【洞见】张栋：论“双碳”目标下中国电力产业的竞争规制

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作者：张栋，河南财经政法大学民商经济法学院讲师。
原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2022年第2期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：在“双碳”目标的政策情景下，电力产业的低碳转型以及电力市场的竞争性转型成为中国电力行业发展转型的理性选择，电力规制体系应同步纳入多元化电力竞争性市场制度体系在产业秩序建构、竞争秩序维护方面的法律规制内涵。电力产业竞争性规制的价值定位应以区分相关产业环节是否具有市场竞争性为起点，在此基础上明确可竞争环节的市场秩序价值以及自然垄断环节的产业秩序价值，实现针对自然垄断所导致的市场势力与行政垄断这两个负外部性的有效规制。以此为制度理性，从监管法律、监管机构、价格监管3个方面对电力产业在竞争性转型背景下的规制体制实现协调完善。

关键词：“双碳”目标；电力监管制度；电力竞争规制

一、 问题与背景

“双碳”目标明确了中国能源战略的近景与远景，对当前的能源监管规制体系提出了新需求。“从高碳到低碳再到零碳”的转型路径展现出中国能源生产与消费在“双碳”目标背景下的政策情景，中国电力产业需要实现从产业结构到竞争模式的全方位转型。能源消费侧的电气化转型与电力供给侧的清洁化转型是推动中国能源领域实现“双碳”目标的理性选择，这就要求中国能源结构需要从以传统化石能源生产与消费为主的“高碳结构”，逐步转型为以可再生能源电力与全面电气化消费为主的“低碳结构”。根据国际能源署（IEA）的预计，到2030年以前，出于经济发展和生活水平提高的客观需要，全球各地区对电力的需求仍将保持较高增速，在增加的需求当中，80%的增量发电将依靠低碳能源来满足。以太阳能光伏、风力发电等可再生能源电力为代表的低碳电能必然要加速装机并网，从能源消费结构上削减传统高碳能源电力。在新一轮电力体制改革与“双碳”目标战略的共同推动下，能源清洁化、电气化利用与能源生产、消费低碳化转型的进程势不可挡。
“双碳”目标对传统电力体制主要产生以下3个方面的影响：第一，就电力供给环节来说，可再生能源电力供给在政策驱动下将大幅增加，必然要首先解决好可再生能源电力在并网过程中仍存在的竞争性秩序缺位问题。第二，就电力的消费环节来说，在电力消费仍将继续大幅扩张、电力市场化规模不断扩大的政策情景下，以发电市场与售电市场为代表的可竞争环节，应进一步完善针对竞争性电力市场的法律规制。第三，就电力输配环节来说，随着电力供给与消费两侧不断深化的市场化进程，处于电力体制承上启下阶段的输配环节必然要向着竞争友好、稳定高效的方向转型，通过合理的制度安排妥善规制输配环节对上下游电力市场竞争活动的负外部性影响。可竞争环节（发电与售电）与自然垄断环节（电力输配）共同组成了一个完整的纵向产业链条，单一的、针对某环节的规制方案难以解决“双碳”目标下电力市场构建与电力体制转型过程中存在的深层次结构性矛盾，对于电力产业可竞争环节与自然垄断环节应当采取不同的竞争规制方案。有学者指出，在针对电力产业竞争性规制制度的建构过程中，“不能把希望完全寄托在完全市场化这一个方案上，要想实现电力体制真正程度上的效率提升，那就必然要把市场机制与监管规制制度统一起来，使之实现有机统一、协同配合”。“双碳”目标下电力产业出现的可再生能源消纳困难的问题，从本质上看仍是“由自然垄断而导致的市场失灵问题”。应当在针对不同产业环节定性类型化的基础上，明确不同环节的规制价值取向，并采取相应的综合性规制策略。为了扫除可再生能源电力消纳过程中存在的制度性障碍，电力市场建设、电力产业秩序、电力市场竞争秩序等方面的监管规制应得到同步完善。
本文将首先从产业现实出发，识别电力产业不同环节的竞争属性，准确定位可竞争环节与自然垄断环节所采取竞争规制制度的核心价值，明确产业秩序与竞争秩序的区分问题。其次从规制对象的视角深入探析产业秩序与竞争秩序的本质，明确针对自然垄断环节市场势力的规制以及针对可竞争环节行政垄断的规制，两者的结合点就在于对竞争文化的弘扬。最后，根据上述制度理性，在经济性监管的理论场域下进一步完善我国当前电力监管体制、电力监管制度在多元化电力竞争性市场语境下的制度安排，从法律制度、机构设置、价格规制3个层面完善我国电力产业的竞争规制制度。 

