【思享】肖国兴：论低碳革命与能源革命的法律实现

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作者：肖国兴，华东政法大学经济法学院教授,博士生导师。
原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2022年第2期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：能源革命不是低碳革命的全部,却是低碳革命的主角;制度创新不是破坏性创新的全部,却是低碳革命创新的主体;市场制度不是制度创新全部路径,却是低碳革命的必由之路;能源法律革命不是低碳革命制度创新的全部,却是其赖以实现的制度革命。中国能源法要以推动能源革命来进一步追逐低碳革命,就必须从适应碳达峰到适应碳中和,不断通过制度演化与制度创新,进而推动技术破坏性创新。必须承认,市场经济体制的建立与政党政治的转型是能源法制度功能发挥的前提。

关键词：能源革命;低碳革命;破达峰;破中和;能源法律

从气候政治的兴起到低碳经济的萌动，再到能源革命的风生水起，低碳革命已经扑面而来。有关低碳革命的提法不及能源革命广泛，但是二者的必然联系与承上启下的逻辑以及二者路径依赖技术创新与制度创新的整合，特别是法律跨域与共时结构的形成却是能够让人体会二者的渊源。碳达峰碳中和的兴起让能源革命与低碳革命从地缘政治向地缘经济演进，从政治运动向经济技术开发演进，向资本投资与RD＆D演进，从技术创新向制度创新演进。本文以能源革命与低碳革命的相互关系为主线，对低碳革命与能源革命的法律路径进行讨论，以期为推动中国低碳革命法律制度设计提供一种选择。

一、从能源革命

向低碳革命演化

低碳革命是一个历史过程。这个过程通常伴随着科学与技术的进步，也同样伴随着经济与政治的演化。从廷德尔冰川理论到阿雷尼乌斯气候建模，从卡伦德效应到基林曲线，地质科学、生命科学与环境科学早就揭示出能源开发利用与环境破坏，特别是大气污染的因果关系。然而，这些研究并没有成为政府改变行动决策的根据，更没有引起世界的关注。气候政治以及气候经济分析，特别是二者与技术科学的结合分析，才使低碳革命有了现实基础。在低碳革命的历史进程中能源革命始终相伴相随，不仅构成了低碳革命的基础，更构成了低碳革命的基本内容，能源革命成为解读低碳革命的灵魂。

1. 能源革命拉开

低碳革命序幕

如果说20世纪末叶《联合国气候变化框架公约》唤醒了人类对气候的关怀，则21世纪初《斯特恩报告》与联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次和第五次报告则进一步从理性上揭示了能源消费与气候变化因果关系，并且锁定全球升温1.5 ℃作为《巴黎协定》目标，从而正式吹响了人类向低碳社会进军的号角。从巴比尔鼓噪低碳革命的“全球绿色新政”到里夫金宣扬的零碳社会“生态文明的崛起和全球绿色新政”，都表明，21世纪初追逐绿色经济与生态经济为轴心的绿色新政已经从政治宣言逐步成为各国政府切实的政策与行动。从低碳到零碳都是从能源系统去碳或脱碳开始的，因而能源革命成为低碳革命的主力军。
实际上，20世纪伴随应对能源危机悄然开始的能源替代与能源效率革命在不经意间早就拉开了低碳革命的序幕。能源革命包含了低碳革命的主要内容，而且催生了低碳革命。虽然低碳社会是对人类经济、生态与政治的全面评价，气候政治的味道却更为浓郁。无论政治家真实态度如何，从石油政治演化为气候政治已经成为地缘政治和政党政治的主流。
相较于能源革命，以去碳和脱碳为内容的低碳革命或许是更为深刻的革命：其一，人类社会发展400年的煤炭史，近200年的石油史，因碳而昌盛，因碳而衰败。碳已经融入经济、政治、文化等社会生活。从一定意义上讲，否定碳意味着否定人类工业革命以来的历史。对于去碳和脱碳，人们的习惯性规则与社会心理有一个接受的过程。其二，低碳革命不仅需要破坏性技术创新为内容的清洁能源去碳、能源效率减碳、低碳技术脱碳，同样需要破坏性制度创新为内容的法律、政治等领域的革命，以建构低碳制度。低碳革命是一个集技术、经济与政治于一身的革命，肯定会对社会产生一定的冲击。其三，低碳革命是重大社会变迁，种种力量博弈甚至是“殊死抗争”，决定了低碳革命是个历史过程。无论是碳的捕获、利用与封存（CCUS）类技术引发的破坏性创新、能源效率要求的竞争性市场与产权博弈，还是清洁能源递增到最终替代化石能源，各种力量博弈与利益冲突总会前仆后继，反反复复，与所有的社会变迁一样总会有曲折，甚至进一步退两步。虽然信息技术与网络经济如智能电网发展，会缩短这个过程，但在其中绝对会有较多的可歌可泣的历史事件发生。因此，低碳革命如同农业革命、工业革命一样成为最灿烂的历史时刻。

