【撷英】胡锋、白洋：我国国家公园与自然保护地法律制度衔接研究
The following article is from 林业知识服务 Author 胡锋
您喜欢这篇文章吗？请滑到文末给我们点亮“在看”吧！
原文来源于《世界林业研究》2020年第5期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
摘要：我国既有的各类自然保护地存在空间交叉重叠、权责模糊、多头管理等突出问题，成为制约我国生态文明建设的体制难题。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，正是国家破解这一难题的制度举措。文中在介绍国家公园与自然保护地概念、分析我国自然保护地现有法律制度存在主要问题的基础上，提出了国家公园与自然保护地法律制度衔接的设想。在国家公园体制建设的过程中，理顺国家公园与既有自然保护地之间的关系，加强国家公园与自然保护地法律制度的衔接显得尤为重要。具体思路为：在宏观政策法律层面，从国家统一立法、提升立法协调性、扩大公众参与等方面提出国家公园体制法律建构的整体设想；在微观制度保障层面，吸纳保护原则、差异原则及衔接原则，建立国家统一自然保护地管理制度。建议应以《国家公园法》的制定为契机，统筹考量制定符合我国国情的统领自然空间保护的基本法——《自然保护地法》。
关键词：国家公园；自然保护地；法律制度；衔接机制；中国
国家公园体制的构建，对于健全我国自然保护地体系、缓解环境保护与经济发展之间的矛盾、更好地保护生态完整性和生物多样性具有重大意义。但如何协调既有自然保护地之间的关系、建立符合我国国情的自然保护地体系以及确立国家公园在整个自然保护地体系中的主体地位等问题仍缺乏系统的理论研究。如何在既有的自然保护地法律规范的基础上建构以国家公园为主的自然保护地法律体系，制定国家公园与自然保护地法律制度的衔接机制，实现制度建设与改革同步推进，则需要从理论与实践层面综合加以论证。
1 国家公园与自然保护地概述
1.1 国家公园概念界定
1994年世界自然保护联盟（IUCN）出版的《保护地管理类别指南》（以下简称《指南》）认为，国家公园作为国家统一进行管理的保护地，其目的主要是生态保护和民众游览。此外，2013年修正版《指南》进一步对国家公园的概念给出了释义，主要包括3个要素：一是国家公园是指大面积的自然区域或接近自然的区域，二是国家公园的设立目标是保护大面积自然生态系统的完整性和相关物种的特殊性，三是国家公园的功能定位是建设兼具环境友好与文化融合双重属性的自然保护地。
1.2 自然保护地概念界定
关于自然保护地概念的解释，《IUCN自然保护地管理分类应用指南》认为，保护地应具备4个特征：一是保护地必须是边界清晰的地理空间，二是保护地必须经过国家或相关组织的承认，三是保护地管理应当受到一国法律和其他规范性文件约束，四是保护地还应具备在实施相关管理措施的前提下能够实现其区域内自然以及生态服务和文化价值长期有效存续的目的。另外，IUCN根据设立目标及管理方法的不同，将保护地细分为6类，即严格的自然保护地或荒野地、国家公园、自然历史遗迹或地貌、栖息地或物种管理地、陆地景观或海洋景观以及可持续利用的自然资源保护地。
1.3 国家公园与自然保护地的关系
要实现国家公园与自然保护地法律制度的有效衔接，首先需要厘清国家公园与自然保护地之间的关系，可从以下3个方面予以分析：
1）从二者相对关系来看，无论是根据IUCN对国家公园和自然保护地概念的表述，还是根据IUCN保护地分类系统中对各保护地类型的划分，自然保护地与国家公园之间均为包含与被包含的关系。换言之，国家公园与自然保护地之间是部分与整体的关系，具体表现为国家公园的特殊性与自然保护地的一般性。
2）从价值论的角度分析，自然保护地本身承载着经济价值、消遣价值、审美价值、科研价值、生态价值、稳定性与自发性价值等多种价值。其中，只有经济价值能够直接导致生态价值的丧失，即具有负相关性。其他诸如审美价值、科研价值等并不会造成生态价值的毁灭性损失。相反，若要实现上述一系列的价值，就必须首先保证生态系统的完整性。基于上述理念，国家公园属于综合价值最高的保护地类型，其他类型的自然保护地则以保护单一价值为主要目标。
