【思享】杨解君、方路锦：面向碳中和的行政法治保障

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作者：杨解君，南京信息工程大学大数据法治研究院教授、武汉理工大学法学与人文社会学院教授。          方路锦，武汉理工大学法学与人文社会学院硕士研究生。
原文来源于《南京工业大学学报(社会科学版)》2021年第5期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：为实现2060年碳中和目标，必须要有长效稳定的法治机制保障，而其中尤需加强行政法治建设。理论和实践证明，行政法治价值理念与碳中和蕴涵的价值观具有相通之处，将民主、诚信、平等、效率、程序等理念融入碳中和目标达成之中，是法治应对碳中和转型堵点、痛点、难点的“最优解”。在此基础上，打造公众参与、上下协同、官民共治的行政法律规范体系、行政执法体系、行政司法及诉讼监督体系与行政责任实现体系，可以形成行政法治合力，为碳中和目标如期实现提供广泛而坚实的法治基础与保障。
关键词：碳中和；行政法治；碳治理；法治价值 当前，全球变暖是人类面临的重大挑战之一。国际能源署（International Energy Agency，IEA）统计数据表明，1971年全球能源活动的二氧化碳排放量为139.46亿吨，2020年碳排放量达到370亿吨，增幅显著。2021年4月22日召开的领导人气候峰会上，联合国秘书长古特雷斯表示：在气候问题上，国际社会已经站在悬崖边缘。为应对温室气体排放对全球气候造成的不良影响，占全球温室气体排放量51%的126个国家已经正式通过、宣布或正在考虑约在21世纪中叶实现净零排碳目标。我国多年来碳排放总量持续居世界首位，面临着多方国际舆论和自身国内生态环境压力。2020年，我国碳排放量超过100亿吨，较2019年增长7%，成为新冠疫情中唯一碳排放量增加的国家。与发达国家相比，我国实现碳达峰、碳中和目标愿景的时间更紧、幅度更大、困难更多、任务更艰巨。如何在保证碳中和目标如期实现的同时，继续保持经济社会持续健康发展，成为亟须解决的重大课题。
习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话强调，我国将采取更加有力的政策与措施致力于实现2060碳中和目标。法治是治国之重器，是解决气候变化问题、达成碳中和目标的有力措施和必要手段，运用法治手段推进碳中和目标是国际社会的普遍做法。实现碳中和，不仅需要采取技术化、市场化、行政化、绿色化、全球化、多元化等多种手段，更需要法治化路径来保障。然而，长期以来，在治理气候变化、促进高碳向低碳转型的过程中，法治并没有受到足够的重视，而且人们更多地也只是从环境法治角度考量。实际上，实现碳中和目标的任务繁多而复杂，需要从法治整体视角加以对待。国外碳中和治理“治理”，是指包括价值引导、制度安排、法治规范、道德约束等各种正式与非正式手段达成的一种社会管理的效果。而本文中的“碳治理”“碳排放治理”“碳中和治理”主要指为实现碳中和目标，通过法治手段对企业、团体或个人排放的以二氧化碳为主的含碳温室气体进行总量控制和全过程控制，不仅包括对其排放环节进行一系列的立法、执法及司法行为，还包括通过植树造林等吸碳储碳形式进行的一系列的法治体系构架。的诸多经验表明，实现碳中和目标，各部门法必须“协调共治”、形成合力。其中，行政法治能够为碳中和构建提供较为深厚的价值基础、程序规制与模式构造，通过行政法律规范创制、行政执法与司法监督引导，规范与保障碳排放治理的总布局、全流程、各环节，从而为建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度，提高生态系统碳汇能力等提供重要保障。基于此，本文拟从行政法治视角，探讨碳中和实现理路中的价值定位、实践模式与法治构架，以期为碳中和目标实现提供更持久、更稳定、更高效、更有力的行政法治保障体系。

一、面向碳中和的

行政法治价值基础

从语义分析的角度讲，价值属于思想意识层面的概念，是一个表征“偏好”的范畴，用以表示事物所具有的对主体有意义、可以满足主体需要的功能与属性的概念。法的价值主要包括三个方面：一是指法对社会的意义；二是指法自身所具有的美好品性；三是指评价法的一种标准。行政法作为一个独立的法律部门，在价值定位上既有法价值的一般性质，也存在其特殊品性。德国学者斯奇米德·埃斯曼（Schmidt Assmann）认为，行政法是一种对行政文化具有某种持久影响规制的观念。此处“观念”实质上是对上述法价值前两点的同义表达，表征行政法理论体系均围绕价值论展开构建，行政法学的根本目的就是实现价值体系的和谐统一。
碳中和治理中所体现的价值观表现出人类面对自然世界两种截然不同的价值取向：以人类为中心的功利主义价值观和以尊重自然为核心的可持续发展价值观。在现代社会，可持续发展价值观提倡人与自然和谐发展，注重保障公民的环境权、平等权、知情权、言论权等合法权利，这与行政法价值中的民主、诚信、平等、效率、程序等价值具有相通之处。因而，将民主、诚信、平等、效率、程序等价值融于碳中和目标达成之中，具有十分重要的理论和实践意义。