二、 理论基础：

以秩序为核心

价值的规制体系

尽管两个制度体系均体现了监管规制过程对秩序的终极追求，但产业规制尤其是针对不完全竞争市场特点的自然垄断产业规制与反垄断规制具有完全不同的基础性理论，规制过程与手段也不尽相同。针对反垄断规制等市场秩序规制法对于竞争性市场的规制行动，主要围绕着维护市场秩序、规制不正当竞争行为而展开，规制的核心价值追求在于维护市场经济秩序。针对自然垄断领域的产业规制更多体现为如何维护这种特殊的、不可竞争的产业秩序，具体体现为一方面要规避自然垄断的负外部性溢出问题，另一方面要维护自然垄断产业发展与生产运行过程中的稳定性，通过对产业秩序的维护以保障国家与社会的利益与安全。以此为前提，产业规制才可开展下一步针对与自然垄断环节相链接的市场化产业环节的市场秩序维护，此时才体现出产业规制与一般性反垄断规制相通的规制要素。

1. 可竞争环节

规制：以维护竞争

秩序为核心

以现行《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）与现行《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）为代表的市场秩序规制法律制度，主要规制与维护的是完全竞争性市场经济活动中的市场秩序与竞争秩序，而不是自然垄断产业下不完全竞争环节的产业秩序。从市场秩序规制法的价值目标来看，相关法律针对经济性垄断以及不正当市场竞争行为规制的关键，就在于维护市场经济运行的应然秩序理性。这种对秩序的追求，从根本上是为了调整市场经济运行过程中的非市场化要素，促进生产要素配置与资源配置能够在正常的市场秩序下实现优化分配，通过这种对资源与要素的优化配置实现市场经济整体效率最大化。显而易见的是，在这种价值目标引导下，当然要以市场化机制作为制度设计的基本遵循，通过竞争性制度体系的建构保障相关领域资源与要素的优化配置。
首先，市场秩序规制法中的反垄断规制的主要制度目的是为了维护市场机制下资源的优化配置，以秩序为核心提升市场绩效。市场秩序建构的起点在于产权制度对各类参与市场竞争活动的市场主体的产权进行了良好的划分，只有明晰、公平、合理的产权分配制度，才为市场主体参与对产权获取活动的竞争提供了正向的激励，才是对产权竞争以及在这种竞争下的市场秩序维护最好的法律保障。同时，只有在市场环境下开展的无差别公平竞争活动，才能实现对财产性权利在合理合法层面上的原始取得，实现能源领域资本要素的公平分配。所以，这就要求市场秩序需要对市场的公平性以及产权竞争活动的正当性进行更加完善的、建构在公平基础上的法律保障。在这样的博弈关系中，竞争法律制度与产权制度相互依托，产权只有在市场竞争的环境下才具有交易性的特质，而竞争活动也只有在产权明确界定的市场环境下方可得以开展。
其次，反垄断规制体现了产权主体在竞争性市场环境下对资源配置公平正义性的追求，是一种对竞争秩序的塑造过程。制度经济学在交易成本与产权理论的相关表述中认为，交易费用在市场经济的环境中是必然的也是客观的一个事实，之所以产权初始配置制度在交易费用为正的情况下对市场经济具有重要作用，就在于这种公平的产权配置制度对资源与要素的配置，能够形成针对相关市场主体以及市场行动者将原本属于外部性的负效率转化为正效率的动机与过程提供良好的制度激励，这种制度设计能够有效激励相关市场主体在竞争中充分利用产权结构与内涵中的效率，从而将其转化为价值。所以说，无论是《反垄断法》抑或《反不正当竞争法》中针对经济性垄断的规制、针对不正当市场竞争行为的规制在本质上都是对产权竞争市场环境中公平正义这一“经济秩序的塑造过程”，都是在针对产权竞争过程的制度安排中，对资源与要素配置“公平性”的思想体现，针对经济性垄断的市场秩序规制制度正是为了体现这种市场绩效而存在的。我国物权法律制度理论框架下一项重要的制度内涵即为“物权法定”思想，笔者认为，这一思想内涵不应仅停留在针对物权种类、物权名称以及物权范围的法定原则上，从实际上看，物权法定更是一种产权法定，它体现的是产权结构、产权内涵以及产权的基本获取方式是依法而定的客观现实，为了确保各类市场主体的所有权能够在平等公正的环境下实现，通过构建公平正义的市场博弈秩序以及产权制度将成为法律在产权效率实现过程中的基础性工作。
总体来说，反垄断法律规制的理论基础在于针对市场竞争活动中正当性竞争秩序的基本维护，其根本目的在于通过对竞争秩序的维护从而保障国家对产权所进行的制度设计。一方面来说，是为了能够在市场竞争过程中得到秩序性的保障，另一方面，则是要通过公平正义的竞争秩序去推动、激励市场主体勇于通过正当手段参与市场竞争，并由此让竞争者实现其产权效率提升的目的，最终实现社会效率的整体提升。因而，在具体的法律规制对象上，我国《反垄断法》及其基本理论范畴下为其所设定的规制职能，是规制存在于竞争性市场的垄断行为，具体是指那些存在于普通商品市场、完全竞争性领域范围内的经济性垄断行为。没有竞争的环境自然也就没有经济性垄断的土壤，所以从这一角度看来，无论是根据我国现行《反垄断法》第七条、第八条所提出的两种除外情形，还是根据自然垄断产业基本现实，针对电力产业自然垄断环节所实施的监管规制过程并不可贸然适用现行《反垄断法》《反不正当竞争法》的规制方案。