2. 能源效率铺垫

低碳革命现实

当能源结构中化石能源占90%，而清洁能源仅占10%，低碳技术如CCUS不成熟时，低碳革命发生与发展只能是假定，甚至是图腾。是能源效率带来了人类从高碳走向低碳的一线生机。魏茨察克早在20世纪末就提出资源革命，用一半的资源消耗，创造双倍的财富，洛文斯则将效率革命进一步引申为能源效率革命，以减少能源消费成就低碳社会或经济，同时，在即使采用新能源的情况下，提升能源效率依然是成就低碳社会或经济的重要选项。国际能源署的ACT2006情景揭示，未来能源效率减排贡献率31%～53%，ETP2014情景将其下调到38%，但依然认为，能源效率对全球减排的贡献最大。虽然直接减排的能源强度共同受制于能源效率与能源结构的经济改善，但能源效率在能源强度改善中的作用依然是明显的。中国目标情景（APS）即2030年达到碳达峰，2060年达到碳中和，加速转型情景（ATS）实现更快转型，也都是以能源效率为路径依赖的。虽然碳达峰主要在能源系统或能源领域去碳或脱碳即可实现，碳中和则需要更多工业部门如交通、建筑部门甚至全社会参与去碳或脱碳才能实现。
能源效率是产权效率、经济效率、全要素生产率，远非能源利用效率。能源效率只有走出能源利用效率，在更大的范围引起响应，用交易成本来度量能源效率的曲线，才能从更基础的意义上决定低碳革命的成功与否。制度是体制的制度，体制是制度的体制，市场经济体制是建构效率型经济的基础，正因如此，市场经济通常是碳达峰碳中和的制度基础，只有在市场经济条件下，碳达峰碳中和才会有合理的制度安排，进而使其成为现实。
如果将低碳革命的路径首先定位在减排，则能源效率也是其首当其冲的政策与制度选择。正如斯特恩自己所言，“我们面临的挑战是，如何制定一套有效的（effective）、高效的（efficient）、公平的（equitable）原则和政策来指导国内行动与全球协定”。其实有效减排制度建构也是能源效率追逐的结果。正因如此，中国“十四五”规划中强调健全市场机制，党和国家不仅要求建立健全能源市场机制，同时要求建立健全更广泛的市场机制。实际上碳达峰碳中和是市场经济体制必然要求，因为市场经济是效率经济或高效率经济，只有市场经济才能满足碳达峰碳中和的体制与制度要求。

3. 清洁能源开拓

低碳革命未来

从能源替代到清洁能源,可再生能源身披能源供应安全、气候变化闯关、可持续能源供给与利用希望的阳光雨露，一路走来。虽然ACT2006情景揭示，未来可再生能源的减排贡献率5%～16%，ETP2010情景将其上调至17%。
但是根据水能、风能特别是太阳能迅猛增长的势头看，相关国际组织研究依然对可再生能源发展寄予极大的希望。世界自然基金会（WWF）预期，2050年全球能源需求的45%通过可再生能源满足，国际能源署则预计75%的电力将依赖可再生能源。如果可再生能源发展能如所愿，低碳社会正在向我们走来！当然，WWF和国际能源署的预期是需要各国完成低碳革命相关措施的。只是无论采取什么措施或制度，清洁能源替代化石能源的前提是清洁能源能较低成本地获得，否则替代就是空想。有数据表明，随着技术进步和技术创新，清洁能源生产成本近年来已经大幅度降低，交易成本下降必然会出现，从而为清洁能源替代化石能源提供了路径依赖。