(一) 行政法治之民主

——达成碳中和的基础前提

在我国，社会主义政治制度的根本特点是人民当家作主，人民是国家和社会的主人，政府机构及其工作人员是人民的“公仆”。强调人民主体地位，实际上就是在强调民主价值的要义。马克思主义理论认为，国家的一切权力属于人民，这为社会主义国家权力的归属指明了主体。党的十八届四中全会指出：“坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉……必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”。习近平总书记在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容，并强调：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民。贯穿行政法始终的一条主线是——控制政府公权力与保障公民私权利相统一，其根本路径就是强化民主，为社会组织和公民参与行政事务提供法治保障。欧美发达国家低碳相关法律法规基本能够得到普遍遵从和严格执行，其中很重要的一点要归功于完善的民主机制，公民和社会组织、团体等在立法、决策和司法救济中享有广泛的民主权利，在低碳制度的拟定、实施等过程中具有充分的话语权。例如，在推进碳中和治理的过程中，政府机关在出台相关政策前，应通过研讨会、评估会、调查问卷等形式，主动征询社会组织、普通民众、相关企业等的意见；在治理超额碳排放的过程中，应引导社会组织与普通民众尽可能参与执法过程，鼓励其主动揭发和检举违法违规行为，营造社会协同共治的民主格局。一方面，强调民主价值，是尊重公民主体意识的体现，受到尊重的公民更愿意从主观上接受碳中和之法，从而促使其主动维护法律权威，践行低碳、零碳理念；另一方面，强调民主价值，能够唤醒社会公众的主人翁意识，让其从内心深处认为是在做“自己”的事情，从而激发公众参与碳中和治理的动力，推动碳中和目标如期达成。因而，在碳中和战略的实施中强调行政法治的民主价值是达成碳中和的基础前提。

（二）行政法治之诚信

——达成碳中和的重要支点

行政法治中的诚信价值，是指作为国家政权体系的行政系统和作为行政主体的国家行政机关，在行政立法以及行政执法中坚持诚实和信用的道德信条, 以使社会公众和行政相对人在行政过程中能够保持正当期待的行为状态。对于行政机关及其公务人员来说，诚信不仅仅是道德上的义务、行政上的义务，更是法律上的义务。2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》在“依法行政的基本原则和基本要求”中明确：诚信既是一个道德标准，又是一种法律理念；诚信既属于行政法基本原则范畴，又囊括了行政法治的基本价值追求。道德中的诚信，强调的是对先前承诺的遵守和履行；民法中的诚信，主要是对意思自治原则的补充与矫正；而行政法中的诚信，代表着政府等公权力机关的公信力与公民个人对其信赖利益的保护，代表着现代文明法治国家社会先进的执政理念与价值追求，具有十分重要的示范与引领意义。
由高碳向低碳再向零碳转型中，诚信价值在以下几方面具有重要而显著的意义：一是树立行政机关的法治威信。在遏制温室效应、推动零碳排放等一系列目标实现过程中，行政机关须在公民心中树立法治威信。诚信价值要求行政机关发布信息真实可靠、实施行政行为不可随意变更等，有利于强化碳中和行政法治公信力，助力实现碳治理目标。二是保证行政法治的稳定性与连续性。行政法律规范不能变幻无常，否则行政相对人会无所适从，行政法治根基也将不稳。如，碳排放交易权的指标频繁变动，会对市场主体内部减排计划造成诸多不利影响，最终导致政策落实不力。三是产生精神激励之效。诚信价值的贯彻与深入人心，满足了民众对行政法治的正当期待，激励着民众弘扬法治正气、践行低碳或零碳理念的信心。可见，诚信价值是实现碳中和目标的重要支点。

（三）行政法治之平等

——达成碳中和的必要保证

平等是理性的产物，理性是法的价值。1994年联合国人权委员会起草的报告——《人权和环境原则草案》第二条指出：“所有人都有权享有安全、健康和生态健全的权利。这个权利及公民、文化、经济、政治和社会权利，都是普遍、相互依存和不可分割的”。从法产生开始，就与平等密切相关，平等一直都是法的主要价值内容。古语云：“凡法事者，操持不可以不正”。中国古代就有“法平如水”之说，内在包含了法的平等含义。西方法学家孟德斯鸠也提出法的重要意义——实现平等。而具体到行政法治领域，平等同样扮演着重要的角色。
一方面，平等权作为行政法的基础价值，对于其他行政法价值作用的发挥起到奠基性作用。其一，平等为效率最大化固牢根基。效率建立在各种主体协作配合、畅通有序的基础之上，而这种和谐状态的前提是各成员得到主观上的“尊重”与客观上的平等对待。一旦个体或组织的收益和支出与其他个体或单位相差悬殊时，高效的运行体系将会被打破，主观上的不配合与无休止的纠纷将会使工作“失序”。例如，在碳排放权分配中，如若分配的标准不一致，不仅会极大地损伤其节能减排的积极主动性，也不利于行政机关高效执法。其二，平等为实现碳中和的正当程序构造提供标准。程序的好坏对于行政法治作用的发挥起到了至关重要的作用，而评价程序好坏的重要标准之一就是平等。如，行政机关在出台碳排放标准前，未设置邀请社会组织和相关企业进行充分讨论的环节，就未实现程序上的平等，因而就不是一个好的程序。其三，平等是民主的思想基础。民主价值的本源，实际上就是平等。正是为了追求人与人之间的平等，才需努力推动民众参与碳中和治理全环节、各领域，避免只有少数人才能参政议政的现象。
另一方面，在保障碳中和目标实现上，平等对于行政法治有着其特殊价值。行政法所调整的行政关系从本源上来说就是不对等的，行政主体相对于行政相对人而言天生具有其强势的一面。在此情况下，强调二者之间的平等，无疑具有更为重要的理论价值与实践意义。尤其是在碳中和治理的过程中，行政机关与企业、社会组织、普通民众等之间的法律关系十分复杂，将平等价值嵌入其中并不容易。在行政机关与其相对人的关系上，平等价值应当体现在社会公众能够平等参与碳中和政策制定、政策落实、责任追究方面，体现在能够随时对碳中和立法和行政执法行为建言献策方面，体现在能够在环境权益受侵害时及时得到救济、能够与行政机关平等协商等方方面面。而在非行政机关之间的关系上，平等价值则体现在人格尊严的平等对待与权利义务的平等分配上。这一价值的贯彻与否，能够直接影响社会组织、企业、个体等对于碳中和治理的主观态度与看法，进而影响到碳中和治理法治化的实际效果。
当然，平等意味着同等情况相同对待，不同情况区别对待，其中，区别对待必须存有充分、正当的理由。例如，2009年12月29日法国宪法委员会宣布总统萨科齐积极支持的二氧化碳排放税征收法案无效，就是基于平等权的理由。法国宪法委员会认为二氧化碳排放税包含太多例外，只有不到一半的温室气体排放将被课以碳税，而火力发电厂、1000余处高污染的工业基地以及交通运输业等都不在纳税范围内。在此情况下，法案不但无法达到显著减排的目标，还会造成税收的不平等。可见，行政法治的平等价值是达成碳中和目标的必要保证，但应注意避免平等绝对化倾向。

