【权威】最高检副检察长张雪樵：公益之诉，非追责之诉
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目前，检察机关提起公益诉讼的法定范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等领域。
危害安全生产、大数据时代个人信息泄露、互联网侵害公共利益等问题，因为没有特定的相对人而无法起诉，导致对国家和社会公共利益的维护缺位。这些领域都可以作为检察公益诉讼探索拓展案件范围的方向。
“违法者必须为恢复受损公益‘埋单’。”2019年3月15日，十三届全国人大二次会议闭幕，最高人民检察院工作报告以96.4%的赞成率获表决通过。
报告披露了检察机关在公益诉讼领域的“成绩单”：2018年，全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，督促追收国有财产257亿元，追偿修复生态、治理环境费用30亿元……
近年来，检察机关在公益诉讼领域持续发力，最高检更是在2019年1月内设机构改革中专门增设了公益诉讼检察厅。为什么要确立公益诉讼制度？公益诉讼在当前还面临哪些难题？南方周末记者专访了最高检副检察长张雪樵。
最高人民检察院副检察长张雪樵。（受访者供图/图）
1
试点两年三个突出问题
南方周末：公益诉讼并不是检察机关的传统业务，最开始为什么要涉足公益诉讼？
张雪樵：有效保护国家利益和社会公共利益始终是检察机关提起公益诉讼的衡量标准和最终目标。检察机关涉足公益诉讼也是为了发挥检察机关的法律监督职能作用，健全完善对公益的司法保护制度。
上世纪90年代开始，有地方检察机关探索对低价变卖国有资产、环境污染类案件提起民事诉讼。2012年修正的民事诉讼法第五十五条第一次规定了民事公益诉讼，但也没有明确检察机关的诉讼资格，直到十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，检察机关的诉讼资格算是明确了。
十八届四中全会的决定，同时也阐述了设立公益诉讼制度的背景和意义：在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，它们没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。
南方周末：检察机关提起公益诉讼的试点工作于2015年7月1日启动，两年来遇到了哪些突出困难？
张雪樵：在向全国人大常委会提交的试点工作情况总结报告中，我们提到了工作中存在的问题，包括：
一是有的地方行政机关认识有偏差，担心影响地方政府形象，对试点工作不表态、不配合，有的收到检察建议后，虽有回复但并未进行实质性整改，或仅纠正部分违法行为。
二是试点地区相对分散，不利于解决跨行政区域侵害公益问题。
三是试点案件范围较窄，对非试点领域人民群众反映强烈、国家利益和社会公共利益受损问题无法通过提起公益诉讼进行保护。
南方周末：如何解决上述问题？
张雪樵：我们做出了积极的努力。针对行政机关配合问题，我们通过公益诉讼诉前程序，强化监督、沟通、协调，促进行政机关依法履职、适格主体主动维权。
对于跨行政区域侵害公益问题，我们探索建立公益诉讼办案区域协调机制，制定了行政公益诉讼案件指定管辖、跨行政区划管辖等办法，推动破解监督难题。
针对案件范围问题，全国人大常委会修法将食品药品安全领域案件从试点时期的仅能提起民事公益诉讼，扩大到行政公益诉讼的案件范围。
南方周末：在近年的全国两会上，也有不少人大代表政协委员提出应该扩大公益诉讼的范围。对于公益诉讼的范围，你认为应当做哪些扩展？
张雪樵：目前，检察机关提起公益诉讼的法定范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等领域。从实践来看，因行政机关违法行使职权或不作为，导致法定领域外的公共利益受损问题也较常见。比如，危害安全生产、大数据时代个人信息泄露、互联网侵害公共利益等问题，因为没有特定的相对人而无法起诉，导致对国家和社会公共利益的维护缺位。这些领域都可以作为检察公益诉讼探索拓展案件范围的方向。
南方周末：你提到了跨行政区域侵害公益问题，你曾经说过，想从制度上探索建立跨区划的公益诉讼。目前这项工作进展如何？
张雪樵：关于跨区划公益诉讼的问题，检察机关一直在积极推进，但是在办理公益诉讼案件特别是跨省污染案件过程中，仍然存在一些亟须解决的难题。