2. 自然垄断环节

规制：以维护产业

秩序为核心

与反垄断规制相似的是，针对电力自然垄断环节管理过程中的规制类行动，同样是以维护秩序为核心。不同的是，对于发电与售电这类可竞争环节来说，这里要维护的秩序并不完全指市场经济竞争秩序，而是以“正常的产业组织结构秩序为核心的产业秩序”。对自然垄断环节所实施的激励性监管规制，主要是通过有效的激励手段引导输配电网企业主动维护自身的正常产业秩序。把激励机制定位于引导输配电网企业从经济理性出发，自觉维护上下游产业市场化竞争活动的秩序，维护自然垄断环节产业内部的产业秩序，为发电侧多元化电源主体并网过程以及售电侧市场化运营过程创造良好的竞争秩序。
为此，应当根据产业规制的特点与不同需求，根据产业组织架构中的不同竞争性形态分门别类实施针对产业秩序与市场秩序的规制行动。明确区分电力产业内部的可竞争环节和自然垄断环节，准确界定针对自然垄断环节的产业监管机构以及针对可竞争环节的反垄断机构在电力产业内部不同产业环节内的管辖范围，同时要进一步强化行政部门与司法部门对自然垄断产业规制过程中发现的那些在可竞争环节破坏市场竞争秩序活动的司法管辖以及惩罚救济等措施。在针对电力产业自然垄断环节与可竞争性环节的竞争性规制制度内容设定上，应严格遵循现行《反垄断法》中针对“垄断行为”的三条定义的范围，准确定位输配电网企业的经营管理行为内涵中对《反垄断法》的可适用范围与不可适用范围，进一步规范与产业立法、反垄断执法机构与行业主管部门以及综合执法机关在规制产业秩序与市场秩序两个方面的有效协同。从监管理念上摒弃传统的羁束性规制手段，采用更多市场化监管规制方案，“注重对各种资源性公共事业经营户侵害社会市场支配权力和地位、价值垄断行为等具体性行为的规范”，从而推动电力监管制度回归到对真正的负外部性实施有效监管规制这一正常轨道上。
综上所述，针对电力产业实施监管规制的主要目的，一方面是为了规制自然垄断产业内部对产业秩序的影响与破坏，另一方面则是针对与自然垄断产业相衔接的上下游市场化竞争环节中对正常市场竞争秩序的影响与破坏。监管规制制度对产业秩序的维护而言：第一，针对电力产业运营过程的标准化与制度化；第二，电力调度活动的制度规范与责任分配；第三，新建电力项目所必然要遵循的规范性文件与技术标准等诸多关涉维护自然垄断产业结构稳定运行的领域。对于上述领域所谓的监管规制，重在监管过程，核心目的是为了防范结构秩序的紊乱而导致的对产业绩效的负面影响。监管规制制度对衔接上下游可竞争环节中的竞争秩序维护方面，主要包括对以下几类情形的规制：第一，针对发电环节竞争性并网过程中电网企业无正当理由拒绝并网的情形；第二，针对售电环节电网企业滥用市场地位排除或限制正当售电市场主体参与售电侧市场竞争的行为以及影响售电侧公平竞争的行为。第一种监管规制情形是对自然垄断环节实施的监管规制所直接体现的对产业秩序的维护，第二种情形看似是类同于一般意义上的反垄断规制，但其规制核心仍是为了从根本上维护整个电力产业链条范围内的产业秩序。产业范围内部的竞争秩序仍属广义上的产业秩序，这种所谓的竞争秩序直接影响到了整体产业秩序的稳定，影响全产业在生产经营活动中的产权绩效。 