（四）行政法治之效率

——达成碳中和的关键因素

“效率”一词在19世纪前多用于物理学方面，一般指某项劳动、工作或物理运动的效果与投入的劳动量、工作量或物理能量之间的比率。随后，被逐步运用于行政领域。《行政管理学大词典》将行政效率界定为：行政管理工作中投入的工作量和所取得的行政效果之间的比率。行政法治中的效率具有其特殊含义，主要包括如下几方面：一是要求行政机关具备运行通畅、高效的体制结构，科学合理的体制结构是高效工作的关键，主要包括行政系统内部的分层、分工与相互协作关系。二是要求行政系统人员实现专业化、知识化、技术化。随着当前科学技术的高速发展与高新知识技能的爆发式涌现，一个人可以处理各种专业和领域业务的现象已成为过去式，现代政府对专业化的要求越来越高，只有具备相关专业技能的专业人员才能胜任本部门的工作。三是要求行政系统内部确立新型的人际关系。传统人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩，上级对下级以指挥命令和下级对上级以绝对服从为主要关系形态，而不是依法合理执行职务的权利义务关系。新型的人际关系要求以法律上的权利义务为纽带，互相支持、互相监督，共同对行政过程产生作用，营造出一种民主的参与型内部行政关系。如此，碳中和目标导向才能真正地融入行政机关的日常工作，才能真正地体现在行政执法的全流程与各环节中。
而在传统环境治理中，行政机关通过垂直的行政结构和行政机关权限分配的方式进行管理，旨在精通各领域业务的专业人士高效率地开展业务。此种分工体制不会简单地融合规制权限，固有其自由主义的一面，但在低碳、零碳转型过程中，此类分领域规制权限分配却会带来断片化意指各部门之间缺乏统一的目标指向，容易造成各部门工作配合不协调、不顺畅。问题。负责该领域的工作人员越勤勉、越忠实、越严厉，整体性矛盾就可能越大，其原因主要有三：一是“狭隘视野”，即工作人员深陷于自己部门规制目标的实现，而忽视整体目标与支出的平衡关系；二是“无整体行动计划”，即优先顺序出现混乱不协调，不能从整体上把握所规制的事项；三是“不协调”,主要表现为各地行政机关出台的规制程序、评价方法与评价标准各不相同，造成不正义或顾此失彼之情况。可见，在新一轮促进高碳向低碳转型的法治化进程中，应重视行政法治效率价值的吸收与贯彻。

（五）行政法治之程序

——达成碳中和的核心支柱

《辞海》对程序做了专门解释：一是指按时间先后或依次安排的工作步骤；二是指电子计算机的程序设计。显然，本文所指的程序为第一类，意指工作流程的次序、步骤、规程、法式。行政程序，即指行政主体为履行其职能而实施行政行为时所应经过的步骤、阶段、顺序及时限等程序过程。行政程序在行政法治体系中扮演着不可替代的角色，发挥着举足轻重的作用。好的程序会引导坏人施善行，坏的程序会诱导好人行恶事。在此，作为价值而言的程序仅指好的程序，即正当程序。与民法、刑法等部门法不同，行政法本身就是兼具实体法与程序法的规范体系。甚至有学者认为，依法行政的核心与实质就是指行政程序法治，离开了行政程序法治便无所谓依法行政。
具言之，行政法治之正当程序对碳中和目标的实现有着重要的价值：一是保障行政相对人的合法权益，引导公众自觉参与到碳转型的进程之中。行政程序中的陈诉、申辩、听证等要求能够确保其依法维护自身合法权益。在保障行政相对人正当程序权利的同时，不仅有利于纠正实体处理上的疏漏，还能够取得相对人的理解与支持，引导其自觉主动实施碳减排行动。二是鼓励公众参与行政，推进碳中和治理“全民化”。贯彻行政法治的正当程序价值，能够使碳中和治理中的行政相对人享有可预测、明确化的程序保障，从而获得平等参与碳中和治理的权利。一方面，碳中和治理“全民化”，使民众从主观上真切地感受到了被平等对待，在深化主体意识的同时，树立参与碳中和治理的信心，激发参与碳中和治理的动力，从而为建立全民参与型碳中和治理新格局固牢群众思想基础。另一方面，从客观上讲，具体程式、步骤与时限的制度设计，能够充分保障公民参与碳中和治理政策文件的制定与执行、行政法律规范的拟定与实施、零碳社会“零碳社会”是指碳排放总量与碳吸收的总量达到动态平衡的社会，即整个社会生活、工业等各领域释放与吸收后进入大气层中的以二氧化碳为主的含碳气体总量为零。的创建与维护，从而引导其自觉主动履行法律义务，践行“低碳”“零碳”承诺。三是能够确保法令必行，提高碳中和治理效率。理想状态下，良好的程序规制可以提升法令实施的效率与效果，尤其是在“人情味”较为浓厚的中国社会，细致严密的程序规制能够在一定程度上避免“法外”干扰，防止因职责分工、权属界线、处理时限等问题发生争议而导致效率低下。在推进碳中和目标实现的过程中，会涉及多环节、多部门和多领域的配合与协作，如若未对相关行政程序加以精细化管理，治理效率将会大打折扣。鉴于此，正当程序价值对达成碳中和目标具有重要意义，有必要将正当程序价值融于碳中和实现之中。

