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编者按
《环境法评论》是武汉大学环境法研究所创办的学术刊物，旨在传承和延续珞珈环境法精神，共促环境法学之进步、见证环境法治之发展。《评论》（第六辑）刊发了国内外知名专家和学界新秀的13篇论文，呈现了国内外最新的学科研究动向以及理论与实证研究的代表性成果。小编特此陆续推送《评论》文章，以飨读者。
《环境法评论》正在开展第七辑的征稿工作，诚邀海内外同仁赐予佳作，投稿邮箱：lawreview@whu.edu.cn。
作者：史学瀛，南开大学法学院教授、博士生导师。
赵腾宇，南开大学法学院博士研究生。
原文来源于《环境法评论》2021年辑刊，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
摘要：生物安全是转基因生物跨境贸易环境风险规制的客观挑战与现实要求。从环境保护体制与跨境贸易体制探讨转基因生物跨境贸易环境风险规制的国际法渊源，因基本职能与立法价值取向差异，导致不同体制对转基因生物跨境贸易环境风险规制存在矛盾，应当以可持续发展为目标，以国际合作为手段予以协调。我国转基因生物跨境贸易环境风险规制体系已初步建成，但存在立法层次低且与其他法律法规衔接不佳、应急处理机制不完善、安全评价制度有缺陷、责任机制不健全等诸多问题。建议通过完善转基因生物跨境贸易环境风险规制法律体系、完善应急处理体制机制、构建生物安全风险识别评价监测体系、重塑责任机制与救济机制等方式优化生物安全法治体系，助力于总体国家安全观的落实与新时代生态文明的建设。
关键词：生物安全；生物多样性；跨境贸易；环境风险规制；风险防控
新冠肺炎疫情的爆发与蔓延严重威胁全人类的人身权益与财产权益，并已经上升到国家安全的战略层面。尽管我国取得疫情防控的初步成果，但疫情引起了人们对于生物安全的高度重视。生物安全关乎全世界、全人类的生存与发展，生物安全已然成为国家安全体系的重要组成，而2020年10月17日新出台的《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）进一步推动了我国生物安全法治体系的构建。现代社会中跨境贸易越发频繁，对于国内国际经济发展极为关键，转基因生物作为一种特殊的贸易产品，其跨境贸易的环境问题应当予以关注，尤其应当以生物安全、总体国家安全观为视角，结合我国转基因生物跨境贸易环境风险规制现状，并通过完善相应不足来防控我国转基因生物跨境贸易的生物安全风险，以期加快构建国家生物安全风险防控和治理体系，全面提高国家生物安全治理能力。
一、生物安全：
转基因生物跨境贸易
环境风险规制的挑战
转基因生物科学技术的发展在带来巨大社会便利以及经济利益的同时，也带来了诸多负面影响与潜在风险，尤其使生物安全领域面临巨大挑战。转基因生物跨境贸易导致转基因生物的流动性增强，这种流动性可能产生难以预计的环境风险，造成更为严峻的生物安全后果。转基因生物跨境贸易环境风险主要包括对生物多样性的影响，包括物种多样性风险、遗传多样性风险、生态系统风险，而生物多样性保护正是构建生物安全风险防控和治理体系的关键环节。
1. 物种多样性的潜在风险
物种多样性即不同物种之间的多样性，保护物种多样性的出发点在于物种的潜在价值尚不明确，对不同物种进行保护不仅有助于生物资源未来的开发利用，而且有助于生态系统结构的稳定。转基因生物跨境贸易不可避免导致转基因生物的环境释放，一旦某种转基因生物存在较强的竞争能力，例如转基因植物特有的抗除草剂、抗虫、抗干旱等特征，将一定程度取代自然物种。此外，转基因生物通常具备较高的经济效益，其市场推广更加快了某些不具备经济优势的自然物种的消失，物种多样性将受到严重威胁。
2. 遗传多样性的潜在风险
遗传多样性即物种内部基因的多样性，保护遗传多样性的出发点在于保护物种的基因库，从而为将来利用特定基因培养适应现实需求新品种提供基本的物质基础。然而，转基因生物的推广将削弱遗传多样性，造成生态系统结构与功能的单一，也会影响遗传物质的交换与进化。由于转基因生物的生存优势，不具备生存优势的物种将逐渐被淘汰，遗传信息的多样性亦将受到影响。转基因生物跨境贸易可能导致物种内部优势基因的全球“垄断”地位，不利于该物种的发展，遗传多样性的风险将转化为物种多样性的风险。
3. 生态系统的潜在风险
转基因生物跨境贸易对生态系统的影响比对物种多样性、遗传多样性的影响更为直接与广泛。转基因生物跨境贸易可能对生态系统产生诸多负面影响。首先，一旦转基因生物意外释放到特定管控区域外，可能会导致生态入侵的后果。其次，转基因生物的基因转移可能产生新的有害生物，比如抗除草剂的“超级杂草”，如果致病性病菌获得转基因生物遗传物质某些抗性，将严重危害人类及其他生物的生存安全。此外，转基因农作物的抗虫性的初衷是为了减少农药的使用，提高农业生产力的同时改善生态环境，然而一旦害虫产生抗药性反而会导致农药用量的增加，对生态环境造成了更大的破坏。物种多样性风险、遗传多样性风险、生态系统风险都是对生物安全的挑战，对上述风险予以规制关系到生物安全风险的防控与生物安全治理体系的构建。
（二）生物安全：
