【思享】刘超：以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达
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作者：刘超，华侨大学法学院教授。
原文载于《吉首大学学报（社会科学版）》2019年第5期。本文为作者主持的2019年国家社科基金一般项目“以国家公园为主体的自然保护地体系立法研究”（项目编号：19BFX196）的阶段性成果。为方便编辑，相关注释已省略。
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摘要：我国提出形成“以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革目标。应当从定义、目标和地理空间范围等角度明晰自然保护地体系的内涵与外延，从实质而非形式视角界定自然保护地体系中的“主体”地位与自然保护区的“基础”地位。以法律体系理论审视被列入立法计划的《国家公园法》立法，应当在法律体系中规划立法、在法律体系中明确法律部门归属、在法律体系中协整相关单行法的内在关联性。应制定专门的《自然保护地法》为“以国家公园为主体的自然保护地体系”的体制改革提供法治保障，立法重点包括将《自然保护地法》界定为自然保护地领域的基本法和政策法、确立自然保护地类型划分的法定标准、厘清各类自然保护地的地位与关系。
关键词：自然保护地；国家公园；自然保护区；主体
近几年来，我国大力推进国家公园体制建设与自然保护地体系重构。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制。2015年，国家发改委等十三个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，提出“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。2017年10月，十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是以创新国家公园体制为重心来全面重构我国自然保护地体系的系统工程，以自然保护地这一核心范畴统合我国既有的多种类型的自然保护地。
2018年，《国家公园法》被列入十三届全国人大常委会立法规划第二类立法项目。国家公园是我国近几年来开始引入并大力推进试点的一种自然资源保护方式，作为专门立法的《国家公园法》是我国前所未有的法制创新。但是，《国家公园法》的立法既非凭空产生，也不能“自说自话”，必须从整体性思维和系统论视角，在全面审视与理顺国家公园这一新型自然保护地类型与既有的自然保护地体系之间的内在逻辑与应然关系的前提下，展开具体制度设计。申言之，从法理视角审视国家公园在自然保护地体系中的应然逻辑定位，是制定《国家公园法》的逻辑起点，探究以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达，是实现我国自然保护地管理体制改革的目标任务。
一、“以国家公园为主体的
自然保护地体系”之语义阐释
我国当前的自然保护地管理体制机制改革的核心目标是“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》提出了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的系列保障措施，要求从顶层设计、体制机制与法律制度等方面综合推进。在体制改革与法律完善过程中，必须解决的前设性问题是阐释“以国家公园为主体的自然保护地体系”之语义指涉。
（一）“自然保护地体系”
内涵与外延之厘清
在我国当前的自然保护地管理体制改革中，“自然保护地”是一个核心概念。近两年来，关于“自然保护地”的相关问题及其与国家公园的关联性问题得到较多关注与研究。但在此之前，“自然保护地”并未成为我国法律规范使用的法律术语和政策体系使用的政策术语，而是被用于分析我国现行的《自然保护区条例》等立法的一个学术命题。“自然保护地”作为一个学术术语，或被使用于对我国既有的多种形式的自然保护地的研究中，或出现于对世界自然保护联盟（IUCN）关于保护地的定义与分类的引介性研究中。近几年来，虽然我国密集颁布实施有关“自然保护地”的政策文件，但并未就该概念的内涵与外延进行界定，这就使得作为政策体系中新引入的“自然保护地”这一核心概念，很难为统摄与展开系列政策措施提供明确依据。
就一般意义而言，学者在研究中多引用世界自然保护联盟（IUCN）对自然保护地的定义：“一个明确界定的地理空间，通过法律或者其他有效方式获得承认、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。”但是，IUCN界定自然保护地的定义，进而提出自然保护地的分类体系，是为了促进不同国家对自然保护地形成共识、优化管理而提出的一种倡议。现实中，基于各自特殊的自然资源国情、对陆地与水域管理的不同理解、不同的法律规范体系，各个国家或地区在界定自然保护地的内涵、外延、类型、管理体制等方面存在较大差异。因此，我国“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的政策目标，首先必须界定“自然保护地”的内涵与外延。作为自然环境和自然资源保护政策系统之核心概念的“自然保护地”，是一个包容性还是一个排他性的专用名词，决定了政策系统展开的逻辑、思路与体系，二者的区别在于：第一，若将“自然保护地”作为一个包容性概念，则其具有包容性和开放性，符合设置“自然保护地”的标准和目的的特定区域均可纳入自然保护地管理体系；第二，若将“自然保护地”作为一个排他性的专用名词，则需要在政策体系与法律规范中明确界定专门的特定保护形式的管理体系。