二、面向碳中和的

行政法治实践样态

碳中和愿景的实现触及多领域多行业利益，利益协调离不开行政法治手段。能源、工业、交通、建筑等重点领域和钢铁、建材、有色金属、化工、石化、电力、煤炭等重点行业，是碳中和愿景实现的关键，其碳排放规制过程必然涉及政府协调企业、社会公众、核查机构、碳交易机构等多元主体利益，而利益的分配、纠纷的化解、权利的行使、义务的履行、责任的承担等均离不开行政法治保障。总体而言，碳中和行政法治实践呈现出政策与规划先行、立法与执法滞后的局面。但随着碳中和行政规划理路的逐步明晰，面向碳中和的行政法律规范布局将不断完善，面向碳中和的行政执法实践亦将稳步跟进。

（一）面向碳中和

的行政规划理路

实现碳中和是全球层面集政策制定、方案行动、重大工程于一体的开创性系统工程。为落实碳中和目标，需要政府统一部署和规划，在能源、工业、交通、生态等领域全面布局。国际社会、各国政府大多提出了碳中和的目标与规划思路。与此同时，我国政府也积极承担国际义务，将碳中和全球目标以行政规划的形式予以细化和落实。

1. 中央层面

长期以来，中国政府高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，把绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容，采取了一系列行动，为应对全球气候变化做出了重要贡献。习近平主席在2021年领导人气候峰会上再次强调：中国正在制定碳达峰行动计划，广泛深入开展碳达峰行动，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰。中国将严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少煤炭消费。
（1）低碳转型阶段。2009年我国政府向国际社会宣布：到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。政府将积极实施《中国应对气候变化国家方案》《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《“十二五”节能减排综合性工作方案》《节能减排“十二五”规划》《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》和《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》;加快推进产业结构和能源结构调整，大力开展节能减碳和生态建设，在7个省（市）开展碳排放权交易试点，在42个省（市）开展低碳试点，探索符合中国国情的低碳发展新模式。
（2）碳中和起步阶段。根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当，中国政府确定了到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。中国政府还将继续主动适应气候变化，在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系。根据《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》和“十四五”规划的要求，加快构建包括发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、金融监管等多部门组成的综合行政执法体制机制，形成职权边界明晰、责任承担明确、信息共享、协调联动的综合执法格局，建立由排放环境标准、碳监测计划、碳排放规划、碳核算制度等共同构成的相关监管机制。
（3）碳中和攻坚阶段。最终实现2060碳中和目标，需行政主导下多领域共同发力，涉及能源活动、工业生产过程、土地利用变化、林业碳汇、废弃物处理等多方面。在能源系统转型方面，能源生产转向清洁主导；能源使用转向以电为中心。在电力系统脱碳方面，推进电源装机结构清洁低碳；促使电网配置能力大幅提升。在低碳零碳技术方面，开发清洁替代技术、电能替代技术、能源互联技术和碳捕集、利用与封存及负排放技术。在此基础上，开展清洁发展跨越行动、化石能源转型行动、能源互联互通行动、全面电能替代行动、产业转型升级行动、能效综合提升行动、零碳社会建设行动、生态治理协调行动，助力实现碳中和。

2. 地方层面

习近平主席在2021年领导人气候峰会上表示，要支持有条件的地方与重点行业、重点企业率先达峰。这表明，中国碳中和实现理路在地方层面上将表现为“重点支持”与“共同推进”相结合，而非“齐头并进”。中国各地在面向2035年的规划中，普遍突出了对可持续发展与零碳转型的重视。《上海市城市总体规划（2017年—2035年）》提出了“更可持续的韧性生态之城”的城市发展定位，专门写入了应对气候变化与低碳发展章节，提出了明确的碳排放峰值目标，即全市碳排放总量与人均碳排放预计2025年前达峰，至2035年，控制碳排放总量较峰值减少5%左右。这在国内城市总体规划编制中尚属首次。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》指标体系中，关涉“坚持绿色发展，在改善生态环境方面达到国际一流水平”的内容在42个指标中占11个。《雄安新区发展规划纲要》中，绿色生态指标在38个指标中占17个，蓝绿空间占比、保护碳汇空间、海绵城市、使用绿色建材、智慧运营和管理等内容对标国际先进水平。在各地“十四五”规划中，也普遍将碳中和目标纳入其中。新疆力争到“十四五”末，全区可再生能源装机规模达到8240万千瓦，建成全国重要的清洁能源基地。河北制定实施碳达峰、碳中和中长期规划，支持有条件市县率先达峰；开展大规模国土绿化行动，推进自然保护地体系建设，打造塞罕坝生态文明建设示范区；强化资源高效利用，建立健全自然资源资产产权制度和生态产品价值实现机制。浙江大力倡导绿色低碳生产生活方式，推动形成全民自觉，非化石能源占一次能源消费比重提高到24%，煤电装机占比下降到42%。另外，四川推出全国首个省级碳中和推广方案，以平台建设、宣传推广、项目示范为抓手，分阶段、有步骤推动各类实施碳中和的社会活动，在全国各省市碳中和行政规划中起到了示范作用。
总之，我国推进碳中和目标的行政规划，正逐步从长远构想、远期规划，向近期安排、具体落实迈进，正逐步形成宏观策划与微观规制相辅相成的局面。

（二）面向碳中和的

行政法律规范布局

当前，我国尚无保障碳达峰阶段性目标与碳中和远期愿景实现的专门立法，但存在一定的低碳治理行政法治实践基础，各类涉及低碳治理的行政法律规范或直接或间接地零散分布于法律法规及其他政策文件之中。特别是随着十九大以来党中央对碳中和治理的重视不断加强，相关的规范性文件数量逐年增多，体系化倾向愈发明显，碳中和达成的行政法制布局正逐步形成。