4. 能源革命与

低碳革命共进退

低碳革命的内涵虽有争议，有一点却是共同的：无论是全球绿色新政（GGND）（联合国环境规划署，2009），还是“低碳转型路线图”（奥斯夫等，2010），或是“走向低碳社会”（一般社团法人能源·资源学会，2010），有关低碳革命的讨论都以清洁能源、能源效率与能源低碳排放技术为基础展开。尽管低碳革命内涵更深刻，外延更丰富。仅仅从直接嵌入资源、生态、环境、政治、伦理等要素而言，低碳革命就更为基础。正是从这个意义来说，低碳革命较能源革命范围广，层级高，能够为能源革命顺利展开提供制度环境，同时也能引领能源革命往更深入方向发展。能源革命与低碳革命互为基础，甚或相依为命。实际上正是低碳革命的出现才会将能源革命更引向深入，能源革命从此进入了新阶段。必须明确的是，能源革命寓于低碳革命之中。能源革命在低碳革命统领下会更富有理性，也会更有绩效。然而，由于去碳或脱碳主要发生在能源领域并与能源革命的外延对称，能源革命的能动性表现较为明显，以至于能源革命是自变量，低碳革命则是因变量。能源革命成功，则低碳革命成功，反之亦然。低碳革命因能源革命启动、前行、后退、终止。国际能源署认为，中国近90%的碳气体排放源自能源体系，能源政策必须推动碳中和。只因如此，能源革命对低碳革命作用尤其明显。 

二、 从技术创新

向制度创新延伸

从碳达峰到碳中和既是碳消费从最高点下行到碳消费持续减弱至中和，也是能源技术与能源效率达到一定水平或高度，既是低碳革命要无限扩大人与自然的边际，又要合理界定人与人的行为结构。没有前者人类无法超越化石能源带来的碳污染，没有后者人类也永远无法理性地行动或走向自由王国。只是经济与技术在低碳革命与能源革命相互推进中一直是持续提升或整合发展的。RD ＆ D循环往复带来的技术进步率的提升与产权效率或经济效率的提升，通常是包括法律在内的制度适应碳达峰碳中和并有制度绩效的前提。实际上经济技术创新带来的制度创新才是各类制度适应碳达峰碳中和演化的契机。中国也是如此，正如国际能源署厉声疾呼，“到2060年实现碳中和，依赖于清洁能源大幅加速创新……需要妥善利用中国的创新体系，以激励所需的广泛的低碳能源技术进步”。

1. RD＆D与国家

创新体系建设

固然，无论体制还是制度的改变，碳达峰碳中和都要直接依赖RD＆D的提升与发展，但是RD＆D或有不同，这是因为碳达峰可能通过行政措施直接改变碳的排放量或消费水平，而碳中和则是经济社会发展中碳蕴含量处于低水平。从这个意义上讲，碳达峰可能在能源系统中实现，而碳中和必须是在全社会结构中实现的，只因如此，碳中和技术创新要求更高。只是无论是碳达峰要求的技术创新，还是碳中和要求的技术创新都必须依赖国家创新体系。尽管企业是一国创新的主要行动者，但是“技术进步是靠许多行动者相互作用推进的”，这是因为形成可再生能源、能源效率与低碳技术RD＆D不单需要应用技术，更需要科学研究、基础研究、科学与技术的结合，特别是高技术与关键技术。同时需要跨学科协作，产学研结合，企业、消费者与政府共同合作，涉及国民教育、科研体制、投资、财税、产权等多重制度建设。
企业或产业有关可再生能源、能源效率与低碳技术的创新能力就是国家创新能力，创新且也只有成为国家行动才能成为现实。同时，国家创新系统成为可再生能源、能源效率与低碳技术RD＆D质与量的保证。国家创新系统意味着举国体制创新，对于破坏性创新而言，举国体制尤为重要！

