【思享】陈海嵩：“生态红线”制度体系建设的路线图
您喜欢这篇文章吗？请滑到文末给我们点赞留言吧！
作者：陈海嵩，中南大学法学院教授、博士研究生导师。
原文载于《中国人口·资源与环境》2015年第9期。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
全文共10410字，阅读时间约13分钟
摘要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专章阐释生态红线，这是我国生态环境保护领域的重大制度创新，体现了国家保障国土安全、环境安全与资源安全的坚定决心，也是现阶段生态文明制度建设的重要内容之一。本文的主要目的是：在生态承载力的视角下，识别“生态红线”的相关规则并进行体系化建构。本文主要运用规范分析、比较分析、实证分析的方法，对不同类型红线的实施现状和发展路径展开分析。本文的基本结论是：生态红线包括生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线三大类型，涉及生态空间保护、污染物浓度控制、污染物总量控制、能源利用、水资源利用、土地资源利用等多个领域；在生态承载力视角下，生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具有不同的功能定位与规范含义；生态功能红线制度体系的建构应遵循“制度完备”的基本路径，对生态保护区域的管理模式和保障机制进行系统性的改革；环境质量红线制度体系的建构应遵循“制度优化”的基本路径，弥补目前我国污染物总量控制制度的缺陷，完善环境标准制度和污染物总量控制制度；资源利用红线制度体系的建构应遵循“制度创新”的基本路径，在整体性和公共性视角下，进行体制机制创新并予以制度保障和法律确认。
关键词：生态红线；制度体系；生态承载力；路线图
近年来，随着城镇化和工业化的快速发展，我国生态与资源环境形势日益严峻，表现为：生态系统不断退化、环境质量不断恶化、资源约束不断强化。对此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“划定生态保护红线”，体现了国家强化生态保护、提高环境质量的决心。识别“生态红线”的相关规则并进行体系化建构，不仅是保障国土安全、环境安全、资源安全的需要，也是现阶段生态文明制度建设的重要内容。
1 .“生态红线”
所涉规则的识别及分类
从内涵上看，“生态红线”经历了一个不断发展和“扩张”的过程。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出“生态红线”概念，当时仅涉及生态空间保护领域。从实务角度看，水利、海洋、林业部门随后均提出相应的“红线”，强调对管理对象的刚性约束，但也造成了一定的交叉和争议。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专门章节阐释生态红线，将生态红线的适用范围扩展至自然资源和环境质量领域。在此基础上，2014年1月，环境保护部印发《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，并对“生态红线”内涵与外延进行了权威界定，包括：生态功能红线（生态功能保障基线）、环境质量红线（环境质量安全底线）、资源利用红线（自然资源利用上线）。
根据上述界定，我们得以进一步对不同种类“生态红线”所涉领域及规则进行识别：（1）生态功能红线涉及国土生态空间保护领域，主要包括以《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》、《全国海洋功能区划》为依据的三类区域：重要生态功能区；生态敏感区、脆弱区；禁止开发区。（2）环境质量红线涉及污染防治与环境管理领域，目的在于维护人居环境与人体健康。从环境管理出发，其所涉规则主要包括两类：基于浓度的环境标准制度；基于总量的污染物排放总量控制制度。（3）资源利用红线关涉主要资源安全、高效利用的最高或最低要求，相关规则主要有：节约能源规则；水资源管理规则；土地（包括耕地与林地）保护规则。展开而言，各类生态红线的表现形式、规范依据及目标值见表1：