三、 规制对象：

对市场势力

与行政垄断

的竞争规制

以自然垄断为基本产业属性的输配电网产业主要的外部性在于其自身的市场势力（Market Power）属性以及潜在的借由自然垄断的产业属性所实施的行政垄断，两者基本构成了电力产业竞争性规制过程中必然要开展有针对性规制的对象。这种规制的核心目的仍在于维护输配电网的产业秩序，防范相关负外部性对上下游竞争秩序的侵犯。

1. 维护产业秩序：

规制市场势力

一般意义上的市场势力（Market Power）是指企业对价格的影响能力。对于像输配电网环节这种自然垄断企业来说，自然垄断属性天生赋予了这种企业影响所提供商品价格的能力。虽然我国相关电网企业在基本属性与治理结构的定位上已尽量削弱了相关企业在追逐垄断利润过程中的无限自由。例如，高度内嵌于我国国有企业治理结构中党的领导的治理结构、公用事业领域国有产权主体发挥控制力影响力的产权结构以及对这种企业所进行的公益性定位的企业属性等，从理念到治理上均对这种自然垄断企业加强了国家的控制以及对公益性的追求。但从理论的应然性上看，市场势力与自然垄断是相伴相生的关系，纵使对产权结构、治理结构抑或企业属性的定位进行严格控制，也无法从上述三个层面彻底根除自然垄断产业对垄断利润的追求，无法根除其市场势力对产业秩序与竞争秩序的潜在威胁。当然，市场势力和自然垄断一样，均属于无法通过主观能动性直接加以完全改造的客观属性。但市场势力应得到应有的规制性预防，完善的监管规制制度就是对这种市场势力的最佳防范手段。
市场势力主要影响的要素是商品价格的形成过程，我国当前电力体制改革进程中的重点要突破的正是围绕着输配电网而构成的三项价格，即上网电价、输配电价（包括线损与其他成本）以及与上述二者紧密相关的销售电价，相关形成机制的改革完善过程也成为本轮电改重点调整对象。单从理论推演的角度看，输配电网产业市场势力对价格机制产生作用的关键节点在两个方面，一是电力并网阶段的上网电价，二是在售电环节所直接体现的销售电价。
从产业组织结构上看，输配电价的价格生成模式目前仍属于由国家能源主管部门所采取的价格审定，属于不可由市场机制直接变动的价格生成过程，但上网电价与销售电价在当前的电力体制改革进程中是以竞争性、市场化的模式出现的。因而上网电价与销售电价在更多受到来自市场机制的自发性调整作用的同时，更容易受到来自中间环节输配电价波动的影响。如果按照目前的市场化转型趋势，输配环节的电价生成过程从国家能源主管部门控制下逐渐脱离，一旦输配电价走向完全市场化，无疑将赋予输配环节企业在电力产业整体价格水平上的绝对的影响力与控制力。因而，针对输配电价的价格监管规制属于防范市场势力，是对输配电网监管规制过程中最为关键的环节。
电力自然垄断环节所具有的市场势力这一负外部性在某些情况下仍可转化为排除或限制市场竞争的一般性商品垄断行为。除上文论述到的输配电价的生成过程对两个市场化定价的影响之外，处于中间环节的输配电网企业，理论上仍可利用垄断地位影响上游发电企业的竞争性并网秩序，影响下游售电市场的市场化竞争秩序，这就属于我国《反垄断法》中所描述的“利用垄断地位排除或限制竞争”的情形。在这种情形下，输配电网对产业负外部性的性质已在竞争性市场环境的介入下发生了根本性改变，针对这种情形下的规制方案就从维护产业秩序为基准转向了以维护市场秩序为基准，可由《反垄断法》《反不正当竞争法》介入，对电网企业的拒绝并网行为或影响、干预独立售电企业批发趸售电力的行为进行反垄断规制或反不正当竞争法律规制。
从总体上来看，针对自然垄断环节市场势力的防范的根本目标与首要价值仍在于维护自然垄断产业的基本产业秩序，在对这种产业秩序的维护过程中，针对输配电价的价格生成与规制过程最为关键。当然，在与两端市场化环节对接的环节，这种市场势力的影响会在产业与市场环境的变化下发生性质的转变，即由原先的市场势力对产业秩序的负外部性转化为排除或限制竞争对市场秩序的负外部性，在这种转化过程中，产业规制也必然要转向反垄断规制。因而，在针对输配电网环节制定监管规制制度的过程中，应准确定性定位相关行为的具体性质与背景，这将具体决定应当选择的规制工具与具体方案，这也是当前学界提出的“针对公益性国有企业自然垄断规制应具体问题具体分析”的原因之一。