3）从政策文件规定可见，中国共产党的十九大报告提出要建立“国家公园体制”亦佐证了国家公园与自然保护地二者之间部分与整体的关系。该提法既肯定了国家公园在整个自然保护地体系中的主体地位，又申明了改革的最终目标是建立制度完备的自然保护地体系。
综上，只有明确国家公园和自然保护地的关系，有针对性地制定相应的衔接机制，才能破解我国现有自然保护地存在的各种问题和顽疾，实现制度建设与改革同步推进，从而建立更加注重系统性、整体性和协同性的自然保护地体系。
2 我国自然保护地既有
法律制度存在的主要问题
结合学界对于自然保护地立法的一些研究成果及国家公园与自然保护地法律制度衔接的现实需要，梳理现有自然保护地立法存在的主要问题有：
1）立法层级普遍较低。我国自然保护地相关立法层级较低，不能起到统领与协调的作用。例如，1994年颁布实施的《自然保护区条例》和2006年颁布实施的《风景名胜区条例》均属于行政法规，在法律位阶上低于基本法，故其既不能统领其他自然保护地相关法规，也不能起到和其他部门法律相协调的作用。在法律实施过程中，若条文规定与“上位法”规范内容相抵触，则会因“上位法优于下位法”的法律适用原则而使得该条文规定不得适用，其法律效力难以保障。
2）立法体系性有待提升。我国自然保护地立法存在类型化、部门化倾向，尚未形成统一的体系。我国现有的《自然保护区条例》《国家湿地公园管理办法》等行政法规和部门规章虽为国家公园管理提供了一定的法律依据，但具有较强的分散性。立法体系性与统一性的欠缺，一方面使得我国各自然保护地单行立法不能形成统一的环境保护与利用的规范体系，另一方面也成为各部门权力扩张、部门分治的直接根源。
3）现有立法缺乏协调性。我国既有自然保护地立法的协调性主要表现在横向和纵向2个层面。横向上，各部门之间立法缺乏协调性。目前我国各类自然保护地采取的立法模式是“类型化部门立法”，即各自然保护地主管部门针对各类自然保护地的特殊性进行的专门规定，其适用范围仅限于特定的自然保护地类型或区域，具有较强的局限性，法律部门之间的立法协调性较差。纵向上，部门内部不同层级的管理部门制定的规范性法律文件之间也存在不协调的现象。各级管理部门根据各自保护地的实际情况进行规范制定，虽然能够做到因地制宜，但由于各方面规范缺乏统一的标准，在实施时极易出现环境执法困难的情况。
4）立法缺少公众参与。虽然在我国2014年修改的《环境保护法》中已然对公众参与制度进行了规定，但这些规定过于抽象，且没有配备相应的法律实施细则，在实践操作中很难充分地发挥其作用。加之自然保护地区域内居民的生产、生活方式对自然资源具有天然的依赖性，自然保护地的建立使得当地居民的既得利益和发展权利受到了不同程度的损害。我国现有自然保护地立法并未对国家公园体制建设参与主体的利益分配机制进行规定，缺乏相应的激励机制，在很大程度上损害了公众参与自然保护地管理和保护的积极性。
综上，现有自然保护地立法之所以存在上述问题，是因为缺乏法律上的统筹安排。尤其是在当下国家公园体制构建进程中，国家公园法与既有自然保护地立法以及未来统一的自然保护地空间法之间的衔接不足，是当前问题的症结所在。
3 国家公园与自然保护地
法律制度的衔接
在构建国家公园体制的过程中，国家公园与自然保护地立法的衔接尤为重要，需要解决当下与未来2个维度的衔接问题。因此，应从宏观政策法律和微观制度保障层面进行整体把握。只有统筹推进，才能契合自然保护地的生态整体特性，制定符合自然保护地建设目标的空间法律制度。
3.1 宏观层面：国家公园体制
的法律构建整体设想
国家公园体制建设离不开对于域外立法经验的借鉴，以美国为例，其国家公园立法呈现出立法时间早、层级高、体系完备、实施程度高等特点，针对我国既有自然保护地立法之不足及立法间衔接的需要，结合国外相关立法经验，提出如下完善举措：