从体系建构的角度看，表1只是对“生态红线”进行了描述性的初步阐释，还需要从规范性的角度进行深入分析。从“生态红线”的内涵与目标看，其强调不能突破“自然—经济—社会”系统能力的“阙值”或者说“底线”，实现人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一，本质上属于对生态经济系统“承载力”（Carrying Capacity）的确认与保护。以“生态承载力”为视角，可以对不同种类生态红线的内涵有更为深入的理解。
一般认为，生态承载力包括资源承载力、环境承载力、生态弹性力三个方面，分别构成了生态承载力的基础条件、约束条件和支持条件。从具体内容上看，资源承载力主要包括：土地资源承载力、水资源承载力、森林承载力、相对资源承载力；环境承载力则指环境系统对外界污染的最大负荷量；生态弹性力指生态系统的自我恢复与调节能力。据此，可以对上表中各类生态红线的基本功能进行辨析：领域①（生态功能红线）是保障环境资源承载能力得以实现的最小保护空间，也直接影响生态系统的自我维持与自我调节能力，是贯穿于生态承载力整体的综合性范畴；领域②③（环境质量红线）从污染物浓度和总量两个方面，设定了环境系统可容纳的最大值，属于环境承载力范畴；领域④⑤⑥（资源利用红线）分别对我国能源利用、水资源、土地资源、森林资源的最低要求进行了确认，属于资源承载力范畴（见表2）：
综上，在生态承载力视角下，生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具有各自不同的功能定位与规范含义，为生态红线制度体系的建构提供了基本框架。
2.制度完备：
生态功能红线制度体系的建构路径
在生态承载力视角下，生态功能红线的功能有二：确认并保护实现环境与资源承载能力所需的最小空间；保障生态系统服务功能的持续实现。生态功能红线制度体系的基本框架，主要包括三个方面。
2.1生态功能红线范围的确定
根据前文介绍，目前环保部所界定的生态功能红线包括三类：重要生态功能区；生态敏感区、脆弱区；禁止开发区。具体范围由《全国主体功能区规划》等国土空间规划加以确定。然而必须指出的是，《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》均属于宏观尺度的国土划分，在精细度上尚不足以进行实际操作；为确保红线能真正“落地”，应以目前法定的生态保护区域为基础，以相关技术手段为参考，共同确定生态功能红线的范围。具体而言：（1）根据目前立法，具有明确法律依据的保护性区域包括：世界文化与自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗址保护区、水利风景区、湿地区域、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、公益林地、水源涵养区、洪水调蓄区、河道保护区域。这构成了生态功能红线的基础范围。（2）通过技术手段（生态系统服务重要性评价、生态敏感性评价）对具有重要保护价值的空间区域进行识别，这是生态功能红线的参考范围。如果科学评估发现具有重要生态功能及保护价值的空间区域不在上述法定保护区域内，就需要遵循法定程序对红线范围进行适度调整。
2.2 生态功能红线的管理模式
2.2.1生态保护区域的管理体制
管理体制是实现生态功能红线目标的核心架构，也是一个长期困扰我国生态环境保护的重要因素。从现实情况看，目前我国自然保护区域主要由林业、环保、国土等相关部门进行分割式的管理，缺乏必要的合作机制和监督机制，造成大量多头管理、交叉管理和管理真空问题。
因此，亟需对我国生态保护区域的管理体制进行变革，以适应生态功能红线的需求。考虑到现实可行性与制度稳定性，尽量避免过渡期的消极影响，不适宜进行过于激烈的改革（如将所有自然保护区域纳入一个部门进行统一管理），而是在基本保留现行多部门管理的基础上，以管理权与监督权分离为原则，强化综合管理部门（环保部门）的统一协调与监督职能，同时剥离环保部门对部分自然保护区的管理权，形成“综合管理部门统一监督——各行政主管部门实施管理”的基本结构，对自然保护区域进行有效保护。