1. 中央层面

就中央层面而言，现行立法尚无与碳中和直接相关的法律与行政法规，但存在一定的与之相关的政策文件。以国务院为颁行主体共出台2部与碳治理相关的文件，分别是2014年5月发布的《国务院办公厅关于印发2014—2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》(国办发〔2014〕23号) 与2021年2月发布的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号），就两部文件的性质而言，均属于非规范性的政策指导文件。从国务院组成部门层面而言，出台与之相关的各类文件达到257件，现行有效的有237件，其中现行有效的部门规章有3件，包括2020年12月31日生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法(试行)》、2019年5月29日生态环境部发布的《大型活动碳中和实施指南（试行）》、2015年9月17日国家质量监督检验检疫总局以及国家发展和改革委员会发布的《节能低碳产品认证管理办法》。此外，现行生效并与之相关的国务院部门其他规范性文件共79件，非规范文件共155件。当然，《中华人民共和国森林法》第一条将“调节气候”作为立法目的之一，《中华人民共和国促进科技成果转化法》第十二条第三款支持“提高应对气候变化能力”科技成果转化，也为碳中和顺利实现奠定基础。可见，中央层面关于低碳的立法虽已具备一定数量，但在碳中和规范体系、基本原则、具体方式、责任承担等方面仍有巨大的扩展与完善空间。

2. 地方层面

在地方层面，关于低碳治理方面的立法及规范较多，现行有效的相关文件总数达1379件（见表1），其中包括3部地方性法规和5部地方性政府规章。地方性法规为2019年9月深圳市人民代表大会常务委员会修订的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》、2016年6月南昌市人民代表大会常务委员会发布的《南昌市低碳发展促进条例》、2016年5月石家庄市人民代表大会常务委员会发布的《低碳发展促进条例》；地方性政府规章为2020年8月福建省政府修订的《碳排放权交易管理暂行办法》、2020年5月广东省政府修订的《广东省碳排放管理试行办法》、2016年9月湖北省政府修订的《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》、2014年3月深圳市政府发布的《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》、2013年11月上海市政府发布的《上海市碳排放管理试行办法》。此外，还包括278件地方政府发布的其他规范性文件和1 093件地方政府发布的非规范性文件。其中，《贵州省义务植树条例》《北京市绿化条例》都明确规定“倡导……实现碳中和的绿色环保理念”、《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》规定探索建立碳排放权交易制度、“促进实现国家碳达峰、碳中和目标”等都将低碳理念和低碳法治精神融入地方立法之中。由此可见，地方行政立法如广东、上海、深圳、湖北等地呈现出较为活跃的趋势，立法质量与实施效果在逐年改善，为今后中央层面的立法奠定了实践基础。

由此可见，我国关于低碳转型的行政法律规范在中央层面与地方层面均有一定实践基础，且数量较为可观，但尚缺乏专门保障碳中和实现的法律和行政法规，各效力层级的行政法律规范之间亦缺乏协同性，构建一套专门保障碳中和实现的行政法律规范体系十分必要。

（三）面向碳中和的

行政执法基本面向

徒法不足以自行。无论多么完善的行政法律规范布局，最终均须落到实处，才能真正发挥促进低碳、零碳转型的实际效果。当前，国内直接涉及碳中和的执法实践较少，但存在一定的低碳治理实践，可为碳中和执法实践提供参照。
1. 推动内部减排，形成示范效应。近年来，随着低碳、零碳观念逐渐深入人心，行政执法机关也开始关注自身执法过程中出现的“高碳排放”问题。虽在全国层面尚未出台相关政策文件，也未有较为广泛的实践基础，但许多地市行政执法机关通过“刀刃向内”的内部低碳、零碳工作模式改革，为实现碳中和目标率先垂范。如，陕西宝鸡已开启电动环境执法巡逻新时代，浙江崧厦综合行政执法中队在逐步将执法用车更换为新能源汽车。不过，当前行政机关内部减排行动并未产生较大社会影响，也未形成一定规模效应，且这一举措一般仅停留于公务用车领域，减排效果十分有限。因而，从全国层面通过执法流程精简和执法设备等低碳、零碳化，进而从源头实现低碳、零碳转型，十分必要。
2. 注重宣传引导，弱化行政处罚。就当前我国低碳、零碳所涉及的行政执法实践来看，虽在全国和地方层面均有一定的低碳、零碳行政处罚立法基础，但各地很少出现相关行政处罚案例。而各地拥有低碳执法权的行政机关更倾向于充当普法者，大力宣传普及低碳理念与行为方式，如南京市交通运输综合行政执法监督局开展低碳出行宣传活动，石家庄市鹿泉区城市管理综合执法系统开展2019年“低碳环保 从我做起”主题宣传活动。而关于低碳执法相关的行政处罚，则较少涉及。如，北京在2019年才出现首例碳排放违法案件处罚。此时，距2013年北京市人大常委会通过《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》已经过去6年时间。对比国外，英国在其碳市场中早已建立了十分严格的处罚机制,从经济处罚、行为处罚、名誉处罚等多方面进行法律后果的追责，并产生了良好的实践效果；欧盟出台了严格的碳排放法规，下调欧盟成员国境内新销售乘用车的二氧化碳平均排放量上限，不达标则处以罚款,全球最大的汽车制造商大众汽车便因未达到欧盟2020年乘用车的二氧化碳排放量目标，面临逾1亿欧元（约合7.8亿人民币）的巨额罚款。
3. 强化市场监管，聚焦源头治理。当前，我国虽存在较为全面与多样的污染气体排放监管实践，但由于以二氧化碳为主的碳排放物与其在监测方式上存在一定差异，因而其并不能完全套用现存的监管路径。尽管碳中和市场专业化监管实践基础还很薄弱，但随着碳市场的不断发展与完善，相应的监管力度正在不断强化，监管方式也在逐步革新，源头治理已成为碳排放监管的主要模式。如江苏等地严控煤炭消费总量，加快实施煤炭消费等量减量替代，加大散煤整治力度，持续压减非电行业用煤，逐步提高电煤占比。对比之下，国外碳市场监管实践更为丰富，也较为成熟。如，澳大利亚通过设立气候变化局、清洁能源监管局、生产力委员会三机构，以温室气体报告制度、信息搜集与记录保留制度、信息公开机制和检查专员制度为重要抓手，建立了一套十分高效的碳市场监管体系。此外，英国设立环境、食品与乡村事务部和能源及气候变化部等部门监管碳排放市场，设定排放企业强制报告制度与对报告数据核查制度实现碳排放数据监管，并通过创设执行通知、经济处罚、公示处罚等一系列严格的惩罚机制加以保障。
可见，相较于英国、美国等碳治理制度较为成熟的国家，我国碳中和行政执法实践仍处于初步探索阶段，各项配套制度尚不完善，各地零星的实践探索也未形成规模效应。从中央到地方，从制度到实践，都亟待进一步系统化、规范化。