2. 维护竞争秩序：

规制行政垄断

在我国长久以来发展延续下来的电力体制而言，在电力产业内部长期未能清晰划分政企关系的界限。当然，这个问题从2003年第一次电力体制改革的过程中已得到较为系统的解决，电力产业范围内的政企关系在当前的电力体制下已较为清晰。然而，长期的制度惯性导致地方政府在电网规划建设、供电运行管理的过程中仍然发挥着举足轻重的作用，这就为输配电网在产业发展与运营过程中提供了行政垄断的土壤。当前，绝大多数人认知中的自然垄断型国有企业所具有的负外部性，从实质上看，则是隐藏在这种自然垄断产业秩序外观下的行政垄断内核。因而，为了进一步维护电力产业的产业秩序与可竞争环节的市场秩序，应当在电力产业竞争性规制制度设计中对行政性垄断进行有效监管规制。
有研究认为，行政性介入尽管从理论上看会对国有企业发展过程中的市场化与商业化带来一定的负面影响，然而从事实上看，适度的行政介入对国有企业整体效能提升具有更为重要的作用，在这种情况下反而更有利于国有企业在竞争中获取更大的竞争优势与产权绩效。针对公用事业型企业采取一定程度的行政性介入是国际上惯常运用的一个方案，这种行政性介入与行政垄断的根本区别就在于介入的目标、内涵、手段、方法上的差异与程度。从我国国有企业内部治理结构与治理机制的本质上看，我们应当承认党的建设在一定程度上塑造了我国国有企业的竞争力。然而，当前相关垄断型国有企业更为突出的问题则是地方行政部门在属地管辖基础上对国有企业地方部门监督管理过程中所出现的超越正当限度与行为边界的干预或彻底的行政不作为情形，这就构成了行政垄断的根源。因而，针对自然垄断环节的企业主体所制定的竞争性规制制度应当成为释放市场活力的制度，而非加强产业行政管制的制度。这更是要从侧面进一步提高监管机构的监管效能，监管权能统一化，实施政监分离式监管，从而实现治理能力与治理水平现代化的改革目标。
当然，规制行政垄断不可能仅靠针对自然垄断环节的监管制度实现，这个问题的解决应着眼于国家整体法制结构与法治生态，产业监管制度通过与各项法律制度的协同配合，才能实现针对背景与原因更为复杂的行政性垄断问题的妥善解决。所以说，在对自然垄断环节进行监管制度转型与制度设计的过程中，更应注重在规制行政垄断的方面与其他法律制度的协调配合工作。就能源领域基本法律制度来说，《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）的制定与修订过程中，更应明确在产业规制与市场监管过程中合理划分政府和企业的边界，结合现行《反垄断法》中的公平竞争审查制度，对监管规制行动与产业政策编制过程进行公平竞争审查。同时，应在关于电力产业发展与规划的政策性文件与规范性制度中，针对国家能源主管部门对输配电网企业实施的监管活动进行监管权力与监管权限的清单化管理。在当前增量配网市场化竞争的改革背景下，监管过程更要明确区分好针对存量与增量电网主体不同性质与内容的监管差异，以此为前提，对监管制度的具体操作方案进行类型化管理，避免在产业格局变迁过程中一方面出现监管套利的制度性漏洞，另一方面为增量的市场主体设置过于沉重的监管负担。
综上所述，针对自然垄断产业中存在的行政垄断土壤，首先，应从产业监管规制的制度设计中明确监管机构的独立属性，明确监管范围，重点通过监管权力的清单化管理防范监管权力越界；其次，要结合我国能源领域乃至整体的法律制度体系，明晰政府与国有企业的行为边界，从制度根源切断行政性垄断的制度漏洞，为产业发展与政企关系的良性互动提供完善的法治土壤。