转基因生物跨境贸易
环境风险规制的基本要求
如前所述，转基因生物跨境贸易存在环境风险，对相应环境风险进行合理规制关系到人类的生存与发展，而生物安全正是人类生存与发展的前提与保障。生物安全作为落实总体国家安全观的具体实践，应当成为转基因生物跨境贸易环境风险规制的基本要求，意味着生态系统状态与功能、生物生存繁衍、人类生命健康等免于转基因生物跨境贸易对生态环境造成的不利影响。生物安全是转基因生物跨境贸易的红线，任何转基因生物跨境贸易行为都不应以牺牲生物安全为代价，在生物安全与经济发展的选择发生冲突时应当优先维护生物安全，维护生物安全是全人类根本利益所在。应当注意，生物安全只是转基因生物跨境贸易环境风险规制的目的，并不代表可以采取过度限制贸易等抑制经济发展行为的手段来达到环境保护的效果。
生物多样性保护是生物安全的具体实践与客观要求，生物多样性包括遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性。其中，遗传多样性有助于增加生物生产量和改善生物品种，物种多样性为人类基本生存需求提供基础，生态系统多样性关系到维持生态系统功能。这些都体现了生物安全的内涵，应当在转基因生物跨境贸易环境风险规制中予以回应。
法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥了重要作用，而坚持法治、厉行法治的基本要求就包括形成完备的法治体系。目前我国已经出台《生物安全法》，这是构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系的关键环节，有助于生物安全法治体系的建立健全，规范转基因生物跨境贸易行为，以降低其对生态环境的影响。生物安全是生态文明建设的重要内容，生物安全为生态文明建设提供了物质基础，生态文明强调人与自然和谐相处，生物安全有助于维系这种稳定与长期发展。
转基因生物跨境贸易环境风险规制既涉及到环境保护体制，也涉及到跨境贸易体制，厘清不同体制下国际法的渊源可以为转基因生物跨境贸易环境风险规制提供规范层面的借鉴依据，并且有助于进一步探讨分析基于生物安全的环境与贸易之间的关系。
《生物多样性公约》（以下简称《公约》）是关于生物多样性保护的纲领性文件，其对生物安全问题进行了原则性规定。《公约》强调了对转基因生物的生物安全的关注，指出应采取措施管控转基因生物对环境的不利影响。具体来看，缔约方应当为其他缔约方提供条件，以保障其获得的遗传资源不会对环境产生危害。缔约方从其他缔约方获得遗传资源的具体表现形式主要包括转基因生物的跨境贸易，《公约》对各个缔约方提出了相应的国际法义务。此外，《公约》还建议缔约方制定议定书，并创设相关程序来规范转基因生物的转让、处理和使用，以避免对生物多样性保护的不利影响。《公约》第二次缔约方大会设立了生物安全特设工作组，开始筹划制定生物安全方面的议定书，经过多年谈判最终于2000年1月29日在缔约方大会特别会议上通过《卡塔赫纳生物安全议定书》（以下简称《议定书》），以确保在安全转移、处理和使用转基因生物时不会对生物多样性保护产生不利影响，并特别侧重于转基因生物的越境转移问题。《议定书》是目前国际法上生物安全方面最重要的法律文件，其中包括对转基因生物跨境贸易的具体要求。《议定书》要求缔约方采取与贸易有关的环境措施，主要包括提前知情同意程序（AIA程序）、风险评估、风险管理、标志制度等。提前知情同意程序意味着出口缔约方在首次向进口缔约方环境中引入转基因生物之前应当征得其同意，并专门针对转基因食品适用专门程序。风险评估与风险管理体现了国际环境法中的风险预防基本原则（Precautionary principle），最大限度保护了进口缔约方的环境利益，即在没有充分科学证据情况下依然要采取必要措施，同时增加了出口缔约方相应的风险评估责任，这与贸易体制中的科学证据原则有较大差异，也造成了环境保护与贸易在价值追求、程序适用等方面的诸多矛盾。《议定书》的制定与实施规范了转基因生物的跨境贸易，为生物多样性的保护以及生物安全法治体系的构建提供了重要基础。
《议定书》通过前后，国际社会一直在计划制定转基因生物造成损害之后的赔偿责任与补救规则，最终于2010年10月15日在《议定书》缔约方大会上通过了《关于赔偿责任和补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》（以下简称《补充议定书》），以明确转基因生物越境转移造成对生物多样性、生物安全等环境损害时的救济途径。《补充议定书》特别强调了应当以国内法确定损害与转基因生物之间的因果关系，并要求直接或间接控制转基因生物的任何主体在发生损害时采取相应的应对措施，若其未能采取措施，负有管理职责的行政机构也应当承担替代性的补救责任。《补充议定书》中责任的赔偿是一种民事责任，并适用缔约方的国内法之规定，同时要求缔约方制定相关具体立法。我国虽未加入《补充议定书》，但《补充议定书》确立的转基因生物越境损害赔偿的原则与具体规则为我国构建生物安全法治体系提供了重要参考，对我国以及国际转基因生物跨境贸易的环境风险规制产生了积极影响。