2. 破坏性创新

成低碳革命依赖

与传统能源成熟的技术与市场相匹配的维持性创新不同，可再生能源、能源效率与低碳技术创新是破坏性创新，不仅表现在RD＆D技术必须是突破性创新，还要求创新必须打破旧的市场平衡，创造可再生能源、能源效率与低碳技术产业与市场。创新是市场的要求，更是企业家精神的追求。正因如此，能源市场经济体制建设远比规定技术创新更加重要。技术创新其实是资本驱动的结果，没有资本的博弈与竞争，技术创新就不会发生。只是破坏性创新通常是发生在技术决定型体制，而非资源决定型体制。中国尚处于资源决定型体制，虽然各类专利申请量与拥有量已经占据世界前列，特别是拥有5G专利，但是破坏性创新的数量依然不多，即使直接为低碳革命服务的关键技术也不算多。
需要明确的是，并不是所有创新都能为低碳革命做出贡献。这是因为“创新在经济活动中只是结构变化、社会和经济、推动经济增长和波动的一个来源……创新活动的范围、方向和速度依赖于宏观经济和社会结构以及企业的反应和战略”。既存技术的性质与功能是显而易见的，创新是否有助于低碳并不一定能预先确定，而碳达峰碳中和需要的破坏性创新大多是尚未实施的。以碳中和为例，国际能源署认为，交通、工业和建筑部门的电气化，发电、工业和燃料转化及除碳的CCUS，生产低碳氢和氢基燃料，可持续生物能源四个支柱，每一个支柱都需要创新将新兴的和全新的技术推向市场并改进现有技术。中国可再生能源、能源效率与低碳技术RD ＆ D不仅担负着扩大人类支配自然边际的职能，同样担负着扩大财富边际与衡平成本与利益的职能。因此这种破坏性技术创新既有渐进的复杂性，又有突变的艰巨性。
低碳革命本身就是破坏性创新开拓发展的，如果没有破坏性创新就没有低碳革命，因此肩负破坏性创新的能源革命成为低碳革命路径依赖。从这个意义上讲，更深入地开展能源革命是碳达峰碳中和必不可少的条件。

3. 技术创新扩大

制度创新能力

能源革命或低碳革命是第三次产业革命，破坏性技术创新本身必然会要求破坏性制度创新。因为这种技术创新在过滤全要素资本技术构成的过程中必然会要求全面提升全要素生产率的制度创新，从而使制度在技术路线与规则选择上更富有理性，在扩大与自然的边际中分享财富惠益。
能源革命或低碳革命实际上都是以资本、资源、技术与福利的公平与效率分配作为革命目标的，正是基于这一目标，适应能源革命与低碳革命的制度创新较既往的制度创新更有意义。

4. 制度创新决定

技术创新边界

任何RD＆D活动都以成正比的回报为前提。较持续性创新，可再生能源、能源效率与减排技术的RD＆D回报具有更高的风险。技术不确定，商业风险与财政风险并存。制度如果是降低风险、增加可预期性与确定性的工具，则为了保护投资者创新积极性，更需要制度适时跟进创新。
破坏性制度创新核心在于保证RD＆D与其他产权一样投资与回报成正比，甚至更高。无论激励是奖励还是惩罚，通过种种规则表现出的制度激励始终是制度创新的直接原因，也因如此，制度利益的均衡成为任何制度创新的重要考量。破坏性制度创新因其制度激励绩效明显，就会增加制度创新的难度与风险，但是因此而进行的制度创新才会带来更为持久的技术创新。
基于制度创新与技术创新的决定关系，我们同样可以认为，破坏性制度创新决定破坏性技术创新的边际。从这个意义上讲，能源革命或低碳革命最终成功与否决定于破坏性制度创新的绩效。

三、 从政府支持

向市场诱致转型

低碳革命或许可以落脚在社会革命或政治革命，但一定是从能源革命与经济革命开始，并且一定是以能源革命与经济革命为内容的。这是因为，碳达峰碳中和是两种不同维度或不同情景的低碳革命与能源革命形态，却都是发生在市场体制下的低碳革命与能源革命。如前所述，碳达峰可能发生在能源系统，而碳中和则是发生在包括能源系统在内的所有社会经济系统中；碳达峰政府强制性明显，而碳中和则主要是市场诱致性明显；碳达峰是市场经济体制要求，而碳中和则是市场经济体制成熟期要求；碳达峰是权力主导型，而碳中和则是资本主导型。从这个意义上看，市场过程可能是低碳革命成为现实的最终要求。

1. 低碳革命的

政治与经济维度

无论是经济革命，还是社会革命，低碳革命都因气候政治打上了政治革命的烙印，但是低碳革命要想成为现实就必须成为资本运作、企业或产业与个人实实在在的行动。
如果气候政治是政府责任、发展原则与国家行动，低碳经济则是资本投放与运作。只有当二者契合并融为一体并统一于制度，形成跨域或共时结构时，低碳革命才能取得规范并富有生命力的进展。正因如此，政府组织并形成许多行动者参与。
必须承认，政府与市场的博弈、财政与产权的博弈、企业家和企业的博弈，甚至消费者的博弈都会成为低碳革命的内容，规范博弈法律规则因而成为低碳革命的空间。但是这些博弈都会是刺激技术不断进步、制度不断创新的博弈，技术进步和制度创新始终贯通在博弈的全过程。包括政党政治、政府行政与法律在内的正式制度与非正式制度的整合才会形成碳达峰碳中和的政治过程、市场过程与法律过程，政府部门的制度设计与安排必须融入其中，否则不会有好的制度绩效。