目前我国实务界和学界倾向于认为当前的自然保护地除了正在试点建设中的国家公园，还包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等多种类型与形式，但因为没有统一的上位概念来统摄这些“自然保护地”，使得在当前各种研究中，对于我国现存“自然保护地”的类型与数量众说纷纭，没有学理上的共识，也没有官方文件予以统一。
申言之，在国家推动国家公园体制改革和自然保护地管理体制机制改革之前，“自然保护地”在我国是一个包容性概念，其内涵与外延并未得到明确界定，仅用于指称自然保护区、风景名胜区等以不同依据与标准划定的，予以特殊保护和管理的区域。我国针对这些不同形式与类型的区域进行专门针对性立法，但在理论上作为其上位概念的“自然保护地”却并未进入立法与政策体系，这实质上使得“自然保护地”的内涵与外延是“由下至上”来塑造与定义的。但是，我国已经全面启动国家公园体制改革和自然保护地管理体制改革，并预期“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”，正式将“自然保护地”纳入官方文件的话语体系，这要求“自然保护地”从包容性概念转换为排他性专用名词，即需要通过官方正式文件或者专门立法来界定“自然保护地”的具体内涵与设定标准，进而在此基础上列举其具体类型。
参酌世界自然保护联盟（IUCN）的定义以及我国当前有关自然保护地管理体制改革的系列政策文件，界定自然保护地的内涵与外延应当包括以下一些要件：（1）自然保护地的定义。自然保护地本质上是一种基于特定目标划定的实现特殊保护和管理的区域，我国全国人大环境与资源保护委员会2006年组织起草的《自然保护地法》（草案征求意见稿）曾尝试对“自然保护地”进行立法定义：“本法所称自然保护地，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地、有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。”笔者认为，参考该定义并结合当前自然保护地改革的最新政策目标，可以将自然保护地定义为：自然保护地是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的国家公园、自然保护区、各类自然公园所在陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。（2）建立自然保护地体系的目标。就世界通行做法与制度经验来看，建立自然保护地体系的首要目标是增加生物多样性就地保护的有效性，这要求自然保护地体系涵盖世界各种不同生态系统的代表性样本。我国将建立自然保护地体系作为保护自然资源与生态系统的政策体系，并将其与自然资源资产管理体制、自然生态监管监管体制改革相结合。这要求我国建立自然保护地体系的目标除遵循国际通行规律与经验外，也需要承载我国在此改革中独特的制度诉求。（3）自然保护地的地理空间范围。我国当前有关自然保护地的单项立法大多没有明确规定地理空间范围，在立法定义上仅规定该类自然保护地是实现特定目的的“区域”。《自然保护区条例》（2017年）在第2条对“自然保护区”进行了立法定义：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”将自然保护区的地理空间界定为“陆地、陆地水体或者海域”。借鉴世界自然保护联盟（IUCN）的定义及其他国家制度经验，自然保护地的地理空间应当包括三维空间，即陆地、内陆水域、海洋和沿海地区，以及这些地区的上空区域和地下区域。（4）自然保护地类型。我国在国家公园与自然保护地体系体制改革之前，并没有官方的“自然保护地”概念，“自然保护地”的类型是陆续通过《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等单行法来补充完善的。虽然很多论者认为自然保护区是我国当前的“自然保护地”最为重要的类型，但并无明确依据。当前的国家公园体制与自然保护地体制改革，则明确提出了“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”，这不但明确规定了我国需要建立的自然保护地的具体类型，而且也明确了各类型之间的关系，这对重构我国现存的自然保护地体系提出了需求和挑战。
（二）国家公园与
自然保护地之关系界定
2013年我国提出建立国家公园体制之前，“国家公园”与“自然保护地”在我国均为学理概念，二者关系处于理论阐释与制度引介层面。2013年我国正式提出建立国家公园体制和自然保护地体系之后，随着政策体系的陆续出台完善，二者关系呈现出以下几个发展阶段：（1）第一阶段，国家公园作为自然保护地的“代表”。即中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》规定“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。（2）第二阶段，国家公园作为自然保护地体系的“主体”。2017年10月，十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。（3）第三阶段，功能与关系体系中国家公园作为自然保护地的“主体”。2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》提出“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”。