贸易体制以追求经济贸易利益为根本目标，尽管如此，贸易体制中仍不乏关注生物安全的规定，这些构成了转基因生物跨境贸易环境风险规制的国际法渊源。《1994年关税及贸易总协定》（以下简称《GATT 1994》）作为调整国际贸易的基础性法律文件，规定了国际贸易的基本原则，其中非歧视原则最大限度为贸易提供了便利，旨在消减贸易障碍以及取消歧视待遇。与此同时，《GATT 1994》也明确提出了成员方可以基于保障人民、动植物生命健康的目的采取必要管控措施，这就意味着成员方在面临转基因生物跨境贸易存在环境风险时可以采取相应措施对贸易进行管控，但依然不得构成贸易歧视。《实施卫生与植物卫生措施协定》（以下简称《SPS协定》）是对《GATT 1994》中关于卫生与植物卫生措施的细化，具体规定了成员方的权利与义务以及相应措施的适用规则。首先，《SPS协定》强调任何措施都不得构成贸易壁垒。其次，要求成员方采取措施必须要有科学依据。另外，措施的制定与实施应当基于相关国际标准。《SPS协定》还明确了风险评估以及卫生与植物卫生保护水平的规则，值得注意的是《SPS协定》指出风险评估虽然应当基于充分的科学证据，但在科学证据不充分时，成员方也可以依据有关信息临时采取卫生与植物卫生措施，这是《SPS协定》中科学证据原则的例外，也蕴含了国际环境法中风险预防原则的内涵与理念。《SPS协定》是贸易体制中对转基因生物跨境贸易环境风险规制得最具体的法律文件，虽然其宗旨依旧在于贸易便利与自由，但仍然为贸易中的生物安全维护提供重要的法律依据与指导。《技术性贸易壁垒协定》（以下简称《TBT协定》）旨在保证技术法规、标准和程序不会对国际贸易造成障碍，并且对《SPS协定》中部分原则与规则进行补充。《TBT协定》强调成员方所采取的保障人民、动植物的生命健康以及环境的措施不应超过必要限度，同时在风险评估时应当结合能够获得的科学证据以及贸易产品的最终用途，并且应当意识到未能实现措施目标的风险与后果。此外，《TBT协定》要求成员方在制定技术法规时应当参考国际标准的规定，并且在制定与实施对贸易产生重大影响的技术法规时要对其合理性予以说明。可以看出，《TBT协定》的根本目的在于通过消除贸易壁垒保障贸易自由化便利化，对生物安全的考量并非其重点，因此对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制相对有限。
三、转基因生物环境保护体制
与跨境贸易体制的矛盾与协调
环境保护体制以及跨境贸易体制都基于生物安全因素对转基因生物的跨境贸易作出了相应规定，以防控转基因生物跨境贸易产生的环境风险。然而，环境保护体制与跨境贸易体制的规则并存且相互独立，导致整体呈现一种碎片化的状态，这也是国际法律制度的特点，体现出国际法的职能主义倾向。目前，环境保护体制以及跨境贸易体制对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制存在诸多矛盾，分析既有矛盾并寻找其中的平衡是构建生物安全法治体系、保障国际生物安全防控秩序与效果的关键。
环境保护体制与跨境贸易体制所蕴含的价值追求存在差异，这是环境保护体制与跨境贸易体制对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制产生矛盾的根本原因。环境保护体制对转基因生物跨境贸易进行环境风险规制主要是基于生态环境保护，其核心价值是生物安全。而跨境贸易体制的基本职能在于消减贸易障碍、取消贸易歧视，其核心价值是贸易秩序，即最大限度保障贸易自由与贸易利益，因此跨境贸易体制下的所有环境风险规制都是一种例外情形，这就意味着所有基于生物安全的环境风险防控措施都应当“让步”于贸易正常化，并需遵循严格的程序，确保相关措施合理且必要。环境保护体制与跨境贸易体制的核心价值存在矛盾，这影响环境保护体制与跨境贸易体制中相应规则的制定与运用，导致转基因生物跨境贸易的环境风险规制存在不同体制下的制度层面矛盾以及实施层面矛盾。环境保护体制与跨境贸易体制对于转基因生物跨境贸易的环境风险进行规制的指导原则与具体规则存在一定差异，这种制度层面的矛盾反映出其价值追求的不同。环境保护体制与跨境贸易体制制度原则的差异的本质是国际环境法基本原则与国际贸易基本原则的区别。环境保护体制对于转基因生物跨境贸易环境风险规制的指导原则体现了国际环境法基本原则中的风险预防原则，这也是相关国际法渊源对于《里约环境宣言》第15条原则的发扬与承继，即不能以缺乏充分的科学证据为由而不采取防止环境恶化的有效措施。风险预防原则相当于举证责任倒置的运用，当缺乏足够的科学证据时应由污染者以及潜在污染者证明其行为的合理性，以避免环境污染。由于风险预防原则是防止环境损害原则的最高形式，加之风险预防原则的适用会一定程度限制经济活动并增加生产成本，风险预防原则在现实中的运用应当充分结合政治、经济、文化等诸多因素。跨境贸易体制对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制秉持着科学证据的指导原则，这在《SPS协定》相关条款中都有明显体现，即将科学证据作为判断相关卫生与植物卫生措施是否构成贸易壁垒的重要依据，意味着所有环境风险规制都应当基于确定的科学证据而非科学上的不确定性，不能因为无法证明贸易行为对环境的绝对安全而限制贸易的开展。