3. 竞争规制的交点：

倡导竞争文化

竞争文化的倡导本就是一个国家一个产业在经济转型过程中必然要进行的制度文化建构过程。众所周知，市场经济的本质是法治经济，进一步来说，市场经济是依托于良法善治基础上的竞争经济。对于针对电力产业的监管规制制度建构来说，融入包含了竞争文化的监管规制理念是推动产业形成有秩序的竞争格局的举措之一，也是衔接竞争法律与电力产业监管规制的合理选项。竞争文化的倡导对于产业监管规制制度的转型与完善过程具有重要意义。
竞争文化是对产业竞争基本秩序的抽象描述，代表了一种市场经济核心价值观，那就是在公平的竞争环境下，通过产权竞争实现优胜劣汰的基本思想，竞争文化推动产权追逐高效率的能力是完全的合作文化无法实现的。在信息不对称等市场经济负外部性仍将长期客观存在的背景下，市场经济博弈关系难以实现从竞争走向完全的合作。在完善的产权制度背景下，竞争文化是对市场精神的建构，又是对市场经济发展源动力的建构，对于一个发展中国家来说，只有不断地发展才是我国解决各种社会矛盾、应对国内国际各种挑战的唯一出路，而这种发展所要求的科技创新与制度上的破坏性创新无法脱离竞争文化而存在。
竞争文化在制度结构中体现为经济领域上对效率的追逐以及法律领域上对秩序的维护两个方面，在倡导秩序正义的同时亦不可丢弃竞争文化对效率的追逐。在研究国家如何实现竞争优势的过程中，波特认为，“一个国家在科学技术领域的创新与进步是一个国家在国际竞争过程中从比较优势走向竞争优势的关键，良好的竞争法律制度环境下的市场与企业才是引领科学技术创新的龙头，因而政府应当注重对竞争法律与竞争政策的制定，培育市场与企业的竞争文化，由此为国家竞争优势的培育提供竞争法律文化的土壤”。一个产业能够实现有序发展，其根本原因仍在于其依托的市场具有良好秩序以及法律保障，一个市场中的竞争秩序代表了市场秩序中最为重要的内容，而竞争文化的培育在竞争秩序的建构中起到更深入更基本的理念植入作用。
同时更应注意到，这种竞争文化的培育并不仅限于企业在国际国内市场中的竞争，更体现于企业内部治理过程中的竞争性思想。当前，世界范围内的大型企业在发展达到一定规模后均会产生内部程序冗杂、行政效率降低的“大公司病”，这一方面提升了公司对外决策与竞争过程中的交易成本与决策成本，同时也削弱了本应引领技术革命产业化的巨型公司进一步突破与发展的能力。所以，竞争文化的倡导与弘扬更应出现在企业内部，扎根于公司治理的细节中，让竞争文化成为企业不断发展、提升国际国内两个市场竞争能力的源动力。因而，针对中国电力产业的竞争性规制制度构建过程，更应从针对该领域竞争文化的培育与塑造的角度入手，鼓励和培育产业内部的良性竞争环境与竞争合法合规意识，培养企业国际竞争意识从而加强相关企业对技术研发的投入，进而实现对产业实力、国际竞争能力的提升，从而推动电力产业在技术创新的引领下实现整体效率的提升。
从针对电力产业开展竞争性规制的过程中引入竞争文化的具体行动路径上看，实现竞争法与产业监管的有机衔接可从以下几个方面切入。第一，理念衔接。监管理念需要同时衔接竞争文化的经济与法律思想理念，监管规制制度应体现到对竞争秩序维护的同时，实现监管规制对产权效率的提升作用。第二，制度衔接。应从制度设计上实现监管法律制度与监管文化理念的衔接，在监管契约的订立中融入对竞争秩序、竞争法律思想的内涵，倡导自然垄断环节的企业主动实现竞争合规。第三，规则衔接。在监管规则的制定过程中，监管机构设置应纳入竞争法相关规则与条款，在针对输配电网这种自然垄断型产业开展监管规制的过程中，应按照受监管产业特性对相关规则进行符合竞争法律规则的调整，由此实现竞争性规制制度与竞争法律规则、竞争文化在理念、制度、规则3个层面的对接。 

四、 规制协调：

电力市场竞争规制

与现行监管

体制的协调

电力监管体制是指对于电力监管的职责划分和权力分配的方式以及具体的组织制度，核心在于监管机构与监管职能的定位以及具体的监管制度设计与实施。当前我国在电力产业监管规制过程中较多掺杂了竞争性环节的市场监管制度，造成市场监管法律与产业现实监管需求的错位。针对自然垄断环节的监管重点在于防范市场势力造成的对上下游竞争秩序的破坏，有研究指出，“出于市场特性、产权结构、市场监管的缺位等客观上存在的因素，我国电力市场更容易让电力企业滥用市场势力”。因而，针对自然垄断环节的监管应选择防范市场势力、规制自然垄断环节价格方面的监管制度。