2.2.2生态保护区域的管控机制
从总体上看，生态功能红线采取“分级分区”管控机制。对生态功能红线进行“分级”，按照目前各自然保护区域管理等级的划分（国家级与地方级，具体包括国家、省、市、县四级）即可确定，争议不大；对生态功能红线进行“分级”，则涉及到不同类别区域采取的“差异化”管控措施。一般而言，生态功能红线的分区应借鉴目前自然保护区、风景名胜区划分核心区和非核心区的成熟经验，实现严格度与灵活度的统一。概括而言，生态功能红线可分为“一级管控区”（完全禁止）和“二级管控区”（适度禁止），在此基础上采取差异化的分区管控措施。
2.3生态功能红线的保障机制
2.3.1生态补偿机制
合理的生态补偿机制是实现生态功能红线目标的基本保障条件。值得指出的是，生态功能红线是“区域”尺度上对区域整体的管控，涉及多种生态要素和复合生态功能，同传统上基于单一要素（草原、森林）或单一功能（流域）的生态补偿有着本质差异。因此，生态功能红线生态补偿机制在本质上属于土地用途管制下的行政补偿。在制度建构上，地方政府，构成生态补偿关系的适格主体；补偿方式则主要包括两种：上级政府基于法律法规向下级政府进行的补偿；不同地区间政府基于行政协议进行的补偿。
2.3.2利益共享机制
由于受历史原因影响，我国多数自然保护区存在程度不一的土地权属问题。为解决发展与保护的矛盾，应确认“利益相关者参与”的基本原则和“合作式管理”的基本理念，改变传统的“封闭式管理”方式，充分尊重当地居民合理的利益诉求，通过社区共管等方法，将自然保护区域当地居民纳入管理过程中，协调社区发展与自然保护之间的利益冲突，最大限度排除人为因素对生态保护的干扰，保障生态系统服务的持续、稳定。
综上所述，生态功能红线制度体系的建构应遵循“制度完备”的基本路径，即以整体性视角，对目前法定生态保护区域的管理模式和保障机制进行系统性的完善，确保相关管理体制机制改革的稳定、有序推进，为我国国土生态安全提供基础性保障。
3.制度优化：
环境质量红线制度体系的建构路径
在生态承载力视角下，环境质量红线的功能在于：通过浓度和总量两个方面，确认并保护环境系统容纳外界污染物质的限值。环境质量红线制度体系的基本框架，也应从上述两个方面展开：
3.1环境标准制度及其适用
我国现行环境标准体系分为“两级六类”，其中的环境质量标准、污染物排放标准属于强制性标准，其余标准属于推荐性标准。从性质上看，我国的强制性标准不属于技术法规，但根据《标准化法》的规定，强制性标准要求国家用强制力保障实施，不同于一般的自愿性标准。从适用的角度看，强制性环境标准通过法律的“援引”，即具有正式的法律效力。我国目前由全国人大及其常委会通过的正式环保立法共有10部。对这10部法律中“援引”环境标准的方式进行分析，可以得到如下四种基本方式：
第一种（A方式）是法律援引“国家标准”的方式。如《海洋环境保护法》第三十四条规定，含病原体的医疗污水、生活污水和工业废水必须符合国家有关排放标准，才能排入海域。
第二种（B方式）是法律援引“国家或者地方标准”的方式。如《水污染防治法》第四十五条规定，向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。
第三种（C方式）是法律援引“国家和地方标准”的方式。如《大气污染防治法》第十三条规定，向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。
第四种（D方式）是法律援引“标准”的方式。如《大气污染防治法》第二十四条规定，新采的高硫份、高灰份的煤矿，必须建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。
以每个法律条文为一个单位，每种方式的具体援引情况见表3：