目前，风险预防原则虽然是国际环境法原则，但是否构成普遍意义的国际法原则以及国际习惯法都尚存争论，因此在实践中涉及风险预防的跨境贸易争端解决存在很大的不确定性。风险预防原则与科学证据原则作为环境保护体制与跨境贸易体制的指导原则，影响着具体规则的制定，导致不同体制对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制在具体制度上亦存在矛盾，主要包括以下两个方面：第一，风险评估制度的矛盾。环境保护体制与跨境贸易体制都规定了对于转基因生物跨境贸易的环境风险进行评估的制度，但是不同体制规定的风险评估的目标以及具体的风险评估程序都有所差异。第二，处理、运输、包装和标志制度的矛盾。环境保护体制对于转基因生物跨境贸易过程中的处理、运输、包装和标志都有严格的规定，对于可能含有转基因成分的产品都要谨慎对待，而跨境贸易体制受非歧视原则的影响，强调同类产品不应构成歧视，若转基因生物被视为同类产品，则无需进行标识。由于目前对转基因产品是否为同类产品的界定尚不明确，不同国家和地区采取的标准不同，导致实践中转基因产品生物跨境贸易在处理、运输、包装和标志制度方面存在矛盾之处。环境保护体制与跨境贸易体制中关于转基因生物跨境贸易环境风险规制的具体规则在实施过程中也存在矛盾。首先，不同体制的环境风险规制考虑因素存在矛盾，这直接影响环境风险规制的范围与程度。跨境贸易体制在进行环境风险规制时主要考虑经济因素，以《SPS协定》为例，在评估环境风险以及采取卫生与植物卫生措施时应当考虑经济因素，主要包括由于风险因子进入境内造成的生产销售损失以及控制相关风险的成本费用。而环境保护体制在进行环境风险规制时考虑因素更为全面，比如《议定书》要求在作出进口决定时应当考虑转基因生物对于生物多样性的保护和可持续使用、对于土著和地方社区的影响等综合的社会-经济因素。其次，不同体制下的争端解决机制存在矛盾。争端解决机制的矛盾的本质是法律地位与优先性的问题。虽然《维也纳条约法公约》确立了后法优于前法的原则，但是《公约》、《议定书》、《补充议定书》都强调不改变根据现行国际法所享有的权利与所承担的义务。环境保护体制与跨境贸易体制的法律位阶的并行导致具体制度实施尤其是争端解决的矛盾，这种矛盾产生的根本原因还是立法价值取向的不同，反映出在法律制定过程中的不同利益集团之间的妥协。1. 可持续发展：转基因产品环境保护体制与跨境贸易体制的目标趋同环境保护体制与跨境贸易体制在规制转基因生物跨境贸易的环境风险时存在诸多矛盾，只有对矛盾进行平衡，协调环境保护与跨境贸易的关系，才能实现环境保护与跨境贸易的并轨发展。缺乏环境因素考量的贸易是短视而盲目的，不关注贸易与经济发展的环境保护将无法长久。环境保护体制与跨境贸易体制虽然有不同的价值取向、原则规则、运行机理，但是都应当遵循可持续发展的基本目标。可持续发展是国际环境法的基本原则，作为《里约环境宣言》的核心理念，强调经济社会发展与环境保护的统一。生物多样性保护尤其注重可持续发展原则的运用，例如《公约》序言就明确声明保护和持久使用生物多样性。而《议定书》进一步指出贸易协定与环境协定应当互相协调，以实现可持续发展。生物多样性保护体现了“环境公平”的法哲学思想，对物种多样性、遗传多样性、生态系统多样性的保护蕴含了代内公平、代际公平、域际公平的伦理价值。环境保护体制对转基因生物跨境贸易进行规制应当以可持续发展为目标，环境保护与贸易发展不可偏废。世界贸易组织建立的目标就包括可持续发展，同时考虑不同经济发展水平下对环境的保护。WTO第四届部长会议通过的《多哈宣言》开启了贸易与环境的谈判，旨在协调自由贸易与环境保护。尽管多哈回合谈判在协调贸易与环境保护的关系方面并未取得实质性的进展，但是不可否认WTO并非不关注环境保护领域，贸易与环境保护的协调涉及多方利益，目前暂时无法实现完全消弭贸易与环境保护的矛盾这一理想目标。环境保护体制与跨境贸易体制都把可持续发展作为目标，可持续发展的基本理念应当在转基因生物跨境贸易环境风险规制中予以体现，而这也是协调不同体制矛盾的最佳契机。2. 国际合作：转基因产品环境保护体制与跨境贸易体制的手段趋同国际合作反映了国际法的本质与特征，而且国际组织、国际条约设立与运行有赖于国际合作。可持续发展作为环境保护体制与跨境贸易体制的共同目标，从目标层面协调不同体制在规制转基因生物跨境贸易环境风险上的矛盾，发挥国际合作在环境保护体制与跨境贸易体制中的作用，尤其注重不同体制之间的国际合作，是有效协调矛盾的具体手段。环境保护体制与跨境贸易体制都注重国际合作的运用。首先，国际合作是国际环境法的一项基本原则，早在1972年的《斯德哥尔摩宣言》中就已确立。国际合作是国际义务的基础，在诸多国际环境制度中予以体现。生物多样性保护与生物安全的维护需要国际合作，《公约》在序言中强调了国际合作的必要性并在第5条专门规定了缔约方国际合作的具体要求。具体到转基因生物跨境贸易环境问题，只有充分加强国际合作才能最大限度避免其对生态环境的不利影响。鉴于此，《议定书》创设了诸多体现国际合作理念的机制，如信息交流、能力建设、风险抵御等，都为加强国际合作提供了重要支持。