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【撷英】李丹：环境损害惩罚性赔偿请求权主体的限定
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原文来源于《广东社会科学》2020年第3期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
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摘要：《中华人民共和国民法典(草案)》侵权责任编中新设了环境侵权惩罚性赔偿责任，但适用该制度的请求权主体尚存争议。惩罚性赔偿的请求权主体应当限定为普通环境侵权中受到人身财产损害的特定民事主体，以保护环境公共利益为己任的环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼中的原告不宜享有惩罚性赔偿请求权。对环境公共利益的保护需要借助私法但更倚重公法，生态环境损害赔偿与惩罚性行政罚款不宜重叠和混同，生态环境损害的救济方式应以修复责任而非赔偿责任为中心。
关键词：惩罚性赔偿；环境侵权；环境利益；环境损害；生态修复；请求权主体
《中华人民共和国民法典(草案)》(下文简称《民法典草案》)三审稿第1232条拟规定:“侵权人故意违反国家规定污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”该条款对严惩环境违法行为无疑是有益的。但由于我国环境权益的规范体系尚不完善，导致环境损害惩罚性赔偿制度存在赔偿权利主体和被侵犯权益客体范围不明的争议，即“被侵权人”是仅指受到环境损害的普通民事主体，还是包括维护环境公共利益的政府、检察院和社会组织在内?“相应的”是仅指人身损害、财产损害，还是包括生态环境损害在内?对该条款的准确理解，取决于如何界定环境损害惩罚性赔偿的权利主体，其所涉及的实质问题在于，我国对环境公共利益的保护是采取公法路径还是私法路径，是否需要通过私法路径来弥补公法保护环境公共利益的不足。
一、环境损害惩罚性赔偿请求权
主体的可能性分析
(一)提起普通环境侵权诉讼
的特定民事主体
(二)提起环境民事公益诉讼
的检察院和社会组织
《民法典草案》侵权责任编中没有明确规定作为环境公共利益代表的检察院和社会组织能否以被侵权人身份请求惩罚性赔偿。但从草案条文的顺序来看，第1232条的惩罚性赔偿条款位于第1234条和第1235条的生态环境利益保护条款之前;从立法逻辑看，应该是补偿性赔偿在惩罚性赔偿之前，不可能先规定生态环境损害的惩罚性赔偿，而后规定补偿性赔偿。由此仅从形式上即可推论，检察院和社会组织不能根据《民法典草案》侵权责任编第1232条请求惩罚性赔偿。
(三)提起生态环境损害赔偿诉讼
的地方政府
综上，前述第一类诉讼的请求权基础是环境私人利益，第二、三类诉讼的请求权基础是环境公共利益。笔者认为，环境损害惩罚性赔偿制度主要是在遏制环境违法行为的同时，加强对弱势受害者的环境私人利益的赔偿，而保护环境公共利益的重任应当主要由公法承担。因此，《民法典草案》中环境损害惩罚性赔偿的请求权主体应当是第一类主体，而非第二、三类主体。
二、环境民事公益诉讼原告
不宜提起惩罚性赔偿的理由
(一)生态环境损害的
救济方式应以修复责任
而非赔偿责任为中心
根据《环境公益诉讼解释》第18至24条对环境民事公益诉讼中原告诉讼请求的规定，生态环境公共利益保护的追责方式有预防性责任、赔偿性责任和修复性责任三类。从环境效益角度而言，预防性责任方式优于修复性责任方式，修复性责任方式优于赔偿性责任方式。因为生态环境的难以恢复性和不可逆性，预防性环境公益诉讼有其必要性，可以在生态环境损害发生之前，从源头上制止污染环境、破坏生态的行为，降低生态环境修复的技术难度和经济成本;因为生态价值的难以替代性和无价性，在对环境公共利益进行救济时，以填补损害为原则的赔偿损失方式，难以全面覆盖生态系统服务和生态系统功能的损害价值;又因以惩罚加害人为目的的惩罚性赔偿方式，虽在金钱价值上加重了违法人的负担，但是对于不可逆的生态环境功能永久性损害，再多金钱赔偿也于生态环境本身无补，赔偿损失是一种退而求其次的选择。不过，三种责任方式在环境公益诉讼中的适用受到一定的条件限制。预防性责任适用于具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为;修复性责任方式适用于已经损害了社会公共利益，且具有修复可能性的污染环境、破坏生态的行为;赔偿性责任方式适用于已经损害了社会公共利益的污染环境、破坏生态的行为。