2. 政府财政激励

创新的有限性

近40年可再生能源、能源效率与低碳技术RD＆D实践表明，旨在持续性、规模性赢利与取得实质性与突破性技术发明并打破现在利益格局的破坏性创新是集资本、资源、技术、劳动、团队合作等于一体的活动。低碳革命主角是企业产业和个人，而非政府。问题是政府要像政府，企业才会像企业。
旨在预算最大化、有选择性倾向、移过性明显、存在“特殊利益群体与政治交换”，甚至设租寻租及财力有限的政府及其财政激励可以激活创新，却不能满足维持创新，更不能让其成为富有生命力的物质活动。如果说，政府财政激励对于维持性创新都不能满足，那么，对于破坏性创新，政府财政激励的作用则是有限的。因为破坏性创新本身是以市场均衡到不均衡为特征的，政府激励则是实现政治目标的，市场均衡与不均衡可能并不是政府激励考量的因素。

3. 市场产权激励

创新的无限性

破坏性创新的主体是企业，“生产要素重新组合”的唯一动力就是获得赢利，市场是获得赢利的媒介质，特别是具有企业获得无限利益的可能，只有市场才能满足破坏性创新的激励。
近40年实践同样表明，破坏性创新需要产业组织的历练与成长，市场结构的完善与市场规模的扩大、产权竞争与博弈，政府是组织者，企业、产业与个人才是践行者。低碳革命只有成为其自觉自愿并显示偏好的机会才是现实的。正因如此，国际能源署也认为，中国碳中和所面临的首要挑战是制定全面的政策框架，“引导投资和能源使用转向清洁能源技术，并加速新兴技术创新”。显然，诱致性制度是激励企业进行破坏性技术创新的契机。市场经济体制是形成诱致性制度根源，也是破坏性创新的根源。中国既往破坏性创新弱化原因在于依重资源决定型体制，而没有建立起技术决定型体制。资源决定型体制依然停留在资源所有制或资源所有权设计与安排上，政府权力依然是低碳革命的重心，这在相当大的程度上挫伤了企业进行破坏性创新的积极性。只可惜包括国际能源署在内的国际能源组织也没有看清楚问题的本质。
产权及其交易是破坏性创新最稳定的激励源。这不仅是因为有效率的产权能保证投资与回报成正比，还因为产权能激励人最大的创新动力，没有什么比产权更能如此广泛地激发人们创造财富的想象。然而，产权对破坏性创新的决定作用一定是在技术决定型体制下实现的。从这个意义上说，中国碳达峰碳中和的当务之急是实现资源决定型体制向技术决定型体制转型。

4. 市场经济是

低碳革命之根本

如果能源革命以市场经济为策源地，低碳革命也以市场经济为策源地，同时低碳革命突破了能源，涵盖了资源、生态、政治、社会心理等多重边际。市场经济是低碳革命的基础，低碳革命在本质上是市场经济演化到一定阶段的社会形态。
必须明确的是，无论是可再生能源产业成长、能源效率追逐、低碳技术研发与交易都要以市场经济发育与成长为前提，同时也只有市场经济能与破坏性创新匹配。从碳达峰到碳中和不仅是从追逐分要素生产率向追逐全要素生产率转型，而且是整个社会经济结构的转型。因此，中国低碳革命不仅要全力推动能源发展转型，更要通过深化体制改革，进行市场经济革命。“十四五”规划期是转型的五年，能源发展必须抓住低碳革命机会，促进并完成市场化转型。在市场竞争中实现碳达峰，而不只是在政府规划或主导中实现碳达峰，如此才能为碳中和的实现提供制度契机，并积累制度经验。

四、 低碳经济发展

法律制度建构

碳达峰到碳中和是政党政治的不同目标，更是市场经济不同发展阶段。尽管基于从地缘政治演化来的政党政治始终是碳达峰与碳中和的始作俑者，但是碳达峰碳中和必须成为法律制度并且富有绩效，才能成为现实。实际上碳达峰碳中和作为政党政治更容易上升为法律制度。在一国治理结构中政党政治显然属于顶层设计，法律只是政党政治的治理工具，根据政党政治进行法律制度设计通常也是法律有效的原因。正如洛克林所言，政治决定法律，法律也因与政治的远近而有了位阶上的差异。