此外，环境保护体制中的财政援助机制也体现了国际合作的基本内涵，由于发达国家与发展中国家在履行生物多样性保护相关义务时的物质条件不同，发达国家向发展中国家提供资金以补偿其履行义务所承担的费用，由于生物多样性保护关系到全人类的共同利益，为此应当通过国际合作来保障人类共同利益，这也体现了国际环境法的终极目的。跨境贸易体制建立与运行更有赖于国际合作，这是由于跨境贸易涉及到多个国家与地区的利益，国际合作是跨境贸易体制中的一项重要国际义务。《GATT 1994》中专门规定了联合行动条款，要求缔约方应当共同合作以实现该协定的基本目的，尤其强调了发达国家在同发展中国家进行贸易与经济来往时的国际合作义务，并指出缔约方应当加强和不同国际组织之间的合作。而《SPS协定》与《TBT协定》中对转基因生物跨境贸易进行环境风险规制的相关措施更是基于缔约方之间的国际合作而实现。国际合作在环境保护体制与跨境贸易体制中都发挥着重要作用，不同体制中对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制目前存在的价值层面、制度层面、实施层面的矛盾都可以通过国际合作进行逐渐协调与统一，旨在实现可持续发展的共同目标。可持续发展与国际合作体现了在规制转基因生物跨境贸易的环境风险时不同体制的目标与手段具有一致性，有助于推进生物安全法治体系和法治能力现代化的建设。四、我国转基因生物跨境贸易
环境风险规制的立法现状与问题
我国作为农业进口大国，以大豆为例，2020年我国大豆进口数量达10033万吨，而转基因大豆作为大豆的主要类型大量进入我国，因此应当密切关注我国转基因生物跨境贸易对生态环境的影响。我国已经充分认识到转基因生物跨境贸易对于国家发展的重要意义，格外注重对相应环境风险的规制，并将可持续发展与国际合作的基本原则体现在诸多政策与法律法规之中，特别是习近平法治思想的提出，以及落实总体国家安全观现实要求，必须厘清我国转基因生物跨境贸易环境风险规制体系。法律体系既是环境风险规制最基本的依据，也是建立健全法治体系的前提，故应首先对我国转基因生物跨境贸易环境风险规制的立法现状予以研究，基于此归纳分析存在的问题与不足，并完善我国转基因生物跨境贸易环境风险规制法治体系，以防控我国转基因生物跨境贸易的环境风险，保障国家生物安全。（一）我国转基因生物跨境贸易
环境风险规制的立法现状
《生物安全法》首次在法律层面确立了生物安全的基本概念与内涵，一方面通过对生物安全风险的防范，来维护国家安全以及保障人民生命健康，另一方面应保护生态环境资源，并努力实现人与自然的和谐，体现了国际环境法的基本意蕴。转基因生物技术属于《生物安全法》所调整的具体内容，虽然该法并未直接规定如何防范与应对转基因生物跨境贸易中的生物安全风险，但是《生物安全法》总则部分所确立的基本原则与理念是我国生物安全立法的巨大进步，可以从中归纳出具体的转基因生物跨境贸易环境风险规制方法。
首先，《生物安全法》明确了生物安全是国家安全重要组成部分的基本理念，并强调中国共产党对国家生物安全工作的领导，以及要求建立健全国家生物安全领导体制，充分体现了中国特色社会主义的本质特征与制度优势。此外，《生物安全法》还提出了对于首次进境或者暂停后恢复进境的情况应适用规范的国家准入程序。总之，《生物安全法》作为系统宏观调整我国生物安全领域的基本法为转基因生物跨境贸易环境风险规制提供了重要的制度依据。
我国从二十世纪八十年代就开始关注转基因生物安全问题，早在1993年由原国家科委发布了《基因工程安全管理办法》，并成立基因工程安全委员会对基因工程安全进行监督与协调，旨在加快我国生物技术研发，加强对于基因工程的安全管理，特别提及应当防止环境污染与维护生态平衡，其中涵盖了对进口行为的管理。虽然《基因工程安全管理办法》并未直接针对转基因生物跨境贸易的安全管理提出明确要求，但作为我国第一部系统规范基因工程生物安全的法律文件，对理论与实践中的转基因生物跨境贸易环境风险规制影响深远。《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》）是我国目前专门调整转基因生物安全的法律位阶最高的立法，由国务院于2001年发布，并于2011年与2017年进行修订。《条例》的目标在于保障人类、动植物、微生物的安全，以及保护生态环境，并对转基因生物安全进行了界定。《条例》确立了农业行政主管部门的监管地位，提出建立部际联席会议制度、分级管理评价制度、安全评价制度、标识制度四项具体制度来实现对农业转基因生物的安全管理。《条例》以专章的形式特别规定了进口与出口的基本要求。首先，区分了转基因生物的用途，不同用途的转基因生物跨境贸易的规制应当有所差异。对于转基因种子、种畜禽、水产苗种等会释放到环境之中的转基因生物有更严格的规制程序，在进口上述产品之前，应当事先向国务院农业主管部门申请，并且须符合下列条件：第一，产品已投放出口方市场；第二，出口方可以提供对人类、动植物、微生物和生态环境无害的科学证据；第三，具备安全管理与防范措施。如符合全部条件则允许进行中间试验、环境释放和生产性试验，经安全评价合格方可取得农业转基因生物安全证书。