我国立法层面对生态环境修复责任尚未做出具体规定，《环境保护法》第32条只是笼统提出了要建立和完善大气、水、土壤等修复制度。虽然《民法总则》一审草案中曾增加“修复生态环境”的民事责任形式，但最终颁布时第179条还是没有单列出修复生态环境。笔者对此表示认同，不单列修复责任形式并不是指恢复原状的民事责任能够涵盖修复生态环境责任，而是因为从生态环境功能和服务的系统性角度出发，采用一体化方式对生态环境进行整体性修复，这需要以专业技术方案为基础、以行政监管为保障才能更好地实施。因此，不宜在私益环境诉讼中判决被告承担修复生态环境责任，因为分散式修复和分割式修复不仅效率低，且可能有碍生态系统的整体性。修复生态环境责任应当是环境公益诉讼中救济环境公共利益时的主要责任形式。
我国司法层面对生态环境修复责任的规定，主要源于最高人民法院的三个司法解释，具体为《环境公益诉讼解释》第20条、《环境侵权解释》第14条、《生态环境损害赔偿解释》第11条。前两个司法解释中将生态环境修复责任与恢复原状责任进行关联规定，是对恢复原状责任在环境诉讼领域的“扩充性解释”，第三个司法解释中将修复生态环境与其他传统民事责任并列规定，即在生态环境损害案件中，直接用修复生态环境取代了恢复原状的责任形式。在政策层面，2016年最高人民法院提出“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度”，2017年《改革方案》中提出“逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度”的要求。
如今，《民法典草案》第1234条和第1235条分别规定了生态环境损害的修复责任和赔偿责任。将修复责任规定在赔偿责任之前，表明了环境损害救济从损害赔偿为主到损害修复为主的变化，即生态环境损害责任首先应当是修复生态环境的责任，不及时修复或不能够修复生态环境损害的，需承担环境修复费用以作为替代性修复方式。此处需要明确的是，生态环境修复费用不能等同于赔偿损失。在我国民事责任立法中恢复原状与赔偿损失是两种独立的责任形式，即赔偿损失的范畴不包括恢复原状，但实践中大多数时候却将恢复原状的费用归入到了赔偿损失的范围之内。对于这一悖论，应当区分开恢复原状请求权、恢复原状花费的请求权以及金钱赔偿请求权。生态环境修复与恢复原状责任虽不能完全等同，但二者也有同理之处。借此，生态环境修复费用的支付也不该被纳入赔偿损失范畴，“支付恢复费用不是赔偿损失”，“生态修复费用充其量只是生态修复成本的体现”，生态环境功能的损失需另行计算。对此，《生态环境损害赔偿解释》第12条和第13条规定:当生态环境能够修复时，应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失;当生态环境不能修复时，应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失。该规定明确区分了修复责任和赔偿责任，当被损害的生态环境能够修复时，请求修复生态环境及支付生态环境修复费用都是旨在保护生态利益;当被损害的生态环境无法修复时，则请求权人丧失了修复请求权的客观基础，只能转而请求生态环境永久性损害造成的损失，以经济利益补偿生态利益。
(二)生态环境修复费用的
倍数计算方法带有一定惩罚性
笔者认为，我国实践中采取的生态环境修复费用计算方法，有一定的惩罚性。根据《环境公益诉讼解释》第23条，当生态环境修复费用难以确定或鉴定费用明显过高时，法院拥有生态环境修复费用的自由裁量权，可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素来合理确定。另外，《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》中指出，恢复成本远大于其收益或缺乏生态环境损害评价指标的情形，可适用虚拟成本治理法计算修复费用。例如，Ⅲ类地表水污染参照虚拟治理成本的4.5-6倍计算修复费用。倘若生态修复费用不具有惩罚性，为何法院在确定该费用时，需要考虑污染者的过错程度?一方面，在《侵权行为法》中传统环境侵权的构成要件并不包括行为人的主观过错，即行为人的主观过错并不影响环境侵权责任的定性，环境侵权责任的定量是根据污染物的种类、排放量等因素确定;另一方面，《民法典草案》中规定环境侵权的惩罚性赔偿以侵权人故意违反国家规定为责任要件，《改革方案》中规定生态环境损害赔偿也以赔偿义务人违反法律法规为要件，但这两个规定也仅能表明赔偿义务人的主观过错只是影响侵权责任定性的要件之一。换言之，传统环境侵权责任并未将主观过错作为侵权责任的定性或定量考虑因素，惩罚性赔偿责任与生态环境损害赔偿责任也未将主观过错作为其责任的定量考虑因素。然而，我国生态环境修复费用的计算方法，是将污染者的过错程度等因素作为生态修复费用的定量考虑因素之一，由此，可以认为其具有一定的惩罚性。