梳理2013年之后我国陆续颁布实施的政策体系中国家公园与自然保护地关系之演进，可知二者关系呈现出渐趋明晰与日益规范的过程。2013年之后，我国在体制改革与政策完善中，提出建立国家公园体制先于建立自然保护地体系，故而，第一阶段最早提出建立国家公园，自然保护地尚未正式进入政策视野与官方话语体系，则试点的国家公园属于在现存的类型多样但尚未以官方命名的“自然保护地”体系中增设的一类自然保护地，国家预期通过建立国家公园体制以将国家公园作为自然保护地的“代表”。2017年十九大报告正式将“自然保护地体系”纳入政策话语并正式界定二者的关系，即国家公园作为自然保护地体系的“主体”。自此之后，我国政策体系延续了二者的这一关系内涵。但因为自然保护地是国家公园的上位概念，且我国现有自然保护区等多种类型的自然保护地，故而，科学合理地界定二者关系，必须镶嵌在新建立的国家公园体制与现存的自然保护地类型综合构成的自然保护地体系中予以审视。因此，我国进一步正式规定自然保护地体系构成及各种具体类型的应然关系——以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充。这是国家对自然保护地体系中重要类型的地位与功能的定位，同时也界定了相互之间的关系。但这一地位与功能的表述属于宏观政策规定。政策大致可分为较为原则与抽象的政策和具体的实施性政策两大类型，其中有关目标、理念、准则、任务的部分属于抽象性环境政策，而有关实施方案、步骤和具体措施的部分则属于实施性政策。作为中央政策文件中规定的建立自然保护地体系体制的政策要求，需要体现为具体实施性政策与法律制度体系。因此，如何理解与阐释前述的“主体”“基础”等核心概念的具体指涉，对于改革我国自然保护地的体系体制机制以及构建国家公园体制至关重要。
我国已经明确了国家公园在自然保护地体系中处于“主体”地位。根据《现代汉语大词典》的定义，“主体”是“事物的主要部分”，“在双向的关系中处于主动地位的一方”。若遵循此定义来审视国家公园与自然保护地体系的关系，则国家公园是自然保护地的“主要部分”。但这种双向关系在具体的政策实施与实践操作层面，依然有以下问题亟待厘清：（1）“主体”地位的形式与实质内涵之协调。我国已制定《自然保护区条例》并广泛设置自然保护区，当前关于自然保护地体系体制改革中也继续认可自然保护区这一类型。我国目前已建立自然保护区2740多个，总面积约占陆地国土面积的14.8%，保护了我国超过90%的陆地自然生态系统类型，约89%的国家重点保护野生动植物种类，以及大多数重要自然遗迹。而我国2015年开始进行国家公园试点，目前共有10个国家公园体制试点，总面积约为22万平方公里，远小于现有的自然保护区面积。因此，国家公园在自然保护地体系中的“主体”地位，至少不是在形式上以区域面积来彰显，而应当通过实质层面的功能与作用予以体现。（2）“主体”地位与“基础”地位的区分与衔接。按照我国最新的自然保护地体制改革政策，除了以国家公园作为主体，还同时要求以自然保护区作为“基础”。按照前述引用的权威辞书的定义，所谓“基础”，是“事物发展的根本或起点”。梳理我国自然保护地体系的建设历程，建设自然保护区是我国建立自然保护地体系的起点，并且长期以来是我国自然保护地体系的根本和最为重要的类型。这就意味着，当前的自然保护地体制改革并不是“从无到有”而是升级更新，是将之前以自然保护区为典型代表的自然保护地体系转换为以国家公园为主体的新型自然保护地体系。
以上内容梳理了我国十八届三中全会报告、十九大报告、《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等宏观政策中对于建立国家公园体制以及自然保护地体系的政策表述，并从语义阐释的角度，分析我国当前提出的“以国家公园为主体的自然保护地体系”的内涵与构成。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是我国当前的自然资源保护体制改革热点，但宏观政策的抽象目标需要通过具体政策措施来贯彻，借助法律制度体系来落实。界定与厘清“以国家公园为主体的自然保护地体系”中核心概念的内涵与外延、剖析其预期构建的国家公园与自然保护地体系的应然关系，是进行具体针对性立法的前提与基础。
二、法律体系理论下
《国家公园法》立法之体系要义
我国当前的改革目标是建立“以国家公园为主体的自然保护地体系”，其中，建立国家公园体制是重构我国自然保护地体系的关键点和突破口。我国纳入十三届全国人大常委会立法规划的《国家公园法》将是一部对国家公园进行独立立法的单行法，以通过专门立法确认国家公园体制改革成果，并为持续进行的国家公园体制改革提供体系化的法治保障。在制定《国家公园法》时，固然要重点研究国家公园的立法规律与需求，对国家公园的功能定位、权责分配、保护目标等内容进行具体规定。但必须认识到，《国家公园法》是在我国当前推动自然保护地管理体制改革的宏观背景下的规划立法，不仅需要为我国的国家公园体制改革提供法制保障，也必须承载我国自然保护地管理体制改革的目标。因此，必须在我国现行的自然保护地管理体制机制改革中归纳立法需求、探究立法规律，以法律体系理论指导《国家公园法》立法是其内在需求。法律体系理论是“立法时应当考虑各个法律部门的特质、法律部门内部以及法律部门之间法律规范的关系，确保法律部门之间以及法律部门内部的规范都必须是相互支持与配合。”完备立法程序与精湛立法技术对于制定理想的《国家公园法》固然重要，但以法律体系理论为指导，可以导入逻辑严密的体系思维，预防单纯的问题应对的对策法误区，进而“减少和防止立法工作的随意性、任意性，使立法工作更有章法”。以法律理论体系审视《国家公园法》立法，应当注重的立法问题包括以下几个方面：