三、面向碳中和的行政法治构架：

从“公治”到“共治”

实现碳中和目标绝非朝夕之功，治理之路任重而道远。相较于传统环境问题，大气污染具有反馈过程长、涉及范围广、因果关系确定难等诸多特点，这决定了在应对高碳问题时离不开社会中每个成员的支持与努力，在构建相应制度时需考虑社会大众的意愿与期许，而非囿于传统环境问题应对手段中采用强制、限权为主的制裁措施。党的十九届四中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。为实现行政目的而引入激励机制来调动行政相对人之积极性，为我们打开了碳中和行政法治的新视野。基于“政府主导”型治理模式的强大惯性，以公众参与为代表的社会力量难以发挥其应有的作用，“政府主动、企业被动、公众不动”的困境越发凸显。由于“市场失灵”现象的存在，使得国家公权力有必要介入碳中和治理问题中去。但是，由于信息不对称和“管制俘获”等原因，又会出现“政府失灵”。因而，实现碳中和目标，仅依靠行政机关的力量远远不够。引入公众参与治理环境机制，可在一定程度上缓解政府失灵，从根本上解决碳中和治理的棘手问题。从政府管治到协调共治的碳中和治理模式转型，一方面是尊重个体独立意志与行为选择自由的体现，表明政府政策取向与价值认识的巨大飞跃；另一方面，通过积极引导与鼓励，使每位公民均成为碳中和目标达成的组织者、参与者，能够最大限度地调动民众的主动性、积极性与创造性，真正做到“公益”与“私益”的双赢。

（一）打造面向碳中和

的行政法律规范体系：

由政策主导向软硬法互促共进

当前，我国面向碳中和的行政法律规范尚不完善，专门针对碳中和的行政法律规范数量较少，涉及低碳立法的行政法律规范体系也缺乏系统性与严密性，大部分规制内容仅停留于政策层面，“政策先行，立法滞后”的特点十分明显，打造一套面向碳中和的行政法律规范体系显得十分必要。近年来，在行政法律规范创制的过程中，行政机关制定的规范性文件往往内在包含着许多软法规范，取得了较好的社会效果与法律效果。鉴于碳中和目标实现本身的公众参与性，在构建其行政法律规范体系过程中，有必要强化软法规范的应用，推动碳中和治理由政策主导向软硬法相结合行政法律规范体系转向。软法软法（soft law），是相较于硬法而言的概念，一般是指那些不能通过国家强制力保证实施的规制或标志。软法有多种表述形式，诸如“村规民约”“协会、社团章程”“法律法规中未附加责任条款的倡导性规定”“质量标准”“排污标准”等，本文中探讨的软法主要指倡导性规范。虽与硬法同样作为法的基本表现形式，但它具有区别于硬法的个性特征与独特功能，与一般意义上的硬法在基本特征、实现方式等方面均存在区别。软法对于合法性之考察不只着眼于形式的要求，而是包含更多实质合法内容，包括参与立法的意志是否具有代表性和广泛性、立法过程中各方意志是否得到了充分表达、利益表达机制与博弈机制是否公平完善、法律的通过程序应如何兼顾考虑各方意志等。这些实质内容恰与实现碳中和目标要求公众参与的特点不谋而合。
当然，在推崇软法规制的同时，硬法的作用也不可偏废。毫无疑问，在重视与强化软法的过程中，社会组织、企业和公民的社会主人翁意识将得到提升，低碳理念也将得到切实贯彻。但是，软法只能引导好人向上向善而无法规避坏人违法违规。在面对恶意高碳排放等严重违法行为时，软法发挥的作用十分有限，而具有矫正与惩治功能的硬法规范则显得十分必要。如，软法往往对权利义务分配不明确、法律责任规定不具体，这些立法上的“软”规范亦同时导致执法“疲软”。若只有“软法”引领性的倡导，而无“硬法”规范性的约束，则碳中和目标规划很难真正落地实施。因此，在构建面向碳中和行政法律规范体系的过程中，推动建立软硬法内在融合、互促共进的立法机制十分必要。
关于碳中和行政法律规范软硬法互促共进的创制理路，主要有如下考量因素。从宏观层面讲，基于法律效力的考虑，国家层面的碳中和行政法律规范，诸如法律、行政法规等宜多采硬法规范当然，此处的硬法规范与不规范的“一刀切”立法并非同一语境。，而地方层面的部门规章、地方政府规章等宜多采用软法规范，以增进公众的参与性；从中观层面讲，为实现行政法律规范体系的“内和谐”，涉及碳中和基本原则、价值指向的内容宜用软法规范，涉及碳中和实现过程中权利义务的分配、责任的承担、程序的规范等内容宜用硬法规范；从微观层面讲，对于碳排放与碳汇的交易主体、交易流程与碳核查机构与程序等内容宜用硬法规制，对于公众低碳生活方式的倡导则宜用软法规制。总之，在构建面向碳中和行政法律规范体系的过程中，应增进软法与硬法互补互促机理，实现软法硬法协调共治。