1. 实现低碳革命

的法律抉择

从能源革命到低碳革命，围绕能源RD＆D、破坏性技术创新与制度创新的经济、技术、政治等理性已经日趋成熟，这就为法律制度理性积聚了理论基础。理性决定制度选择，适应低碳革命的法律制度必然是破坏性制度抉择。现行法律是适应传统化石能源结构的制度，因此，法律创新就要敢于改变现行法律制度中有碍低碳发展的制度安排。这种改变同样是一种革命，即法律革命。
包括《中华人民共和国应对气候变化法》出台以及正在发生的能源法制定修订在内的若干法律创新是法律因应低碳革命必须进行的法律革命。基于政治决定法律，法律服务于政治的考量，法律发生破坏性制度创新是需要政治家决策的。为此，适应低碳革命的法律革命，需要法律人成为“低碳人”，更需要政治家成为“低碳人”。因为进行低碳法律革命的阻力不在于法理或立法制度设计技术不成熟，而在于受制于资源决定型体制向技术决定型体制转型的难度。只有当政党政治决策推行技术决定型体制，进而创造出进行破坏性创新制度环境，才会有形成破坏性创新的法律制度。无论是从吉登斯社会结构理论，还是从伯恩斯的人的行动体系理论，或是伊斯顿政治结构理论，在国家治理制度结构中政党政治始终是决定法律结构的因素。就法律结构而言，宪法制度的改变通常会成为法律结构适应低碳革命的关键。如果一个国家的宪法制度，有多个方面会影响其他政策的经济绩效，则更会决定包括能源法在内的法律经济绩效。更何况宪法制度通常是确定一国体制的根本制度，在宪法制度中确定技术型体制成为包括能源法律在内的法律制度富有绩效的关键。必须承认，宪法制度中确定适应碳达峰碳中和的体制与制度远比制订更多低碳革命的政策与法律更加必要，因为“与化石能源相结合的地缘政治世界观正在消亡，而生态文明的生物圈世界观正在兴起，后者代表人为旅程的下一阶段”。

2. 可再生能源

产业振兴法则

无论是碳达峰，还是碳中和，构成清洁能源发展主体的可再生能源都是低碳革命的物质力量，尤其是可再生能源是碳中和能否实现的决定性物质力量。让可再生能源从利基市场发展为主流市场无疑是低碳革命的重要任务。光电与风电表现出的市场能力已经严重冲击着煤电、油电，甚至核电市场，中国光电与风电发展实际上已经超出了法律预期。从模仿出发，《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）为政府支持可再生能源发展提供了依据，政府指引、财政激励、政府贷款、政府监管样样都让制度跨入了世界先进之列。然而，法律绩效滞于可再生能源发展利基市场的现实，让政府无奈。反思政府毕竟是外部力量，产业启动并不是产业本身，产业组织的铸造与可再生能源市场的形成，特别是产权竞争权利主体能力的养成才是可再生能源发展的动力。可再生能源已经成为重要的市场要素，法律制度必须从扶持项目到培育产业、从财政激励到规范市场重塑可再生能源市场。
制定《可再生能源产业振兴法》规范可再生能源产业与市场，令其与《可再生能源法》匹配，与《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国能源法》链接。主要法律制度包括：发展战略与规划、投融资市场自由度、央企与其他企业的投资边界、产业结构与协调、国家创新系统、RD＆D投入比例等；产业治理结构、竞争与反垄断规则、消费者保护、产业信息平台；各种可再生能源产权界定、交易规则与程序，投资产权与资源产权匹配等；市场监管组织及其职责、放松与监管的原则或条件、程序与责任等。