（一）在法律体系中
进行立法规划
法律体系原理是在客观的社会关系的基础上，按照逻辑、理性主观构造的事物。通过对法律体系理论的法律部门与现存法律部门的对比研究，有利于发现法律、法律制度和法律规范的空白与漏洞以及它们之间的冲突现象，进而依据理想的法律部门体系实施立法预测与立法规划，进行立法活动。根据法律体系原理进行立法规划是科学立法的前提。具体到《国家公园法》，在自然保护地的法律体系中进行立法规划至关重要。国家公园是一种国际通行的自然资源保护方式，《国家公园法》作为国家公园的专门立法，必将导致自然资源的保护理念、配置模式和管理体制的全面革新。通过对比拟制定的《国家公园法》与我国既有的自然保护法律规范体系的关系，系统梳理我国当前现存的有关国家公园的规则体系，总结进行国家公园专门立法亟待解决的问题与预期实现的目标，设定《国家公园法》立法的具体计划、方案和步骤，可以制定行之有效的《国家公园法》立法规划。
（二）在法律体系中
明确法律部门归属
法律体系理论下的《国家公园法》立法，还应当辨析与厘清其法律部门归属。法律部门是使用特殊调整方法调整一定种类社会关系的法律规范的总称。我国立法机关将我国的法律体系划分为七个法律部门和三个层次，七个法律部门包括宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。在《国家公园法》立法过程中，明确其法律部门归属的意义在于，法律部门作为一种制度设计，可以为立法提供规范指引和方法指导，“用一种类似的调整方式去规范社会关系时，要求所调整的社会关系具有相同或相近的性质，范围一般比较狭窄，否则制度设计便会失去针对性。”从立法实践与法理阐释角度审视，“在划分法律部门时，除了主要依据调整对象和调整方法这两大基本标准之外，还需要考虑某一部门法法规数量的多寡，使其与其他法律部门保持适当的平衡。”作为《国家公园法》调整对象的国家公园在性质上属于自然保护地的一种类型。因此，从法律部门归属角度观之，《国家公园法》是自然保护地立法之一种类型，自然保护地立法又整体从属于保护自然资源和生态环境的法律规范，在我国立法机关对我国法律部分的划分中，属于社会法之一种。部门法的划分，是“基于价值目标、功能定位，以及立法、执法、司法社会实践的主客观需要而划分出来的”，明确《国家公园法》的社会法的部门法属性，其作为保护自然资源和生态环境的法律规范，在部门法基本原则、共性调整方法、通用法律规范形式等方面要受到社会法的共性立法规律约束。
（三）在法律体系中
协整相关单行法的内在关联性
在立法过程中，为了节省立法成本、追求立法的体系化效益、实现法律规范预期效果，需要明确立法在法律部门中的定位及其在法律体系中的位置，评估其在法律体系中与相关法律规范之间的内在关联与相互关系。这也是法律体系理论对于新制定法律的内在要求，不但可使拟制定的法律融入现行法律体系，而且能促进新制定的法律与相关法律规范之间的衔接与协调，避免规范冲突。就《国家公园法》立法而言，在我国顶层设计中，国家公园是我国自然保护地中最重要类型之一，但不是唯一类型。我国预期制定《国家公园法》以彰显其在自然保护地体系中的主体地位，但“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”则意味着该法律必须处理国家公园与其他类型的自然保护地之间的区别与协调关系。因此，在法律体系理论下，必须检讨现存《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等自然保护地法律规范的空白与漏洞，归纳立法目标和亟待解决关键问题，列举各种可行对策方案，权衡利弊得失，是制定《国家公园法》之前必须完成的工作。
三、以国家公园为主体的
自然保护地体系的立法重点
我国建立自然保护地体系的宏观政策目标，需要落实为具体的实施性政策、贯彻于法律规范体系。在我国已有数部自然保护地单行立法以及计划制定《国家公园法》的法制语境下，探究“自然保护地体系”的法律需求与规则体系，对于整合现有立法、实现法律体系效益、为我国自然保护地管理体系建设提供法制保障至关重要。已有研究对我国《自然保护地法》立法具备的条件、面临的机遇与挑战、现实路径选择进行了系统论述。基于论述主题和篇幅限制，本文并不预期对《自然保护地法》的框架结构与制度构造展开体系化研究，而是聚焦于关系论视角下，剖析 “以国家公园为主体的自然保护地体系”的政策目标转换为规范体系的立法路径。
（一）专门《自然保护地法》之立法选择