1）在国家层面立法。考察国外相关立法经验发现，世界各国采取的国家公园立法模式虽各有不同，但都选择在国家层面制定相关法律，以保障国家公园法的权威性和统一性。首先，从国家层面对各类自然保护地进行综合性立法，有利于建构可供各类自然保护地普遍适用的总体性法律框架。其次，从各部门之间的关系来看，在国家层面制定法律，能够大大改善各部门立法分散的现状，在一定程度上削弱因部门间利益冲突对国家公园管理造成的影响。再次，在国家层面进行立法有利于协调各部门法规之间的关系，建立有效的衔接机制，充分发挥其规范效能，更好地服务于国家公园体制建设。
2）进行统一立法。分散的立法模式容易造成部门间利益的冲突以及国家公园体制的不统一。各种自然保护地之间存在空间上的交叉重叠，既不利于对环境的统一管理，也不利于实现对环境的全面保护与合理利用。纵观世界各国的国家公园立法模式，主要存在单独立法和统一立法2种模式。单独立法是指就某一自然保护地类型进行立法，旨在突出各自然保护地类型的独特性，但其不能很好地协调与其他自然保护地类型之间的关系。而统一立法则强调各部门法规之间的协调性和稳定性，主张制定统一的自然保护地法律规范。结合我国已有的立法体系和存在的问题，统一立法模式更符合我国实际。
3）增强立法的协调性。国家公园立法不仅要包括《国家公园法》的制定，更应对现有的自然保护地立法进行必要的补充、修改和废止以及立法间的衔接。根据我国国家公园体制建设实际，现有3种立法模式可供选择：第1种是以国家公园立法为契机，制定《自然保护地法》作为基本法；第2种是制定以国家公园为主体的综合性自然保护地法典，废止现有的《自然保护区条例》等行政法规和部门规章，将其规范内容全部纳入综合性自然保护地法典；第3种是先在国家层面制定《国家公园法》，然后再根据具体情况对现有的自然保护地立法进行修改。结合我国自然保护地建设实践，第1种立法模式更符合我国实际。
4）扩大公众参与程度。由于当地居民长期生活在国家公园的周围，对国家公园的自然环境甚为熟悉，如果在国家公园立法过程中尽量多地听取当地居民的意见，将会对制定切实可行的国家公园立法及加强各立法间的衔接大有裨益。因此，在制定国家公园立法时，务必要建立相应的激励机制。在鼓励公众参与国家公园决策、管理和监督工作的同时，更要明确生态补偿制度，让公众切实享受到参与环境保护所带来的生态红利。另外，关于公众参与立法活动的事项，法律不能仅作简单抽象的概括性说明，应将相关事项具体化，切实保障公众参与立法的权利。
3.2 微观层面：建构国家公园
与自然保护地法律衔接
3.2.1 二者共同适用之法律原则
在《国家公园法》制定过程中，应当理顺其与自然保护地之间的关系，总结提取能够同时适用于国家公园法与自然保护地法的法律原则，将其纳入《国家公园法》中，为将来自然保护地法的制定奠定基础。
1）保护原则。保护原则不仅是自然保护地法律体系中最为重要的法律原则，其在整个环境法领域内也是最为重要的法律原则。环境保护是我国进行一切环境管理行为和环境相关立法的初衷以及最终目标。无论何时何地，只要涉及环境相关立法，保护原则都应当首当其冲，作为首要原则予以确定。因此，无论是《国家公园法》的制定，还是综合性自然保护地法律体系的建立，都应当将保护原则作为最重要的法律原则。
2）差异原则。同样，无论是国家公园法还是自然保护地法，在明确保护原则的基础上，差异原则也不可或缺。如果说保护原则的设定是为了保护自然环境及自然资源，那么差异原则的设立则是为了自然环境及自然资源能够得到更为完善的保护。虽然我国各类自然保护地的管理目标都是自然环境保护，但是由于各自然保护地之间存在差异，自然环境所面临的破坏程度也不尽相同。因此，根据各自然保护地的实际需要，采取差异原则，分别制定管理目标及制度规范，因地制宜，才能更好地达成保护自然生态环境和规范环境利用行为的最终目标。
3）衔接原则。我国自然保护地类型的多样性必然导致自然保护地立法的差异性，如果不在自然保护地法整体性、综合性的视角下建立相应的衔接制度，将会造成我国各自然保护地管理部门各自为治、管理混乱的局面。衔接原则既表现为此法与彼法之间的衔接，更表现为同一法律规范内部不同部分、不同规范事项之间的衔接，故衔接原则应具备内部与外部的双重规范属性。因此，在制定《国家公园法》的过程中，应当整合现有的自然保护地相关法规及规章，建立相应的衔接机制，为自然保护地统一立法奠定基础。