而对于作为加工原料的转基因生物的进口，除需符合上述条件之外，还要由检测机构检测确认转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境不存在危险。此外，转基因生物的过境转移也应当事先向我国出入境检验检疫部门提出申请，并严格遵守我国法律法规及有关程序。国务院农业主管部门作为农业转基因生物的监管部门，基于《条例》在2002年1月5日一天内同时出台了三个管理办法来具体规范指导农业转基因生物的安全管理，这三个管理办法都对转基因生物跨境贸易提出了环境风险规制的具体要求，其中《农业转基因生物进口安全管理办法》（以下简称《进口管理办法》）是专门针对转基因生物进口而制定的。《进口管理办法》自2002年出台之后，于2004年、2017年两次进行修订。根据《进口管理办法》，原农业部承担转基因生物进口的安全管理职责，国家农业转基因生物安全委员会负责安全评价工作，并按照转基因生物的用途与安全等级分别适用不同的安全管理标准与程序。此外，针对作为加工原料的进口转基因生物，如果其具有生命活力，则应当建立档案并进行严格管控，防止其进入环境，《进口管理办法》与《条例》相比对于转基因生物跨境贸易环境风险规制更为具体与严格。《进口管理办法》还特别强调了对于农业转基因生物的安全评价，《农业转基因生物安全评价管理办法》（以下简称《评价管理办法》）是与《进口安全管理办法》同时出台的部门规章，并于2004年、2016年、2017年三次进行修订，适用于我国境内所有涉及到转基因生物的安全评价行为。安全评价的对象是转基因生物对人类、动植物、生态环境等构成的危险和潜在的风险，安全评价实行分级分阶段管理，并以科学为依据，以及个案审查为原则。《评价管理办法》具体规定了转基因生物安全评价和安全等级的步骤。此外，转基因生物进口单位在申请安全评价之前，需要事先进行安全性评价，并自我审查申报材料，以及提供有关技术资料。《评价管理办法》还特别强调有关单位应当做好转基因生物的安全控制措施和预防事故的紧急措施，而且需要每年向行政主管部门进行报告。安全评价是维护生物安全的基础，《评价管理办法》为转基因生物的安全评价提供了重要的法律依据与指导。转基因生物的标识关系到消费者的知情权，为规范转基因生物的销售行为，原农业部于2002年同上述两个管理办法一起出台了《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称《标识管理办法》），并于2004年、2017年两次进行修订。根据《标识管理办法》，只要用于销售且列入标识管理目录的转基因生物都应当进行标识，未按规定进行标识的不得进口，由国家质检总局负责进口时的标识检查验证工作。《标识管理办法》详细规定了标识的标注方法，并强调标识应当明显，而且要和产品的包装、标签同时设计、印制。标识制度一方面有利于保障消费者的知情权与选择权，另一方面有利于有关部门对产品的监管以及风险的防控，因此转基因生物跨境贸易也应当严格遵循标识制度与相关标准，这是构建生物安全法治体系的重要环节。为了加强对进出境转基因产品的检验检疫，保障生物安全，保护生态环境，国家质检总局于2004年出台了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》（以下简称《检验检疫管理办法》），由于自2018年起我国负责进出境转基因产品检验检疫的部门由国家质检总局变为海关总署，《检验检疫管理办法》在2018年进行了相应修订。《检验检疫管理办法》规定任何产品在进境之前都应当向海关总署申报是否为转基因产品，海关总署根据相关要求对产品实施转基因项目的符合性检测或者进行抽查检测，经检测合格的，方可准予进境。对于申报为转基因产品的经检测转基因成分与《农业转基因生物安全证书》不符的，以及申报为非转基因产品经检测含有转基因成分的，海关都将通知货主或代理人退货或者销毁。进出境检验检疫是转基因生物跨境贸易环境风险规制的重要防线，可以有效降低与防范转基因生物跨境贸易带来的环境风险，有助于维护国家生物安全。目前，我国针对转基因生物跨境贸易的环境风险规制体系已经初步形成，《条例》以及三个管理办法作为规范指导转基因生物跨境贸易行为的主要法律制度在实践中发挥着重要作用。尽管如此，我国在转基因生物跨境贸易环境风险规制方面仍然存在诸多问题，我国生物安全治理体系与治理能力有待改善与提高。尽管我国已经出台了《生物安全法》，但是我国直接用于规制转基因生物跨境贸易环境风险的最高层次的立法仍然为《条例》，从法律位阶上属于行政法规，而且《条例》中涉及环境领域尤其是关于跨境贸易的环境领域的条款较少，导致实践中对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制缺乏足够的法律依据，至少存在立法层级较低的问题，无法适应转基因生物跨境贸易环境风险规制的现实需求。此外，现有相关立法主要从行政管理的角度关注转基因生物跨境贸易的安全管理，对于防控转基因生物的环境风险关注不足。目前调整转基因生物跨境贸易环境风险规制的相关立法与其他领域如环境保护、安全生产、应急管理等法律法规的衔接存在问题，尤其是缺乏与《生物安全法》确立的生物安全防范与应对原则规则的互动，由于生物安全关系到诸多法益，为此应当形成有机统一的综合法律体系。