我国当前的自然保护地管理体制改革的核心目标是“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这一目标表征了多重关系，包括对外的自然保护地管理体制与其他生态环境监管体制之间的关系、对内的多种自然保护地类型监管制度之间的关系。关系视角下自然保护地体系建设和体制改革，必须通过制定专门的《自然保护地法》来贯彻落实，原因包括：（1）通过专门立法为综合体制改革目标提供制度保障。对外而言，自然保护地体系建设不是一项孤立的改革，而是内嵌于我国生态文明制度改革体系中。根据十九大报告在“加快生态文明制度改革，建设美丽中国”部分的部署，“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”与“构建国土空间开发保护制度”、“完善主体功能区配套政策”相并列，属于“改革生态环境监管体制”中的组成部分。因此，自然保护地管理体制改革需要为自然保护地体系建设提供所有权制度安排，推进自然资源产权制度改革；需要为自然保护地体系建设提供体制机制基础，实现管理体制改革。只有这些改革措施系统进行、协同发力，才可能完成对自然生态空间和自然资源资产的统一管理改革，实现对生态环境的严格保护、系统保护和整体保护。建立自然保护地体系本身并非孤立的事实行为，自然保护地体系建设涉及到自然资源资产产权制度、自然生态监管体制等系列制度改革，需要通过专门的体系化的自然保护地立法，将这些制度改革目标纳入和整合，并为之建立硬性约束和提供完善保障。（2）通过专门立法整合多种类型自然保护地管理制度。当前推进的自然保护地体系建设，既有增设国家公园这种新型自然保护地，也需要整合我国既有的多种类型的自然保护地。自然保护地管理体制改革亟待应对与解决多部单行自然保护地立法所形成的管理制度分散、交叉、重叠、疏漏等问题。专门的《自然保护地法》应当矫正当前的自然保护地管理体制弊端及其引致的现实问题包括：第一，自然保护地分类体系不科学，现行的自然保护地基于不同保护对象建立，缺乏明确的管理目标和责任，造成管理目的不明确、管理方法不恰当、管理机制不顺畅等问题；第二，自然保护地空间布局不合理，我国当前的自然保护地都是在“抢救性划建”的思路下以“自愿申报”的方式建立的，没有遵循整体规划和自然保护的应然规律，现实中许多应该保护的地方还没有纳入保护体系，如国家规划的重点生态功能区也只有27% 左右纳入了各类自然保护地范围；第三，自然保护地管理体制不顺畅，我国现存多种类型的自然保护地由不同职能部门针对不同对象分别设立与管理，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等单行立法在保护对象、主管部门、规划利用与管理制度上以现实中的分散设立的多种类型的自然保护地为基础，并予以固化，这进一步导致了自然保护地管理体制在现实运行中出现的管理职责交叉、重叠、缺位等诸多问题。
专门的《自然保护地法》既要为自然保护地管理体制改革提供法制保障，同时，又需要通过体系化的规范构建和制度设计来应对当前自然保护地管理中存在的体制问题。现行自然保护地管理存在的自然保护地分类不科学、空间布局不合理、管理体制不顺畅等问题，其共性特征与问题症结在于，当前的自然保护地管理体制在保护自然资源中没有遵循整体性、系统性、联系性原则，与“以国家公园为主体的自然保护地管理体系”的目标和任务存在较大差距。因此，为针对和矫正此问题，专门《自然保护地法》的立法选择应当注重以下几个方面的内容：（1）在立法理念上，应当按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念作为立法理念与指导思想，按照国家自然保护地体系的建设目标明确各类自然保护地的地位、定位以及相互之间的区别、协调、衔接关系，在主管部门上应当明确规定由统一部门负责山水林田湖草的统一保护与统一修复工作。（2）在立法体系上，以《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》确立的“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”为政策目标和立法预期，我国的自然保护地法律体系应当形成一个综合性、系统性的法律体系，构建“自然保护地基本法+专类自然保护地法”模式，专门制定《自然保护地法》作为基本法，以计划制定中的《国家公园法》以及现有的《自然保护区条例》等作为下位的自然保护地专类立法。（3）在立法定位上，笔者建议专门的《自然保护地法》定位为自然保护地体系政策法，立法重心不追求制定具体的法律技术规范，而应当侧重于规定国家对于建设自然保护地体系的政策目标、发展机制、主管部门、自然保护地类型划分及其体系定位、基本制度。自然保护地领域政策法应以解决既有自然保护地面临的共性问题为导向，侧重于国家对自然保护地的政策宣示，明确保护地价值、功能、管理目标与原则，确定自然保护地的监管主体及权利义务，确定最基本的自然保护地分类体系及管理准则，确立自然保护地发展与运营的基本制度。具体的法律制度可以交由《国家公园法》等专类自然保护法规定。在我国已经正式计划制定《国家公园法》而尚未讨论制定《自然保护地法》的法制语境下，建议国家启动制定《自然保护地法》的同时，在制定《国家公园法》时为今后的自然保护地法预留空间，并且设计相应的衔接机制，统筹谋划并协同推进国家公园法与自然保护地法研究，以此为国家系统推进的自然保护地体系建设提供法治保障。（4）在立法关系上，长期以来，我国并没有专门的综合的自然保护地立法，在此法制语境下，《自然保护区条例》某种意义上实质上成为了我国自然保护地管理与保护领域的“基础法”，进而在规范与实践层面使得自然保护区在自然保护地体系中具有“主体”地位。应当矫正这种历史误会与实践错位。建议制定的《自然保护地法》理当实现正本清源的功能。在重构我国自然保护地体系时，首先应当在立法环节清晰定位与合理处理建议制定的《自然保护地法》与既有《自然保护区条例》的关系，以此表达、彰显与落实自然保护地体系中国家公园的“主体”地位与自然保护区的“基础”地位。如前所述，在自然保护地体系重构与自然保护地法制体系更新层面，应当将《自然保护地法》定位为自然保护地体系的基本法与上位法，《自然保护区条例》的地位应当在新的自然保护地法律体系中“退回”到下位的针对“自然保护区”这一类具体自然保护地类型进行的专项立法。