3.2.2 建立国家统一自然保护地管理制度
我国各类自然保护地之所以存在诸多问题，根源在于我国尚未在国家层面确立统一的自然保护地环境资源管理制度。构建国家统一的保护地管理制度有利于实现国家公园与自然保护地的有效衔接，主要有2种管理模式可供选择：
1）保护地高度统一管理制度。该制度模式主张在中央政府层面成立统一的自然保护地管理部门，将目前分散在各个环境管理职能部门的资源整合起来，在国家统一自然保护地管理部门之下设立各自然保护地的专门机构，对各自然保护地进行统一管理。该制度模式既有利于整合环保资源，又有利于紧跟当前国家自然资源管理体制改革的大方向，解决当前自然保护地管理中出现的种种问题。但该模式也存在涉及管理部门较多、调整力度较大等弊端。在整合管理资源、合并管理部门、新设管理机构时，会因调整力度太大而增加改革的难度。
2）保护地适度统一管理制度。相较于高度统一管理，该制度模式的统一性降低，管理方式更加灵活。该制度模式主张建立自然保护区统一管理机构，即在建立国家统一管理机构的基础上，将部分权力下放到各自然保护地管理单位，让其自由行使，增强自主权和灵活性。目前，我国国家公园体制正在试点中，未来也可能建立国家公园统一管理机构。该管理模式更能体现因地制宜，且在现有管理体制的基础上调整力度较小，由各自然保护地类型管理机构进行统一管理更具灵活性，管理效率也将进一步提高。
3.3 以《国家公园法》为契机制定
我国统一的《自然保护地法》
各类自然保护地所具有的价值独特性决定了如果没有专门的自然保护地空间法加以统领，原有的体制困境仍会存续，并不会因《国家公园法》的颁布而化解。因此，改革的最终归宿是建立符合我国国情的自然保护地体系。在《国家公园法》制定过程中，应按照国家公园体制的特殊性与自然保护地体系的一般性原理，对《国家公园法》的基本原则、基本制度及主要内容进行综合设计。
首先，对仅适用于《国家公园法》的特殊事项，可以直接结合国家公园的特殊性进行立法，不需要考虑这些内容与《自然保护地法》之间的衔接。例如，国家公园的性质、国家公园区域的划分依据、专门原则、专门制度等。其次，对于可以普遍适用于各自然保护地类型的一般性制度，例如地役权制度、生态补偿制度、特许经营制度、公众参与制度等，应按照“一般与特殊”的立法原理，适当考虑《国家公园法》与未来《自然保护地法》的衔接问题，在制定《国家公园法》时从宏观层面进行论证和研究并将其确定到具体的法律条文当中。最后，对于能够体现自然保护地基本功能和基本原则的规定，应充分考虑到在目前《自然保护地法》尚未制定的情况下，充分发挥《国家公园法》先行先试的作用，对此类原则性条款先予规定，在一定程度上发挥自然保护地基本法的功能。
4 结语与展望
建立以国家公园为主的系统性、协同性的自然保护地体系，必须以“整体性思维”为指引，处理好国家公园与自然保护地之间的关系，在《国家公园法》中为《自然保护地法》预留立法空间，整体谋划以国家公园为主体的自然保护地体系立法。在国家公园体制建设的背景下，理想的自然保护地立法体系应是采取“宪法—自然保护地基本法—不同类型保护地专项立法”模式，即建立以我国宪法为基础、以自然保护地基本法为主干、以国家公园等专门类型自然保护地行政法规为主体的综合性自然保护地立法体系。因此，自然保护地体制建设要实现“保护优先、自然恢复为主”的生态保护目标，不仅需要制定一部涵盖所有方面的综合性自然保护地法，更要为各类自然保护地配备符合其实际需要的法律法规，加强各立法间的衔接，使之更好地服务于我国自然保护地体系建设。
本公号由武汉大学环境法研究所维护，与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网(www.riel.whu.edu.cn)互补，与各位同仁分享环境法资讯——武汉大学环境法研究所。
武汉大学环境法研究所
为你提供最新最热环境法学术资讯，
欢迎关注、转发或分享朋友圈平台
ID：whu_riel
官网：http://www.riel.whu.edu.cn
投稿邮箱：whu_riel@163.com
微信号：
（长按可识别）