一方面，从外部环境看，跨区划、跨流域的问题较多，比如说长江流经11个省份，污染行为在上游，污染后果在下游，常规性的属地管辖难以奏效。而且其具有的航运、供水、发电、灌溉等多种功能被分散管理，地区分割、条块分割、部门分割现象普遍，导致当前生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性的管理要求。
另一方面，从内部制约看，司法办案仍然存在确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难、从严惩治难等“五难”问题，特别是跨区划公益诉讼，面临着整体性保护不足、司法标准不统一、信息不对称、跨地域调查取证难、管辖权异议以及地方保护主义等诸多问题，而且现有法律对一些环境污染犯罪案件的规定不够明确，操作起来存在困难，司法实践中容易引起争议。
针对以上问题，我们在探索建立公益诉讼办案区域协调机制。
同时，对接法院集中管辖改革，我们也在推动检察公益诉讼案件跨区域集中管辖改革。在检察机关提起公益诉讼的案件管辖方面，实践中做法不一。最高检与生态环境部等9个部委联合会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚的意见》对此作了明确，在人民法院实行环境资源案件集中管辖的地区，需要提起诉讼的，一般移送集中管辖法院对应的检察院提起诉讼。这样操作，有利于统一掌握起诉标准，有利于提高案件质量。
2
突破环境案瓶颈尝试“先鉴定后付费”
南方周末：由环保组织提起的常州毒地公益诉讼，曾在一审败诉后被要求承担189万元的“天价诉讼费”。检察机关提起环境公益诉讼是否也面临类似困难？
张雪樵：检察机关提起公益诉讼与环保组织提起的公益诉讼相比，有一些不同之处，也可以说是这项制度设计的独特之处。
一是诉权基础不同。环保组织提起公益诉讼的重要基础是公众参与理论，通过鼓励更多的主体参与到公益诉讼中来，可以有效地实现对公益的保护。而检察机关提起公益诉讼诉权基础是宪法规定的法律监督职能。
二是诉讼的顺位不同。在生态环境损害发生后，环保组织的公益诉权是优先的，只有在没有法律规定的相对应的机关和社会组织，或者法律规定的机关和社会组织不提起诉讼的情况下，检察机关才会提起民事公益诉讼。也就是说，检察机关对于受损环境公益提起诉讼的保护手段具有兜底性。
三是性质不同。社会组织提起公益诉讼是权利，可以行使，也可以放弃。而检察机关提起公益诉讼的性质是权力，也是职责。
同时，我们也清醒地看到，检察公益诉讼工作也存在不少类似的困难和问题，特别是生态环境损害司法鉴定机构少、费用高、周期长，已成为制约检察机关办理环境污染案件的一个瓶颈。
2015年7月1日，检察机关启动公益诉讼的试点工作。（视觉中国/图）
南方周末：最高检打算怎么突破这个瓶颈？
张雪樵：我们以问题为导向，在2019年1月与生态环境部等九个部委联合会签了意见，充分发挥检察公益诉讼的独特优势，不断完善生态环境损害司法鉴定机制。
主要考虑从三个方面入手：一是针对司法实践中存在的司法鉴定委托难、鉴定标准不统一等问题，适当吸纳相关行政执法机关的鉴定检测机构，加快准入一批诉讼急需、社会关注的生态环境损害司法鉴定机构。司法部近日向最高检提供了最新的环境损害司法鉴定机构名册，目前，全国共有环境损害司法鉴定机构一百余家，鉴定人一千九百余名，除黑龙江、河南、西藏外，其他省份均有环境损害司法鉴定机构。
二是针对鉴定费用高的问题，探索建立收费管理和经费保障机制。探索将鉴定评估费用列入财政保障，还与相关鉴定机构协商，探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费，待人民法院判决后由败诉方承担。
我们已与生态环境部南京环境科学研究所初步达成合作意向，尝试实行“先鉴定后付费”的协作机制。我们将以此为契机，继续与食品药品、土壤和水资源、化学化工等技术鉴定机构加强合作。
三是依法合理使用专家意见等证据。涉及案件专门性问题难以鉴定等情况，可以结合案件其他证据，并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。
3
线索多起诉比例低
南方周末：不同于刑事案件由公安部门移交线索，对于公益诉讼，检察机关如何发现问题线索？
张雪樵：与刑事检察不同，公益诉讼更加注重主动监督、主动出击。具体而言，我们可以从几个方面去发现公益诉讼案件线索：
一是加强内部联动，加强检察机关内部的横向配合，注重公益与刑事、民事、行政检察部门的沟通协作，也充分发挥上级检察机关的纵向指导作用。