（二）自然保护地类型划分标准
《建立国家公园体制总体方案》提出要“优化完善自然保护地体系”，“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。”我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系改革，需要审视和重构当前以自然保护区为基础的自然保护地体系。其中，改革自然保护地分类标准、界定自然保护地具体类型，是建立以国家公园为主体的自然保护地体系、进行体系化制度改革的前提和出发点，是推动系列改革的关键切入点。定位为自然保护地体系政策法的《自然保护地法》应当专门就我国自然保护地的类型划分、设置标准与相互关系进行清晰界定。综合考察我国确定的改革目标以及自然保护地保护与管理的国际经验，《自然保护地法》应当通过专门立法来厘清与界定自然保护地分类标准，为设计逻辑自洽的自然保护地管理与保护制度体系提供法律依据。
就一般规律而言，世界各国在构建自然保护地体系时，主要有管理目标、保护对象和管理措施等几种自然保护地类型划分标准。当前世界自然保护联盟（IUCN）以及大多数国家在建设自然保护地体系中呈现的共性制度经验包括：第一，世界自然保护联盟（IUCN）建议、大多数国家选择设定体系化的管理目标以划分自然保护地类型；第二，在授牌或认证的自然保护地类型之外，基于自然资源管理保护的整体性、联系性原则，各类自然保护地之间应当不发生交叉、重叠或者重复命名的现象。
我国当前的自然保护地类型划分的标准是依据保护对象的差异，不同的保护对象设置不同的自然保护地类型，采取不同的管理形式，设置不同的管理部门，这也是我国之前的自然保护地多头治理的根源。并且，这种根据保护对象划分自然保护地类型、规定差异性管理制度、设置多头管理部门的制度路径与现状，经由多部专类单行法确认与固化，成为当前亟待通过制定《自然保护地法》予以矫正的问题。现行自然保护地类型划分标准的内生困境及其引致弊端包括：（1）自然保护地整体性、联系性缺失。未充分尊重生态系统整体性与自然要素联系性，设置的自然保护地对象呈现出破碎、缺位等弊病，难以契合当前改革目标提出的“按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制”的改革理念。（2）管理职能设置与运行不合理。在现行分类标准下，同一个自然保护地类型中，需要多个部门根据环境要素分别管理，不但遮蔽了自然保护地生态系统整体性，而且不能针对不同类型的自然保护地确定管理目标以实现差异性和针对性的管理保护，引致多个管理机构之间管理事权的割裂、重叠、冲突、缺位与错位。（3）结构失衡与目标同质导致制度空转。我国当前的自然保护地是以自然保护区为主体的，自然保护区的面积占各类自然保护地总面积80%以上，而其他多种类型自然保护地的面积占比较低。按照《自然保护区条例》的定义，我国所有的自然保护区都属于IUCN自然保护地类别Ia（严格的自然保护地），即严格意义的保护区。我国虽然有不同的保护区级别和类型，但目前这些分类体系都不能体现管理目标、检查标准和管理方式上的差别，因此所有的保护区都应按照我国《自然保护区条例》严格管理。但自然资源对于人类同时具有生态功能与经济功能，划分多种自然保护地的意义也即在于根据不同自然保护地对于人类的重要程度、功能定位，来确定不同的管理目标、管理措施和监督标准。现行多类自然保护地实质上统一适用自然保护区最严格保护标准的做法，难以因地制宜地平衡保护和发展的关系，并带来后续一系列保护和发展的矛盾。因此，为了实现《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》提出的“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的改革目标，契合《建立国家公园体制总体方案》部署的“改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准”的要求，应在《自然保护地法》中规定自然保护地的分类标准。按照国际惯例和矫正我国当前制度问题的需求，我国应当以管理目标作为标准划分自然保护地类型、重构自然保护地体系的依据。具体而言：
1.《自然保护地法》应明确规定我国自然保护地管理的总体目标。既然我国在国家顶层设计中正式引入“自然保护地”概念并以之为基点部署了系列政策措施，这就要求各种形式或实质上的自然保护地必须有共同的目标。根据世界自然保护联盟（IUCN）的归纳，所有自然保护地的共性目标包括：保护生物多样性、为区域保护战略做出贡献、维护景观或栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性、具备足够大的面积确保特定的保护目标的完整性和长久维持、永久维护所拥有的价值、在管理计划以及监测评估项目的指导之下能够实现适应性管理的正常运转、拥有明确和公平的治理体系。在世界自然保护联盟（IUCN）归纳的自然保护地共性管理目标中，一般认为首要目标是增加生物多样性就地保护的有效性。而我国当前系统推进的自然保护地管理体制改革，其首要目标是严格保护具有国家代表性的重要自然生态系统，首要任务是生态修复。