3. 能源发展转型

的制度设计

如果从计划经济走向市场经济是“中国奇迹”的原因，那么实现能源发展转型，即市场化转型将成为中国低碳革命成功的原因。市场经济是制度经济，包括法律制度在内的制度转型，为能源效率与产权效率提供根据，是中国低碳革命的必然选择。此项制度设计可能比上述可再生能源产业振兴法更加重要或更为基础。因为不论碳达峰碳中和，还是低碳革命所仰赖的能源效率、清洁能源替代最终都是在能源发展转型中实现的，能源竞争性市场是低碳革命的最基础的制度安排。然而，能源竞争性市场的匮乏正是中国能源产业实现碳达峰碳中和亟需解决的问题。
随着垄断壁垒的拆除，多元投资权利主体能力与竞争性市场的培育，中国光电与风电产业在逆境中崛起，成为世界绿色经济的一道风景线。其实主要是民营资本的贡献，法律的贡献率其实很小，虽然中国已经基本形成法律体系，包括能源法在内的法律绩效极低，已经影响到包括碳达峰碳中和国家竞争力的提升，因此，在评估诊断的基础上，“全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容”势在必行。全面确认和提升民营资本的法律地位是实现碳达峰碳中和的重点，多年来，国务院两个“36条”及42个部委有关民营资本进入的法律制度化已成为能源发展转型制度设计的重点和依据。如果生态补偿需要民营资本的积极参与，那么碳达峰碳中和更需要民营资本的积极参与，因为碳达峰碳中和需要巨额资本投入。民营资本的聚集性投入将成为中国决胜碳达峰碳中和的关键。节能减排“十四五”规划，尤其是“双控目标”的实现有赖于23 660亿元投资到位。为此，必须设计完善的法律制度：公平竞争与反垄断，这是为适应能源效率革命基础动力的制度设计。公平竞争表现在能源资源产权取得的公平、能源投资准入的公平、能源企业保护的公平。具体如：投资产权都应当竞争性取得；能耗权（指标）交易制度与碳交易或碳金融原理相同的制度设计；ESCO(EMC)等能源服务公司权利主体能力及能源管理合同，应遵循需求侧管理法律规范，以健全节能市场化机制；现行节能法政府主导制度的完善，如能效监管、预算绩效管理等制度设计等。

4. 低碳技术研发

与交易市场

在破坏性创新过程中碳减排技术如CCUS的RD＆D可能更具有决定意义。ACT2006情景其减排贡献率20%～28%，EPT2010情景将其贡献率调整为36%（国际能源署2006,2010）。然而，虽然从理论上CCUS已经从示范中尝试过渡到商业化与市场化，但是亟待形成产业集群。关键技术的创新与发展仍然面临着成本高昂、投资不足、全社会重视程度不够等问题，加大CCUS技术研发力度成为解决市场瓶颈的关键，CCUS的制度化已经成为碳达峰碳中和的必然选择。
法律要设计CCUS实施制度，涵括碳捕获、运输、埋存的评估、实施主体权利能力及运行、埋存条件与程序及监管设计。不仅要在整体煤气化联合循环发电（IGCC）和燃气蒸汽联合循环发电（NGCC）系统中实施，也要为CCUS成熟后在中国实施创造规则。法律在设计碳排放权交易主体、交易规则及监管制度时要考量促进CCUS的市场化推广，进而降低其在研风险。同时，要深入分析目前已经在国内煤炭产业与石油业开展的项目进展规则，适时总结上升为法律。

五、 结论

从发达国家肇始的能源革命已经让我们领略了低碳革命的魅力。低碳革命将引领一系列经济、政治与法律革命。问题是我们要积极响应，低碳革命在效率较高国度内可能是帕累托革命，在低效率国度内可能就是非帕累托革命。从这个意义上讲，我们非但不应当拒绝低碳革命，还应当伸开双臂纵情拥抱低碳革命。碳达峰碳中和目标的确定并付诸实施，已经明确表现出中国作为负责任大国的担当。政党政治的到位已经给法律制度的创新带来了空前的机会，问题是法律出现的“时滞”必须消除。实际上中央确定的碳达峰碳中和时间表与路线图以及要求实际采取的措施已经为法律制度设计提供了原则与规则，在现行立法体系中拥有立法权的相关部委与法律人因其积极行动已成为法律适应低碳革命进而进行法律革命的主要践行者。当然我们必须看到，碳达峰碳中和的实现是一个历史过程、制度过程，正如习近平总书记所言，实现“双碳”目标必须立足国情，坚持稳中求进，稳步实现，不能脱离实际、急于求成，搞运动式“降碳”，踩“急刹车”。法律制度的进步仰赖于市场经济体制转型，更仰赖于资源决定型体制向技术决定型体制的转型，而这些转型能否进行，能否成功却仰赖于政党政治的抉择。
从政治革命演化为经济革命，进而演化为文化革命和社会革命，低碳革命已经承载了不堪之重。适应低碳革命的法律革命肯定会有更多的困惑，但是有政治家的支持，法律人应当充满信心！

参考文献

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