应急处理是生物安全的基本保障，应急处理机制的完善程度是衡量生物安全法治体系与能力的重要指标，转基因生物跨境贸易环境事件的应急处理更为关键，是环境风险规制中最基础的要求。鉴于此，《公约》敦促各缔约方建立应急机制以处理威胁到生物多样性的环境事件，《议定书》尤其强调了转基因生物越境转移产生环境不利影响时的应对方法与应对措施，《补充议定书》细化了转基因生物越境转移发生损害时的应对措施。然而，目前我国国内立法并未充分体现国际环境法律制度对于应急处理机制的注重程度。虽然《生物安全法》提出国家应建立生物安全应急制度，但主要侧重于应对国内生物安全事件，而且并未专门关注转基因生物以及跨境贸易行为的特殊性。《条例》仅规定在发生基因安全事故时，相关单位及个人应当采取安全补救措施并向当地农业主管部门报告，并未对安全补救措施进行具体规定。虽然《评价管理办法》要求转基因生物试验、生产单位制定相关预防事故的紧急措施，但是仍然没有对紧急措施提出要求。《基因工程安全管理办法》也有类似规定，例如要求开展基因工程的单位制定应急措施以预防事故的发生。总之，我国针对转基因生物的应急处理机制较为笼统，主要规定了国内生产环节的预防措施，对于转基因生物跨境贸易应急处理机制相对缺乏，而且预防措施只是应急处理的一个环节，应急处理机制整体有待完善。如果说应急处理是转基因生物安全的“红线”与“底线”，那么安全评价就是转基因生物安全制度的“主干”，安全评价是环境风险规制的基本前提，风险管理、风险防控、赔偿救济、责任追究等环节都有赖于安全评价，安全评价制度在国际法中居于重要地位。例如《公约》要求对可能影响生物多样性的项目进行环境影响评估，并建议适当的公众参与，《议定书》更是专门强调了风险评估用以评价转基因生物的环境影响。尽管我国出台了《评价管理办法》，但是转基因生物安全评价制度仍然存在缺陷，其中转基因生物跨境贸易安全评价的问题更为明显。首先，安全评价对象存在问题，我国主要以品种为评价对象，一方面容易重复评价，另一方面安全保障作用有限。其次，安全评价程序存在问题，例如安全评价试验中缺乏反馈程序，有悖于依法行政原则。此外，安全评价工作效率相对较低，这是由于我国实行委员会评价而非审查员评价的模式。现行安全评价制度缺陷也会影响转基因产品的进出口审批程序，一方面限制了我国转基因产品进出口授权效率，另一方面导致我国与主要转基因出口国之间授权进度的不同步，并可能会产生相应的国际贸易纠纷。转基因生物跨境贸易对安全评价提出更高的要求，应当在环境保护与贸易发展之间找到一种平衡状态，而且要体现跨境贸易环境风险规制的特征，总体而言，目前我国安全评价制度存在较大的优化空间。无论是应急处理还是安全评价，都涉及到责任的承担、分配、追究等，责任机制的任何环节出现问题都会影响环境风险规制的整体效果，例如责任主体不明确会直接导致应急处理、安全评价、风险管理、风险防控等机制无法正常运行。责任机制中的“责任”应当作广义理解，而非狭义的侵权责任。转基因生物跨境贸易环境风险规制责任中的“责任”指所有环境风险规制法律关系主体所应当承担的法律义务，从法律性质来看，责任机制中的“责任”既具有公法属性，也具有私法属性。此外，跨境贸易还会涉及到国际法层面的责任，包括公法责任与私法责任。目前我国转基因生物跨境贸易环境风险规制中责任机制存在下列问题：第一，责任认定的可操作性差。由于目前我国对由转基因生物引起的环境污染概念理解、行为界定、损害判断等方面的认知存在争议，实践中相关责任的认定缺乏规范性的指引，导致责任发生之后的赔偿主体、赔偿标准、赔偿方式等不明确。第二，责任分配与责任追究不合理。转基因生物环境损害具有隐蔽性、累积性、长期性、不可预测性等特征，环境侵权责任通常采用无过错归责原则，并以按份责任为具体的责任分配方式，这显然无法适应转基因生物跨境贸易环境侵权中责任分配与责任追究的现实需求。第三，违法责任处罚形式单一。目前我国对于违反相应环境风险规制要求的行为主要以行政处罚为主，而且主要以罚款的形式进行处罚，且罚款数额与危害后果不相称。第四，责任机制中缺乏生态修复理念。虽然生态修复在责任机制中居于末端位置，但是并不意味着生态修复的价值低。然而，目前我国并未明确转基因生物跨境贸易造成环境不利影响之后如何进行生态修复。生态修复不仅是履行相关违法责任的具体形式，而且是对受损环境利益的恢复与补偿，这也是生态文明建设的重要体现，蕴含着现代环境治理的基本理念。总体而言，目前我国转基因生物跨境贸易环境风险规制体系在立法层次与衔接、应急处理机制、安全评价、责任机制方面问题较为明显，不利于转基因生物跨境贸易环境风险规制目标的实现，阻碍国家生物安全风险防控和治理体系的构建，以及削弱国家生物安全治理能力，因此上述环境风险规制体系中的问题亟待解决与完善，这也是对落实总体国家安全观的现实回应。如前所述，我国对于转基因生物跨境贸易的环境风险规制还存在诸多问题，制约了我国生物安全法治体系的形成，为此应当基于我国转基因生物跨境贸易环境风险规制的现状，并坚持以生物安全作为转基因生物跨境贸易环境风险规制的基本要求，针对目前我国转基因生物跨境贸易环境风险规制的问题提出相应的完善建议，以期推进我国国家生物安全治理体系与治理能力现代化。