2.自然保护地分类标准的内涵与要旨。改革之前以保护对象作为分类标准而实施管理目标标准。管理目标标准即通过在确定自然资源生态系统的代表性、功能定位的基础上确立不同类型自然保护地预期实现的目的，该标准的设置应当包括的要素有：（1）自然资源生态系统分布区域的典型性与代表性。按照当前的改革目标，这些区域包括国家公园、自然保护区、各类自然公园，以此作为建立自然保护地体系的基本类型。（2）管理目标设定。不同的自然保护地应当有不同的管理目标，这是我国理顺与重构自然保护地体系、改革依据保护对象设置自然保护地的重点。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等政策，前述几种自然保护地的管理目标应当确定如下：国家公园的管理目标应当确定为对重要自然生态系统的原真性、完整性的严格保护；自然保护区的管理目标是保护其特殊科学研究价值；森林公园、国家地质公园、湿地公园和海洋公园等管理目标是保护某一类型自然公园所设区域的自然特征和自然原貌。（3）准允或限制/禁止人类活动的类型与范围。与管理目标相呼应的是，还应当明确规定各类自然保护地准允或限制/禁止人类活动的范围。具体而言，国家公园内禁止开发行为，纳入全国生态保护红线区域管控范围；自然保护区的核心区禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀或濒危野生动植物等活动；其他各类自然公园的开发建设需要遵守规划与程序，核心区域严格限制建设施工。
（三）各类自然保护地
地位与关系之法律界定
通过立法表达和保障“以国家公园为主体的自然保护地体系”，除了制定专门的《自然保护地法》作为自然保护地体系领域的基础法和主干法，以统摄各类自然保护地专项单行法、并确立自然保护地体系类型划分的法定标准之外，在《自然保护地法》中界定各类自然保护地的地位与关系也同等重要。原因包括：（1）需要在厘清相互关系中彰显各类自然保护地之地位。我国当前提出了“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的改革目标，这一目标大体确立了各类自然保护地在体系中的地位，等于为各类自然保护地确立了其在体系中的纵向坐标，同时也亟待界定相互之间的关系，以确立各自在体系中的横向坐标。在我国开始国家公园体制改革之前，自然保护区在我国自然保护地体系中具有实质上的主体地位，《建立国家公园体制总体方案》要求构建以国家公园为“代表”的自然保护地体系，十九大报告要求构建以国家公园为“主体”的自然保护地体系，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》则进一步提出了形成以国家公园为“主体”、自然保护区为“基础”、各类自然公园为“补充”的自然保护地管理体系。因此，各类自然保护地体系之间、尤其是国家公园与自然保护区之间关系的界定，是构建我国自然保护地体系的管理与保护体制机制的内在需求。（2）厘清相互关系为各类自然保护地管理制度与设置实践的改革提供法律依据与法制保障。我国《建立国家公园体制总体方案》规定，“国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”。但现实中的国家公园体制试点中划定的试点范围，则较多与已经设立的自然保护地交叉或重叠。比如，福建武夷山国家公园体制试点包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带；湖南南山国家公园体制试点区整合了原南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园4个国家级保护地；钱江源国家公园体制试点区包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区以及连接自然保护地之间的生态区域。当然，划定的国家公园试点范围中包含多种其他类型自然保护地的现状，可能因为国家公园是新引入的自然保护地类型，未来自然保护地体系改革需要以国家公园为主体，重新划分与整合多种类型自然保护地，但这本身也提出了厘清各类自然保护地关系的规则诉求。根据我国十九大报告、《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等政策关于自然保护地体系与国家公园体制改革的目标要求与体制机制的表述，在《自然保护地法》中厘清各类自然保护地关系应当注重以下几个方面：