（二）完善面向碳中和

的行政执法体系：

由一元主导走向多元共治

传统碳治理中，更多地强调通过重罚产生震慑力，以迫使排污企业、社会组织和个人不敢轻易违法。然而，随着碳排放治理改革的不断深化和“史上最严环保法”的出台，震慑处罚力度和处罚标准在不断升高的同时，企业、社会组织和公民的碳排放守法意识并未得到明显提升，碳治理执法实效也并不乐观。相反，“一刀切”“运动式”等不规范的执法方式层出不穷。资金雄厚的企业更多将高碳排放所受处罚作为一种投资，而这一投资的结果往往是收益大于支出。高碳行为并未得到重视，企业依旧我行我素，只是将排污由明处转为暗处；对于小企业而言，巨额的高碳排放罚款等同于对其判处“死刑”，被处罚后的正常经营往往难以为继。事实上，这一结果并非立法初衷。
此种威慑式执法模式，实际上是以传统理性经济人假设为前提，期望通过执法者的压力升级达到遏制企业违法行为的目的。但是，我国当代环境执法成本与违法成本“双高”的局面，也引发威慑式执法无法回避的问题——执法者与违法者之间的对立与冲突日益严重。为此，有必要引入“协商性行政执法”方式，充分发挥政府、企业和公众等主体的积极作用，协同推进碳中和愿景落地。有学者认为，协商性行政执法从概念上讲是指在行政执法的过程中改变传统单方性、命令性、强制性的方式，而采用服务行政和给付行政所提倡的协商、沟通、劝说、诱导等方式，谋求行政相对人的理解、同意和合作，从而完成行政执法目标，达到行政执法目的的一种执法方式。笔者认为，协商性行政执法是指在行政执法中引入多方商议机制，加强行政主体与行政相对人之间的协调、沟通与交流，使行政主体在充分尊重、听取行政相对人及其他社会公众意见的前提下做出具体行政行为，使社会公众能够在事前、事中、事后全程参与行政执法过程，力求达到行政机关与行政相对人充分沟通、良性互动的局面。
具言之，基于碳中和的“协商式执法”模式应当是一种三元主体结构，即以政府为主导、企业为主体、社会公众为参与者，在确保政府主导地位基础上，充分发挥企业的主体作用，并积极保障社会公众广泛参与其中。在此结构中，企业与社会公众可参与执法前期、中期、后期全过程，切实保障碳中和执法全过程和各环节的公众参与性。就企业而言，在碳中和治理执法前期阶段，执法机关可通过低碳行政合同，与企业就排碳方式、环保技术投入、公司治理及违法排碳后果等事项进行沟通，以最大限度地激发企业自发、自愿践行低碳理念，从而预防企业违法排碳。如，生态环境部推行的“一企一策”治理模式，为事前协商提供了有益的借鉴思路。在碳中和执法中期阶段，应切实保证作为行政相对人的企业正当行使陈述、申辩、复议等法定权利，并在经过充分沟通、交流与调查的程序基础上，确保具体行政行为是在清楚了解行政相对人基本情况的基础上做出的。在碳中和执法后期阶段，应允许作为行政执法相对人的企业能够与执法机关就其行政处罚、行政强制的执行方式、执行内容与执行时间等进行充分协商，允许通过有利于碳中和治理的代履行方式促使行政执法目的顺利实现。就社会公众而言，应注重其对整个碳中和执法过程的激励与监督作用。通过鼓励包括社会组织、专家与普通公民等社会公众参与执法协商过程，可以正向激励行政相对人主动与执法机关沟通与交流，另一方面也有利于规范执法参与机制的运行。另外，应加强碳中和执法的信息公开力度，保障社会公众参与执法前的知情权，确保公众可以通过听证、检举、环境公益诉讼等制度，间接地参与环境行政执法。其中，强调以多元替代一元的行政执法群众公议机制例如，合肥等地实施的行政执法群众公议制度，就取得了较好的实践效果，体现了行政主体对群众监督的尊重与肯定，对于公众参与型碳中和执法模式构建具有重要借鉴意义。