《生物安全法》作为保障生物安全的基本法，其出台是法治原则在转基因生物跨境贸易环境风险规制中的运用。尽管如此，转基因生物跨境贸易环境风险规制法律体系仍然暴露出诸多问题，为此应当以《生物安全法》为引导，对现有转基因生物跨境贸易环境风险规制的立法进行修订。此外，由于转基因生物安全的特殊性以及跨境贸易的复杂性，应当在《生物安全法》的基础上制定专门的《转基因生物安全法》以及相关的标准。由于转基因生物跨境贸易既是环境问题也是贸易问题，环境法与贸易法的协调是规制相应环境风险的关键，这不仅关系到生物安全，而且关系到更为广泛的国家安全等重要利益，因此需要构建综合的环境风险规制法律体系，尤其应当在其中蕴含中国特色社会主义的制度优势。目前我国转基因生物跨境贸易环境事件应急处理制度主要关注预防措施的设置，应急处理体制机制亟待完善。转基因生物环境事件后果严重甚至不可逆，因此环境事件一旦发生需要采取迅速的应急处理。首先，应急预案的制定是应急处理机制运行的前提，转基因生物跨境贸易环境应急预案的制定应当基于环境事件风险评估结果，由于生物安全的特殊性，应急预案更应当注重科学性、预防性、可实施性，所以应急预案的制定需要多部门的协同合作，并加强行政机关与科研机构对应急预案制定的支持与监督。其次，应当明确环境事件责任人第一时间的应急义务，主要包括及时采取应急措施、及时向受影响者通报、及时向行政机关报告、以及接受调查处理。如果环境事件涉及到越境损害，相关应急义务更为复杂。除了环境事件责任人应当履行应急义务之外，有关行政主管部门的应急义务也应当予以细化，以防止生物安全事故的进一步恶化。此外，完善应急处理体制机制还应当加强事后恢复与信息公开，事后恢复关系到损害赔偿、损失救济、生态环境修复等社会利益与环境利益，信息公开是保障公民基本权利的手段，因此这两个方面都是完善应急处理体制机制的基本要求。最后，应当明确相关主体违反应急处理规定的法律责任，法律责任应当涵盖应急处理机制的全部环节。转基因生物跨境贸易环境风险规制的前提在于准确及时识别出相应生物安全风险，并对生物安全风险进行科学合理的评价，以及严格的持续性监测，我国安全评价制度的缺陷导致实践中对生物安全风险的识别、评价、监测效果不理想，因此需要构建生物安全风险识别、评价、监测体系，既包括制度层面的体系构建，也包括实施层面的体系构建。构建生物安全风险识别、评价、监测体系首先应当在制度中确立风险识别、评价、监测的法律地位，并细化相应程序的制度规定，如缩短审批时限、优化审评程序等，尤其应当处理好不同法律法规之间的衔接。此外，提高识别、评价、监测能力是确保体系正常运行、制度高效实施的物质基础，大数据、区块链、人工智能等科学技术的发展可以为生物安全风险的识别、评价、监测提供重要的技术支持。生物安全风险识别、评价、监测体系是一个综合体系，对生物安全风险的识别、评价、监测不是孤立分散的而是有机统一的，这就意味着体系构建应加强风险识别、评价、监测之间的信息交换与信息共享，以便提高体系整体的运行效率，最大化发挥体系对于转基因生物跨境贸易环境风险规制的价值。
责任机制直接影响应急处理体制机制的完善以及生物安全风险识别、评价、监测体系的构建，重塑责任机制是维护转基因生物跨境贸易环境安全的关键。首先，突破现有责任认定规则不具有可操作性的局限，明确责任主体与责任承担方式。其次，调整目前责任分配与责任追究原则规则，由于转基因生物跨境贸易环境侵权可能是一种大规模侵权，现行侵权责任法律体系主要是从私法上对责任分配与责任追究进行规定，但是无法体现大规模侵权的公法意蕴。考虑到救济机制与责任机制的关联性，在重塑责任机制的同时也应当对救济机制予以优化，例如推出强制责任保险，以及加强社会救济与国家补偿机制。由于转基因生物跨境贸易环境侵权的特殊性，传统救济手段无法充分救济受侵害者的权益，为此可以增加金融、财政手段在救济方式中的运用。责任机制与救济机制都应当包括生态环境修复内容，对其适用规则与程序要求作出明确规定，生态环境修复既是责任承担的具体方式，也是对环境事件造成损害的救济，此外还关系到应急处理制度中的事后恢复，因此应当以维护生物安全为目标对生态环境修复进行重新定位。
生物安全在我国国家安全体系中的地位愈发重要，生物安全是转基因生物跨境贸易环境风险规制的基本要求。完善生物安全法治体系首先应当对转基因生物跨境贸易环境风险规制法律体系进行优化，尤其应当注重《生物安全法》与其他法律法规的衔接互动。在此基础之上，通过完善应急处理体制机制，构建生物安全风险识别、评价、监测体系，重塑责任机制与救济机制等手段，体现转基因生物跨境贸易环境风险规制中生物安全的原则与理念。此外，还应当提高国家生物安全科学技术实力，并加强国际间合作，基于可持续发展的目标在环境保护与跨境贸易之间寻求平衡。更为重要的是，必须严格坚持法治原则在环境风险规制中的运用，充分发挥中国特色社会主义制度优势，全面落实生物安全观与总体国家安全观，唯有此，方可加快推进国家生物安全治理体系与治理能力现代化。
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