由表3可以看出，我国目前环境立法普遍对标准进行了明确援引，援引条文数量最多的是“国家标准”（31次），保障了强制性环境标准的适用。但也存在一些问题：（1）缺少标准冲突的适用规则。针对同一环境要素，不同部门制定的标准存在交叉和冲突，如电磁辐射标准就有环保部门（《电磁辐射防护规定》）和卫生部门（《环境电磁波卫生标准》）的两个版本，居民住宅噪声标准也存在三个不同版本。由于缺乏相应的适用规则，就容易造成标准执行的随意性。（2）缺少标准缺失的补救规则。我国目前环境标准以污染防治为主，无法应对日益突出的环境与健康问题。随着公众环境质量要求的不断提高，标准值的缺失或者滞后问题必然会出现，这就要求主管部门必须“及时修订”而不是目前立法中所要求“适时修订”相关环境标准。另外，我国环境标准在制定过程中缺乏公众参与，相应的限值规定也必然面临“过于宽松”的指责与怀疑。这就需要进一步完善环境标准制定与修改的规定，明确环境标准的适用条件及协调规则，提高公众对环境标准的认可程度。
3.2污染物总量控制制度及其适用
从生态承载力角度看，在浓度控制的同时必须还进行总量控制，确保污染物排放的总量不超过阙值。我国从“九五”期间开始实行污染物排放的总量控制，“十一五”规划首次将主要污染物减排设目标设定为具有法律效力的“约束性指标”，并为“十二五”规划所继承。目前的控制目标是：到2015年，化学需氧量（COD）、二氧化硫排放量减少8%；氨氮、氮氧化物（NOX）排放量减少10%。这构成了当前我国污染物总量控制的“红线”目标。
在实施上，从目前情况看，减排目标主要通过如下三个层面加以落实：（1）国务院印发《国家节能减排“十二五”规划》，提出减排的具体指标及主要任务；（2）国务院印发《节能减排综合性工作方案》，进一步明确减排的目标计划、总体要求和具体实施细则，将总目标分解到各个省级行政区；（3）环保部门制定并实施主要污染物总量减排的部门规章，即“三个办法”（主要污染物总量减排的统计办法、监测办法、考核办法）。
总体上看，我国已经形成内容全面、措施具体、可操作性强的污染物总量控制制度，并取得较大成效。但是也必须看到，当前影响环境质量的因素并不仅仅是SO2、COD等传统污染物，污染物总量减排和环境质量改善之间尚未完全对应，今后需要从目前“总量控制约束型、质量改善指导型”模式，转变为总量控制和质量改善“双约束”模式，在严格总量控制的同时切实改善环境质量。
综上所述，环境质量红线制度体系的建构应遵循“制度优化”的基本路径，即在肯定并延用目前环境标准制度和污染物总量控制制度的基础上，以不断改善环境质量为目标，对其缺陷和不足进行改进，确保污染物排放不超过环境（包括自然环境与人居环境）系统的阙值。
4.制度创新：
资源利用红线制度体系的建构路径
在生态承载力视角下，资源利用红线的功能在于：为保障能源、水、土地等基础性战略资源的可持续供给，对其安全利用与高效利用提出相应最高或最低要求。资源利用红线的制度体系的基本框架，也从如下三个方面展开：
4.1能源利用红线的制度建设
作为世界第二能源消费大国，节约能源是我国经济社会可持续发展的重要方面。2007年修订后的《节约能源法》第六条规定了政府节能目标责任制，增加了重点用能单位节能的规定，为能源利用的“红线”提供了法律基础。“十一五”规划中首次将节能指标设定为“约束性指标”，首次明确了对能源利用的“最高要求”。“十二五”规划则将节能目标扩充为三项，具体为：到2015年，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%；单位国内生产总值能源消耗降低16%；单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。这构成了当前我国能源利用的“红线”目标。
在实施上，节能目标主要通过如下三个层面加以落实：（1）国务院印发《国家节能减排“十二五”规划》，提出节能的具体指标及主要任务；（2）国务院印发《节能减排综合性工作方案》、《控制温室气体排放工作方案》，进一步明确节能和控制温室气体排放的目标计划、总体要求和具体实施细则，同时对各地区节能及温室气体排放目标进行了分解；（3）国家发改委、统计局等部门制定并实施统计、监测、考核“三个方案”，建立统一的节能统计、监测和考核体系。