1. 针对监管法律

体系的协调

完善的制度构成及其运行体系是推动契约式监管在输配电网产业中得以良好执行的制度基础，针对法律适用方面的协调是实现针对该环节监管预期效果、实现监管效率提升的关键所在。针对输配电网监管的相关立法与其他规范性文件应当进行分类与整合，明确各个制度设计所追求的监管目标，明确相关制度设计的监管方案是否符合产业现实。
围绕着电力产业范围内涉及战略方向、企业结构、产权结构、公司治理、价格机制、行业监管等诸多方面，我国当前在多个部门立法中均有相关的体现。除了《反垄断法》《反不正当竞争法》以及市场监管类法律之外，根据目的与内涵的不同位阶划分，电力领域相关规范性法律文件所涵盖的电力监管主要包括以下几个层次：第一，以《电力法》为电力产业法律规范的基础，为电力领域的重大问题进行总的概括；第二，以《电力监管条例》《电力供应与使用条例》等政府规章为代表的电力法配套制度体系，核心目的在于落实国家产业政策、宏观调控方案，落实细化《电力法》中的具体操作措施；第三，以《电力市场监管办法》为代表的监管领域部门规章以及本轮电力体制改革过程中配套的相关改革文件，具体体现了电力领域微观规制层面的具体操作手段，体现了新一轮电力体制改革进程的改革思路与进路；第四，有关政府部门、地方各级政府部门以及地方立法机构制定配套的地方立法、地方政府规章等规范性法律文件，这些规范性文件对于各地区电力产业监管具有重要的借鉴意义。
从相关法律制度对产业及其负外部性的具体监管规制的模式上看，针对由自然垄断环节对上下游竞争性市场环节产生的负外部性监管规制，可选择在现行《反垄断法》与《反不正当竞争法》等竞争性法律制度的规则与程序性规定下，法定的行为监管与调整手段首先体现为针对输配电网企业在与竞争性领域衔接环节的市场性活动中，对其在相关环节与行动过程中的垄断地位以及垄断性行为作出基本的定性；然后再根据相关法律规定，采用相应的行政性规制措施或窗口指导的监管模式对相关垄断主体干扰正常市场竞争秩序的行为进行禁止或施以其他惩罚措施，借此实现对相关环节市场竞争秩序的恢复。
《电力法》作为针对电力产业开展行政性监管规制活动的基本法律依据，其法律职能主要包括了维护电力产业整体秩序、调整电力产业内部结构、明晰行政监管介入范围、调整电力产业重大利益格局划分等重大原则性问题，以及针对电力产业规划、电价形成机制、电力企业市场主体定位及其权利义务划分、责任承担、纠纷处理等多方面具体问题。从监督规制的具体方式上看，《电力法》以及电力产业相关的法规政策等制度设计，更类似于市场监管立法的最新理念，即更加强化事前与事中监督，明确行业准入与退出机制方面的监管。与此相对的则是，竞争性法律制度更加偏向于对事后负面结果的法律规制的理念，竞争性法律制度更加关注对违反竞争法律法规、破坏市场秩序的行为进行矫正以及监管惩戒。因而在实际运用过程中，只有输配电网企业在市场竞争环节出现了滥用自然垄断的地位影响或排除其他市场主体正当竞争的时候，反垄断执法部门才具有介入监管规制的法定条件以及介入动机，这就是事后监督的典型案例。