1.在辨析国家公园“主体”地位与自然保护区“基础”地位的基础上，确立国家公园“主体”地位的法定标准。重构我国自然保护地体系，亟待在问题研究与制度建设层面解决的关键问题是，在关系范畴中辨析国家公园“主体”地位与自然保护区“基础”地位之间的关系。首先必须明确，无论是国家公园的“主体”地位抑或自然保护区的“基础”地位，均是相对于整体的自然保护地体系而言的，是在自然保护地体系中界定每种具体的自然保护地类型的地位与定位。因此，合理定位与清晰彰显国家公园“主体”地位的前提是，高度重视并尽快完成为整体自然保护地体系的管理与保护提供法律依据的《自然保护地法》的立法工作，该法律作为自然保护地体系领域的“基础法”，应规定与规范自然保护地体系的宏观体制机制问题，这种定位决定其关照社会整体利益，便应当秉持整体主义的系统观念，着眼于规定宏观的基本制度。其次才是矫正当前自然保护地类型设置与制度设计存在的内生逻辑困境，通过具体制度设计承载与表达国家公园的“主体”地位与自然保护区的“基础”地位。如前所述，在我国当前的自然保护地建设现状与制度实践中，自然保护区无论在所占国土面积还是在制度适用范围上均占“主体”地位，而当前国家公园体制试点中划定的试点范围在面积上远小于自然保护区。因此，自然保护区的“基础”地位是指称现状——当前我国的自然保护区面积约占各类保护地总面积的80%，基本上所有类型自然保护地管理均适用《自然保护区条例》规定的管理制度，今后的自然保护地体系改革在区域划分与制度建设上必将以之为基础；国家公园的“主体”地位是要求未来——正在推动的国家公园体制与自然保护地管理体制改革要改变分类标准和管理模式，彰显国家公园的“主体”地位。这就要求，国家公园的“主体”地位不能体现在形式上而应体现在实质上，这需要为国家公园的“主体”地位设置标准：（1）自然生态系统重要性和代表性标准。国家公园的“主体”地位不应体现于其在自然保护地体系中所占面积的比例上，而应当体现在设置国家公园划定区域的自然生态系统在原真性、完整性上具有重要性和代表性，实现的效果是“具有国家象征、代表国家形象、彰显中华文明”。（2）管理制度严格性标准。设置国家公园预期对自然生态系统进行系统、严格和完整保护，因此，要适用最为严格的管理制度，“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”。（3）管理事权标准。国家公园的“主体”地位还体现在事权配置方面，基于国家公园的自然生态系统和自然遗产应当具有的国家代表性、典型性，建立国家公园应当以最严格管理制度维持自然生态系统结构、过程和功能的完整性。为了实现此管理目标，应当整合自然保护地管理职能，交由统一管理机构行使，其享有最高最完整的自然生态系统保护与管理事权。在当前渐进改革路线图中，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，事权配置的路径是逐步上收国家公园管理事权，实现国家公园内全民所有自然资源资产所有权由统一的专门机构代表中央政府直接行使。
2.确立国家公园与自然保护区等其他类型的自然保护地的动态替换原则与规则。国家公园在自然保护地体系中的“主体”地位，还需要通过《自然保护地》立法应对当前现实中国家公园试点范围与自然保护区等其他类型自然保护地的交叉与重叠关系，并为处理这种关系确立法律原则与规则。根据国际建设自然保护地体系的通行经验，若确立了自然保护地科学合理的分类标准，则应当避免各类自然保护地之间的交叉、重叠或者重复命名的现象。与此同时，我国《建立国家公园体制总体方案》也明确规定“国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”。但现实中，正如前述梳理的我国国家公园体制试点情况所呈现的状况，多个国家公园试点范围内还包含自然保护区、风景名胜区、森林公园等其他自然保护地。因此，必须在专门的《自然保护地法》中明确处理原则与规则。为了彰显国家公园在自然保护地体系中的“主体”地位，应当确立国家公园的设置与范围划定的优先权原则：当符合准入标准、契合管理目标诉求的自然生态系统区域一旦被划入国家公园范围，则统一属于国家公园，适用国家公园的管理体制。为此，应当在《自然保护地法》中明确规定各类自然保护地的替换规则，即使国家公园设立时间在后，但若国家公园管理机构（按照改革后的机构设置，同时也为其他自然保护地管理机构）适用法定标准划定的国家公园范围内包含有其他类型的自然保护地，则应启动交叉或者重叠范围内的其他类型的自然保护地的退出机制，该范围内只允许存在国家公园这一种自然保护地类型，适用国家公园管理制度体系。
四、结语
我国当前正大力推进建立国家公园体制和重构自然保护地体系的改革，这是镶嵌在我国生态文明体制改革中的重要组成部分，因此，国家公园体制与自然保护地体系改革也应当秉持系统思维。国家公园体制与自然保护地体系的改革目标与制度路径是渐进深入的，多部宏观政策文件演进形成而确立的“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”改革目标，不是凭空产生，也难以一蹴而就，需要调整既有的多部自然保护地专项单行法形成的自然保护地分类现状、重构既有分散立法形成的制度体系、统合现行法律确立的多头管理机构、重塑现行利益格局。因此，需要在系统阐释“以国家公园为主体的自然保护地体系”基础上，探究其法律表达与实现机制。在系统思维与关系视角下，已被列入我国立法计划中的《国家公园法》除了应当为国家公园的功能定位、权责分配、保护目标等内容设定具体规则，也承载了体系化的使命，必须接受法律体系理论视角的审视与指导，在展开具体制度设计时，应当从国家公园从属于自然保护地的角度进行立法规划、明确部门法归属、协整与相关自然保护地单行法之关系。“以国家公园为主体的自然保护地”体制机制改革，必须通过制定专门的《自然保护地法》提供系统的法治保障。《自然保护地法》应当定位为自然保护地领域的基本法、上位法和政策法，在立法中应当明确规定以管理目标为依据确定自然保护地的分类标准，界定各类自然保护地的地位与法律关系，通过具体制度设计彰显国家公园在自然保护地体系中的“主体”地位。
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