有必要指出的是，尽管“节能”和“减排”具有相同的制度框架（即实践中的“节能减排”），但两者不能简单等同。从保障能源利用红线的角度看，目前节能制度面临着诸多问题：（1）从实施效果看，由于节能目标的实现难度更大，[9]实践中，不少地方政府节能目标进展缓慢，2010年为了完成“十一五”考核而导致出现“拉闸限电”、柴油荒等事件，就突出暴露了这一问题；（2）“节能目标责任制”是目前的主要实施方式，其单纯的行政干预式管理在市场化背景下面临持续性难题，造成基层政府直接对企业“摊派目标”而过多干预。（3）从能源节约与经济活动的关系看，单纯对能源效率予以改进可能会刺激更多的经济产出，导致能源消费量的增加，即所谓“能源回弹效应”；从“十一五”情况看，尽管单位 GDP能耗不断下降，但全国能源消费总量增长并未出现明显减缓趋势。可见，尽管目前以“提高能源效率”为核心、以“节能目标责任制”为主要方式的节能政策取得了一定成效，但也存在较大局限性，需要进行必要的理念转变与制度创新：在制度宗旨上，应基于国家能源利用综合性、整体性的视角，将能源效率和能源消费总量予以统筹考虑；在制度模式上，更加重视“市场引导”和“公众参与”的作用，转变单纯“行政干预”式的制度模式，形成推动节能的多元动力机制，有效解决我国经济发展的能源约束问题。
4.2水资源利用红线的制度建设
水资源是保障社会经济发展的重要战略资源。“十一五”规划首次设立了水资源利用的指标，并为“十二五”规划所延续，目前指标为：单位工业增加值用水量降低30%（约束性指标），农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53（预期性指标），应视为对我国水资源利用“最高要求”的确认。同时，2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》提出实行“最严格水资源管理制度”；2012年1月，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号），提出了“三条红线”（水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线），明确了2015、2020、2030年的具体目标值。
基于上述规范依据，目前我国水资源利用领域的“红线”在理论上可分为两类：（1）具有法律约束力的“法律红线”，即“十二五”规划中“单位工业增加值用水量降低30%”的约束性指标；（2）具有政策约束力的“政策红线”，即以“最严格水资源管理制度”为依据确立的水资源利用目标、用水效率目标和水功能区水质达标率目标（分为2015、2020、2030年等不同阶段）。从现实情况看，一直以来我国节约用水立法存在严重不足，并未建立起完备的制度体系以实现五年规划的节水目标，无法从总体上保障水资源的可持续利用。
因此，我国水资源利用红线制度体系的建构，不能延续以《水法》为主要依据的传统思路，而必须根据我国经济社会发展与水资源安全的整体形势，创新水资源管理体制机制，建立全面、系统、严格的制度体系。也正是基于上述考虑，国家提出“最严格水资源管理制度”，从用水总量、用水效率、功能区纳污、考核等四个方面展开，构成了保障水资源利用红线的制度体系框架。从最新进展看，根据国务院《实行最严格水资源管理制度考核办法》及其实施方案，“三条红线”已经基本完成指标分解和确认，水资源管理责任与考察制度已经初步建立。同时需要指出的是，目前我国水资源管理立法不能适应最严格水资源管理的需要，亟待制定水资源管理的综合性法规（如《水资源管理条例》），对“最严格水资源管理制度”所蕴含的体制机制创新予以法律确认，弥补相应立法空白，规范水资源利用红线的制度建设。
4.3土地资源利用红线的制度建设