（三）健全面向碳中和

的行政争议化解体系：

由相对单一到民主多元

行政司法作为行政机关化解社会纠纷的一种高效途径，对于缓解司法压力、促进社会和谐可起到关键作用。然而，当前面向碳中和的行政司法体系尚存在诸多问题亟待解决。如在行政复议实践中，行政机关人员力量及其能力有限，且具备碳中和相关专业知识的人员不足，因而往往办案压力较大，对于行政复议的实际效果构成了一定的威胁。为此，应着力推动行政复议队伍专业化，建立碳中和行政复议委员会，积极吸纳相关学者、专家参与评议案件，并辅之建立一套碳中和行政复议参与程序，以明晰各方责任，推动碳中和行政复议标准化、规范化、制度化建设。在行政裁决中，除了上述专业性的问题外，行政机关还存在裁决合理性的质疑。究其原因，主要是一元裁决主体缺乏公众参与性，在程序上难以具有说服力。因而，有必要建立行政裁决群众参与机制，积极发动公民参与行政裁决的全过程和各环节，并辅之以具体的参与程序规定，在保障个体公平正义的同时，促使公民树立低碳、零碳意识，践行低碳法治。
应建立健全面向碳中和的行政诉讼制度与公益诉讼制度。目前出台的诸多有关低碳的法律法规，较少涉及行政诉讼相关的内容规范。虽然《行政诉讼法》对一般行政诉讼的相关程序进行了细致规定，但就低碳行政诉讼实务而言，《行政诉讼法》所规定的行政诉讼主体资格与受理范围在碳中和具体案件中均很难适用。就诉讼主体资格而言，行政诉讼要求原告与具体行政行为具有法律上的利害关系，而碳中和治理中由于缺乏实体法的支撑，且受害结果举证困难、因果关系复杂，因而难以满足“具有法律上利害关系”之要件。如因行政不作为导致碳排放过度或林木毁损严重等问题，普通公民难以对碳排放的具体排放量及其与气候变暖的因果关系进行证明，而且，普通公民也难以具有诉的利益。就受案范围而言，由于当前碳中和的立法并不完善，更多地是由政策和行政规范指导实践，此类纠纷容易被排除于行政诉讼法规定的受案范围之外，公民如何通过司法途径监督类似问题十分棘手。虽《行政诉讼法》规定人民检察院在履行职责中发现生态环境问题可以向人民法院提起公益诉讼，但因行政机关的作为或不作为导致的碳排放问题能否纳入其受案范围，目前还存在疑问。而且检察机关作为碳中和公益诉讼的起诉原告，是否有利于碳中和目标的实现也有待商榷。以公民个人为原告提起碳中和诉讼并不利于纠纷实质性化解与碳中和目标的实现，反而会增加诉讼负担，造成新的矛盾，因而公益诉讼应当成为首选。但鉴于碳中和与普通环境污染案件的巨大差异，以检察院为单一的起诉主体又难以满足碳中和相关案件专业化的需要，有必要对碳中和行政诉讼的原告主体资格进行适当扩张，增加碳中和专业研究机构可以提起相关公益诉讼的主体资格。另外，有必要为碳中和公益诉讼制定专门的诉讼程序规范，通过程序设计吸纳普通公民参与公益诉讼的进程，赋予普通公民监督诉讼的程序权利，在确保碳中和公益诉讼制度规范运行的同时，引导公民参与和监督碳中和的治理过程。

（四）创新面向碳中和的

行政责任实现体系：

由被动追责到主动担责

在行政法领域，行政责任的归责原则是指行政机关及其公务人员在实施行政管理的过程中致人损害，为此应依照何种根据、让其承担相应的法律责任的规则。面向碳中和的问责体系就是指对行政机关及其工作人员在通过推进植树造林、促进节能减碳等工作中的违法违纪或执行不力的机构和人员追究行政法律责任的规范体系。实践中，法律更多地关注违法性标准的内部分层，呈现出浓厚的监督与惩戒的色彩。一方面，根据相关法律法规的规定，我国环境行政问责采取的是有限追责机制，而实践中出现环保问题时往往会采取无限追责的方式，以督促行政责任机关严格履职。然而，这不仅难以达到预期效果，反而会加剧执法人员追责恐惧心理，促使其采取更为严格的管理控制措施，导致“一刀切”“运动式”等不良执法方式的产生。实际上，为保住自己的“乌纱帽”，个别行政机关工作人员会通过行政权力将压力施加于企业、社会组织和普通公民，这种模式本身就会破坏公众参与碳中和治理的积极性，不利于碳中和目标的顺利实现。另一方面，实践中各地还存在虽案件同类，但追责的结果却千差万别的情况，这不仅会对行政归责的公信力产生一定的损害，而且还不利于行政机关和执法人员的行为预期，在某种程度上也会加重执法机关及执法人员的心理负担，不利于实现碳中和的良性行政执法生态。
为确保执法机关依法履行碳中和执法任务，应对当前纵向压力层层施加的追责模式予以改造，建立公众参与型碳中和执法激励机制，通过正向激励的方式调动行政执法机关及执法人员的积极性。诚如有学者所言，任何行政机构须解决两个根本问题：其一是应根据每个官员的信息处理能力具体规定其任务；其二是应以激励的方式促使官员认真履责。如若仅知应做什么但缺乏行动力，那么就很难做到认真履职。因此，必须重构负有碳中和管理职责的行政机关责任追究模式，建立一套基于“执法—评价—奖励/分级惩处”的新型碳中和责任追究体系。在该体系中，将以往动辄环境大检查、大督查的压力传导模式转变为较为平和的评价模式。行政执法机关及其执法人员的执法行为一般由同级具有碳中和执法背景的专业机构和相关人员进行评价，以体现评价的客观性。在涉及公共利益较多的案件时，可引入公众评价程序，以体现碳中和执法的公众参与性。上级主管机关应将以上两方主体的评价意见作为追责主要依据，以避免过多的政治问责而打消执法机关的创造性和积极性。关于评价的后果，宜采用奖励为主追责为辅的方式，通过此种正向激励的方式不仅能够避免处于压力末端的执法机关与行政相对人的冲突加剧，亦能促进行政执法机关及其执法人员变被动追责为主动担责，进而极大地提升碳中和执法实效。

四、结语

实现“碳中和”目标，是利国之大事、利民之大业。中国从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用平均时长，这需要付出更多艰辛的努力。当前，我国碳排放总量大体得到控制，新增绿化面积逐渐攀升，大气污染防治成效得到社会公众的广泛认可。但是，由高碳向低碳再向零碳转型的常态化治理任务依然严峻，行政法治保障不容缺席。当然，实现“碳中和”是一项宏大的工程2021年两会政府工作报告，再次点明实现碳达峰、碳中和的重要性，将其视作一场“经济社会系统性变革”，非一人之举、一部门之功、一领域之力可以达成，这不仅需要行政法治保障，还需要凝聚全社会各领域的智慧与力量，从顶层设计到战略实施、从产业结构到能源转型、从经济发展到社会生活等多个方面共同发力。相信在党中央科学决策的正确引领下，中国一定能够开辟一条高效的绿色零碳发展之路。 

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