基本要求，落实到机制与操作层次上，实现用制度保护生态环境。
第二，发展规划作为战略性、前瞻性、导向性的公共政策，旨在有效合理地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的决定性作用，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。因此，发展规划必须纳入规划环评范畴。
第三，规划环评要立足于从源头解决资源环境与生态问题，将生态文明的理念贯穿于各规划之间，确保规划尤其是发展规划，能够符合生态文明建设、改善环境质量的要求。