此外，根据既有环境民事公益诉讼案件所涉及的诉讼标的额来看，请求或判决超千万甚至过亿的“天价赔偿”并非个案。在尚未制定惩罚性赔偿制度的情形下，环境公益诉讼中的涉诉标的额已如此之高，企业难以承受巨额赔偿费用，可知对其适用惩罚性赔偿后，赔偿费用只会更高出数倍。那么，巨额的惩罚性赔偿能否得到切实执行，倘若能够执行其效果又如何，都有待考证。并且《环境公益诉讼解释》第24条规定，生态环境修复费用和损失赔偿都应当用于修复被损害的生态环境。即超出修复成本之外多余的赔偿金，也应当用于修复生态环境而不能补偿受害人的人身财产损失。当生态环境保护和经济发展利益之间失去平衡，也有碍于社会的可持续发展。
三、生态环境损害赔偿诉讼
原告不宜提起惩罚性赔偿的理由
(一)生态环境损害赔偿的
性质兼具“行政性”和“协议性”
1.生态环境损害赔偿的权利主体是民事主体身份。生态环境损害赔偿的主体包括赔偿权利主体和赔偿义务主体。根据《改革方案》的规定，生态环境损害赔偿的权利主体是省级、市地级政府，义务主体是违反法律法规造成生态环境损害的单位或个人。影响生态环境损害赔偿性质的主要是权利主体的性质判断，生态环境损害赔偿权利主体是以民事权利主体而非行政管理主体的身份参与赔偿工作。理由有三:其一，从制度设计初衷来看，生态环境损害赔偿制度旨在通过私法手段加强对环境公共利益的保护，以弥补行政处罚强制性和环境公益诉讼效率性两个方面的不足。其二，《改革方案》中规定由国务院授权的省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，倘若省级、市地级政府是以行政管理主体身份参与赔偿工作，那么表述上应该是“权力”而非“权利”，加之地方政府的环境管理职权已有法律规定，也无需再经由国务院授权。其三，根据《改革方案》中工作原则之二的内容，“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”，可以表明生态环境损害赔偿责任是一种民事责任，而非行政责任或刑事责任。
2.生态环境损害侵犯的利益客体具有公共性。对于生态环境损害的利益客体，学界目前较为一致认可的是，生态环境损害是针对生态环境本身的价值损害。但对生态环境利益归属于公共利益还是国家利益则有不同观点，多数认为生态环境利益是公共利益，也有学者认为生态环境损害是对公共利益和国家利益的损害。笔者认为，生态环境损害赔偿权利人以行使全民所有的自然资源资产所有权的身份要求赔偿，那么可以认为其维护的是宪法意义上全民所有的国家环境利益。但是从所有权角度并不能涵盖大气、阳光这类无法成为所有权客体的环境要素，对此仍需从维护不特定多数人的公共利益角度进行保护。不论是全民所有的国家利益还是不特定多数人的公共利益，生态环境利益的公共性是不容置疑的，生态环境利益不具有私益性，不容随意处置。
3.生态环境损害的赔偿方式带有行政性。提请生态环境损害赔偿的方式是磋商或诉讼。具体而言，生态环境损害赔偿的流程包括前期调查、中期磋商和后期执行三个环节。第一个环节的前期调查是行政职责所在，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构，在发现或得知生态环境损害案件后，应当按照职责及时启动调查。第二个环节的中期磋商是达成赔偿协议的过程，若达不成协议则磋商成为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿民事诉讼的前置条件。赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿责任方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。第三个环节的后期执行可以通过司法强制执行、修复效果评估和信息公开监督三种方式确保生态环境损害赔偿协议的落实。即经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果也要公开接受公众监督。由此可见，生态环境损害赔偿的三个环节兼具了“行政性”和“协议性”，在前期调查和后期执行过程中，生态环境损害赔偿权利人以环境管理者身份履职;而在中期磋商过程中，生态环境损害赔偿权利人不是以管理者身份作出命令或决定，而是与赔偿义务人处于平等的法律地位进行磋商。