目前我国土地资源利用的红线目标主要涉及两个方面：（1）耕地控制目标。为落实“切实保护耕地”这一基本国策，《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出：到2015年，耕地保有量保持在18.18亿亩，即通常所说的“坚守18亿亩耕地红线”，并直接体现在“十二五”规划中；（2）林地与森林控制目标。“十二五”规划将林业“双增”目标均设定为约束性指标，即：森林覆盖率提高到21.66%；森林蓄积量增加6亿立方米，达到143亿立方米。2010年8月，国务院通过《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》，对全国林地保护利用的控制目标（林地与森林红线）进行了全面阐释，具体包括森林保有量、征占用林地总额、林地保有量、林地生产率、重点公益林面积、重点商品林地面积等指标。
从土地资源利用红线的实施看，目前主要方式是：（1）针对“耕地红线”，1998年修订的《土地管理法》确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。在考核上，2005年国务院确立了耕地保护目标责任制，并通过国家土地督察制度加以保障；（2）针对“林地与森林红线”，主要通过《森林法》、《土地管理法》确立的林地保护制度体系加以完成。在考核上，主要基于林业部门目前所推行的“保护发展森林资源目标责任制”，对林地保护及利用目标完成情况进行考核。
根据实践情况，目前“耕地红线”和“林地与森林红线”制度体系均存在较大问题：（1）从耕地保护实践看，尽管国家一再强调“严守18亿亩耕地红线”，但实施效果不佳，无法遏制地方政府和开发者违法用地的冲动；为解决土地资源供需矛盾而出台的“占补平衡”政策，执行中往往导致“占优补劣”，保护耕地“重数量、轻质量”倾向普遍，退耕还林也影响到耕地保护。（2）从林地保护实践看，我国林地流失情况严峻，非法占用林地现象屡禁不止，立法对此也缺乏可行的处罚措施。从目前的林地考核看，也只是对林地总量提出要求，无法制止“重点建设工程”、“重大项目”对林地的占用。
从更深层次分析，土地执法失效并非完全因为法律的不完备或者执法能力有限，还在于中国政府运行的运动型机制及其在不同时期形成的“中心工作”。土地执法部门在完成中心工作的过程中，并非实现其“保护土地”的职能部门目标，而是实现当前的集中体制目标（增长或非增长目标），造成土地执法效果在“有效”和“失灵”之间摇摆不定。在这个意义上说，目前耕地、林地制度及其“目标责任制”的实施效果，取决于政府的中心工作是“保增长、保稳定”还是“严格执法”，和制度体系是否完备没有必然联系。
可见，试图通过目前的科层化技术治理方式——对各项指标确立目标责任并进行量化考核——达成土地资源利用红线目标，在实施上面临较大阻碍。为有效实现土地资源利用红线目标，应遵循“制度创新”的基本路径，从理念和制度两个层面上予以转变：（1）在理念层面，应充分认识到单纯技术治理、专家治理的局限性，将土地资源合理利用作为多元主体共同参与的公共议题，由政府和社会力量共同构成治理网络，实现从技术治理到公共治理的转变；（2）在制度层面，应改变针对单一问题和单一目标而设立考核指标的制度建构路径，从综合性、整体性的视角出发，确立土地管理的数量红线、质量红线、生态红线，实现土地资源数量、质量、生态三者的有机统一，通过系统性的土地治理制度体系实现红线目标。
5.小结与展望
总结前文对实现不同类别生态红线控制目标之制度体系的分析，可以得到“制度完备”、“制度优化”、“制度创新”三种不同的路径（见表4）：
根据上表，基本能够明确我国生态红线制度体系建设的基本“路线图”。限于篇幅，本文基于国家强化生态保护的宏观背景，在中观层面上对生态红线制度体系的发展路径进行了分析，在微观层面上还存在未竟的课题，有待后续深入研究，进一步明确“制度完备”、“制度优化”、“制度创新”路径下具体制度的建立、完善与细化。
本公号由武汉大学环境法研究所维护，与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网(www.riel.whu.edu.cn)互补，与各位同仁分享环境法资讯——武汉大学环境法研究所。
武汉大学环境法研究所
为你提供最新最热环境法学术资讯，
欢迎关注、转发或分享朋友圈平台
ID：whu_riel
官网：http://www.riel.whu.edu.cn
投稿邮箱：whu_riel@163.com
微信号：
（长按可识别）