二是加强外部配合，建立公益诉讼线索移送、会商研判和信息共享机制。借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，进一步明确线索移送标准，逐步实现生态环境和资源保护领域相关信息实时共享。
三是加快推进“智慧检务”建设，打造“互联网+公益诉讼”新模式。各地检察机关综合运用大数据、区块链、无人机、卫星遥感等现代科技，不断提升线索发现和调查取证能力。
南方周末：公益诉讼案件线索多，但真正进入法庭诉讼程序的比例很低。例如环境资源类公益诉讼，从2015年7月试点启动到2018年12月底，全国检察机关共收集案件线索16.4万余件，最终提起诉讼的只有4611件。检察机关对于什么样的案件要提起诉讼，有没有刚性要求？
张雪樵：检察机关在起诉之前应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关收到诉前检察建议后，在规定的期限内不依法履行职责的，检察机关才提起诉讼。
南方周末：如何判断行政机关是否充分履职？
张雪樵：是否充分履职的标准，目前法律无明确界定，我们通常把握三个要件：
一是从行为要件上看，是否有效制止了违法行为。
二是从结果要件上看，受损公益是否得到了有效保护。
三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段。具体而言，如果已经保护了公共利益，并且不存在新的公益侵害，一般也就失去了督促其依法履职的诉讼空间。而如果前两者均未实现，但行政主体已经穷尽了法定的履职手段，就不宜对行政主体进行督促。
这三个判断要件是有先后顺序的，前两者为先，“穷尽行政手段”是判断是否充分履职的最终标准。
从数据看，绝大多数行政机关收到诉前检察建议后都能积极履职纠错，及时推动问题解决，在两个月法定期限内全面、正确履行职责达97.2%。
4
行政公益诉讼也有“执行难”
南方周末：有学者认为行政公益诉讼“法化”程度不高，检察机关无一败诉。你怎么看？
张雪樵：检察机关提起行政公益诉讼是公益之诉、督促之诉、协同之诉，非追责之诉，不是为了诉讼而诉讼，也不是为了追求胜诉而诉讼，而是为了公益问题的解决，只要公益保护好，诉讼任务就完成了。
法院依法审理检察机关提起的公益诉讼，绝大多数案件获得了法院的支持性判决。主要原因，一是行政公益诉讼诉前检察建议充分发挥了作用，各级检察机关把诉前程序和提起诉讼放到同等重要的位置，只要通过诉前程序能够实现保护公益的预期目的，就不必再提起诉讼。
二是注重办案质效，对于进入诉讼程序的行政公益诉讼案件，办理案件的检察机关更加注重办案质量和监督的精准性。
南方周末：行政公益诉讼中，由本地检察机关起诉本地行政机关，是否会面临一些压力？
张雪樵：在公益诉讼试点探索到全面推开的过程中，一开始也存在行政机关不理解、不支持、不配合的情况。
《法治中国说·大检察官说》电视节目中播出了一个案例，湖南长沙腾飞岛饮用水水源一级保护区内有违规建楼盘的问题，当地检察机关向长沙县城建局、环保局、行政执法局发出公益诉讼检察建议书，三个行政机关的态度开始是不太理解的，认为自己已经依法履职了，检察机关是来“挑刺”的。在节目现场，长沙县行政执法局常务副局长陈自力也坦言，接到检察建议后征求了专家意见，才意识到没有穷尽所有的行政手段实际上也是一种不依法履职的行为，就按照检察建议的内容进行执法，效果比较明显。
近年来，通过办理公益诉讼案件，检察机关与行政执法机关形成了保护合力，行政机关逐步接受了“监督就是支持”理念。
公益诉讼实际上推动解决了很多行政执法机关多年想解决而解决不了的问题。如湖北省黄石市磁湖生态环境遭受破坏，由于相关行政机关职能存在交叉，有关部门相互推诿，市国土局主动上门要求监督，检察机关向五家行政机关发出诉前检察建议，督促行政机关联合执法，拆除湖边已存在14年的违章建筑，成功破解了这一困扰地方多年的难题。
南方周末：检察机关提起的行政公益诉讼，存不存在执行难问题？
张雪樵：从近年来各地的公益诉讼办案实践来看，确实不同程度存在执行难的问题。如法院判决后，一些侵权责任人无力承担赔偿费用，生态环境赔偿金和生态环境修复费用也无从追缴，导致检察机关以巨大成本起诉的案件虽然胜诉，却难以执行到位。
此外，在司法实践中，对于检察机关如何跟进监督生效裁判的执行情况，尚无具体的法律依据；对于行政机关整改是否到位或者整改方案是否合理，缺少必要的论证机制和认定标准；对于判决赔偿和修复资金如何管理、使用，存在制度空白；执行款项如何处置也没有明确的规定。这些问题亟须通过司法实践和改革探索进一步加以解决。
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