(二)生态环境损害赔偿与
惩罚性行政罚款不宜重叠和混同
1.环境侵权惩罚性赔偿的主要目的应当是救济个体受害人。“立法的理由是法律的灵魂”，立法的理由即立法的目的，立法目的决定立法内容。从目的论角度阐释环境侵权惩罚性赔偿的权利主体设定更具现实意义。起初在英美法系侵权领域中适用的惩罚性赔偿制度，立法目的原是为了弥补受害人难以计算的精神痛苦，后来转向遏制加害人的不法行为。瑏瑣我国于1994年实行对消费欺诈行为“假一赔二”的规定，是我国确立惩罚性赔偿制度的开端，随后又拓展到若干领域，该制度突破了大陆法系原本主导的补偿性赔偿理念。但需要注意的是，不同领域适用惩罚性赔偿制度所追求的制度功能的侧重点有所不同，比如赔偿受害人、鼓励维权、惩罚违法行为、遏制低成本侵权等。瑏瑤环境侵权惩罚性赔偿制度虽有惩治损害生态环境责任者的效果，但从民法的目的性价值和权益保护位阶来看，更重要的是救济和弥补处于弱势地位的个体受害人。理由有二:其一，环境损害中，加害人与受害人往往具有现实不平等性，且损害结果的影响常常具有间接性和长久性。侵权法总体倾向于保护受害人，不排除侵权法发挥对环境公共利益的保护功能，但原则上仍该遵循民法保护个人利益和个人自由的根本价值，对整体价值的维护交由公法更为恰当。其二，环境侵权受害人的损害赔偿请求权基础是法定的人身权和财产权，而生态环境损害赔偿的请求权基础是生态环境利益，暂未能升格为正式的环境权利。生态环境利益保护固然重要，但保护方式可以多样化，倘若侵权法对权利和利益不加区别地施以同等保护，则会造成侵犯权利要件与侵犯利益要件重合。立法应当平衡法益的保护限度，避免过于加重侵权人负担。
2.私法惩罚性赔偿与公法惩罚性罚款的界分。严格追究生态环境损害者的经济法律责任，包括民事赔偿、行政罚款和刑事罚金三种手段。一般而言，人身财产的私益损害救济以私法机制为主，生态环境的公益损害救济应以公法机制为主。当单一救济机制不足以保护某项权益时，则会产生多种机制的合作共治，但应当以必要性为限。正如有学者提出，“惩罚性赔偿实质上是公法私法二分体制下以私法机制执行由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊惩罚制度。”瑏瑥因为对私人利益损害的经济救济主要是来自加害人的民事赔偿，那么当补偿性赔偿难以弥补受害人的长久损失时，就有必要在民事赔偿中设置惩罚性赔偿。而对生态环境公共利益的损害救济除了正在试点的民事赔偿外，还有传统的行政罚款和刑事罚金手段可用，即惩罚性赔偿和惩罚性罚款具备同样功能，这会对侵权人产生双重惩罚效果，造成实质上的“一事多罚”。虽应当对生态环境损害的责任者严格追究责任，但也不宜矫枉过正。
倘若对环境公共利益损害提起惩罚性赔偿诉求，可能产生三种影响：其一，如若惩罚性赔偿和惩罚性罚款择一适用，将本应由公法担当的惩罚功能过度转移到私法中，容易造成公权力不作为。而且在环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼中适用惩罚性赔偿，除了运用检察监督权、社会监督权、行政权之外，还耗用了司法权，其效率性不如直接由行政权实施惩罚性罚款高。其二，如若惩罚性赔偿和惩罚性罚款互为补充适用，容易造成侵权与违法界线的混淆。因为《民法典草案》侵权责任编中规定了惩罚性赔偿和生态环境损害赔偿均以侵权人违反法律规定为责任要件，此处的“法律规定”主要指的是环境保护相关法律，这意味着侵权人同时也已违反了环境管理秩序，可能承担环境行政责任。但民事侵权行为和行政违法行为所侵害的法益不同，前者是私主体的利益，后者是公共性的环境利益和环境管理秩序。在保护法益和责任性质均不相同的情况下，惩罚性赔偿和惩罚性罚款无法互换补充适用。同时也应当避免违法者逃避行政或刑事责任，以民事赔偿换取行政或刑事上免于惩罚。其三，如若惩罚性赔偿和惩罚性罚款同时适用，未免存在重复追责之嫌，导致被侵权人责任过重。且《环境保护法》第59条规定了按日连续处罚，相当于在罚款处罚基础上，再增加了具有惩罚性质的按日连续罚款，是对环境行政处罚功能的增强。行政罚款制度可以达到对生态环境损害的救济功能，例如美国环境行政罚款数额的确定要考虑违法情节、违法所得、生态环境损失等因素，是通过行政罚款承担生态环境损害救济的例证。
四、结语
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