2. 针对监管机构

职能的协调

进入21世纪以来，我国的两轮电力体制改革进程中最为关键的举措就是针对电力产业的监管规制制度建构。从2003年第一轮电力体制改革中提出组建国家电力监管委员会，到2013年国务院机构改革进程中将原电力监管委员会职能整合进国家能源局，再到2015年新一轮电力体制改革中提出构建“现代能源监管体系”，体现了我国对电力监管体制的探索与实践。
从传统走向现代的过程中，毫无疑问的是，由原先的计划管理走向监管规制，由原先的行政管理走向专门化监管机构，代表了两次电力体制改革以及国家机构职能调整改革的有益硕果，说明了现代化监管体制对于产业与经济社会健康发展的重要作用。放眼当下，在电力产业朝着市场化与竞争性转型的背景下，输配电网监管制度仍有诸多方面需要进一步改进完善。譬如，输配电网对于上网电价、输电费率、配电费率、售电价格仍大部分采用价格审批的方式，电力产品的价格无法直接体现市场波动，无法形成对大宗商品、原材料等领域的价格传导，这无助于电力产业的健康稳定发展。同时，在发用电计划的管理安排上，各电源的上网电量是按照年度计划量的安排结合电量分摊机制来决定的，虽然这种核准制的项目与电量并网计划一方面便利了主管部门对电力调配的统筹规划与管理，提升了电网企业经营过程中的可续期性，但另一方面削弱了发电企业在运营过程中的自主性，尤其是大规模可再生能源电力这种发电量不稳定但并网需求较高的电源，这使得相关发电企业失去市场竞争的积极性，发电市场仍将继续被计划式的生产经营模式影响。在电力调度技术不断发展的当下，这种仍具有计划属性的电力管理模式构成了相关电力企业整体的封闭运作结构，抑制了发电市场的竞争萌芽，影响了电力企业在发用电管理规划上的科学性与有效性，同时也构成了对相关电力企业经营管理过程中自主经营、自主决策的限制。
此外，当前的市场监管部门对于自然垄断产业主体经营活动的干预和限制同样可以出现在另一种情况下，那就是要求自然垄断的公用事业主体在维持正当产业秩序，充分发挥产业特性下进一步提升为社会提供公共物品的产业绩效，同时要控制其经营范围专注于公用事业领域，防范其庞大的资本力量进入其他竞争性环节，这也是我国当前对输配电网企业实施“主辅分离”改革的核心点。此外，我国可再生能源领域曾广泛出现可再生能源浪费现象即“弃风弃光”现象，其主要原因除了技术性因素之外，更为重要的是电力消纳市场中行政性要素对于电力消纳市场的干预过多，以拒绝或提高标准变相拒绝可再生能源并网活动为主要表现，形成了实质上的地方行政垄断，这就需要在产业监管过程中加强对行政力量介入产业活动的限制，限制非能源主管部门尤其是地方政府为产业活动设置壁垒，从而进一步维护发电市场与售电市场的竞争秩序。因此，政府监督机制的制度设计除了要在监管理念与监督手段方面实现向市场机制的靠拢，另外还要进一步淡化行政主体尤其是地方政府在针对电力产业领域的干预权限，以保障电力监督部门的市场中性为核心，建构专业化、统一化、政监分离的监管主体制度，从而确保电力监管尤其是输配电网监管活动能够在市场经济的法治环境下顺利开展。
更为关键的是要为上述监管制度的落实建构一个专门化电力监管机构。以我国曾经的电力监督管理委员会为例，将电力监管权从电力产业规划、国家重大项目规划、经济管理职能中分离出来，以专门化、独立化的形态开展针对电力产业的市场化监管以及产业监管，将其作为电力监管的独立机构，赋予其独立的监管法律地位。原来涉及电价监管的各物价部门和有关机关，都应当逐渐把电价监督权移交给电监会，必须确实保障电监会享有电价审批权和市场准入权，并确保国家电力监管机构有权基于产业的特点和当前国情，来选择供电价格模式和规制方法，以便确保电力监管主管部门的决策部署是建立在市场信息比较充分和科学合理的基础上。同时，我国电监会保持对电力消费者与投资者权益的公平，并逐步赋予消费者选择供电企业的权力，让其以合理的价位获取最丰富的电力供应。

3. 针对电力价格

监管的协调

针对输配电价的价格规制来说，应明确一个独立的专门化电价监管职能主体，以我国曾经存在的电力监管委员会为范式，为电力输配环节以及可竞争环节的价格监管确立一个独立的专业化监管组织，通过《电力法》的修订以明确其法定地位。健全电力价格浮动的定价听证机制，进一步凸显生产成本监核程序的地位。在实行价格上限规定模式的具体环节，要采取并实行激励性的监管规制方案，订立监管契约。逐步推行分时段电价的精细划分，设立电价平衡基金，以防止交叉补贴影响公平竞争的情况，凸显成本监审程序的重要地位。而电力产品价格由于具有高度垄断性，其生产成本结构是非对称性不公开的，即除垄断公司之外，价格一般都不为社会其他企业和公民所知悉，所以，政府需要把电力各环节价格的成本结构完全暴露于社会公共监督范围之中，以防止自然垄断产业主体借助市场势力任意提高电价的机会主义倾向。就实质而言，价格听证制度是社会公共企业和垄断公司集团之间实现利润博弈、捍卫各自权益的有力武器。而价格听证的重要内涵则是对产品价格的调控方法，其生产成本结构是个关键，政府必须借助法律程序来维护成本的客观性和公正性。推进电价决定程序的透明化和可说明性，还有助于给潜在投资人创造清晰、可承受的价格监督程序，让其对市场经济风险问题有更清楚的认识。执行价格上限规制模型的同时实施了激励性的服务质量监管规制，但是价格上限模式并没有保证在电价更加合理甚至降低的情形下人民群众的生活质量得到提高。价格管制模型中做得最好的公司在其他的质量严格规制模式中表现并不怎么样，这表明公司在价值与品质之间存在着权衡取舍。由于价格上限模式使公司承受所有品质改善方面投入的费用，却可以获取部分利润，假如以品质下降的付出代价来交换价格低廉或许会得不偿失，所以，服务质量激励应和价格上限法律规制同时并行。逐步推行分时段电价和细化分类，实行峰谷分时段电价政策，其积极意义将不仅仅限于在缺电的状况下实现其调节作用，也将是实现电力行业可持续发展的重要策略选择之一。将需求侧管理工作列入国家经济与能源发展的整体规划，并尽快建设完善电力供需侧管理的长效体制，即通过国家采取优惠政策吸引用户在尖峰时期少用电，低谷时期多用电，提升电能利用效率、优化供电方案，这样才能在达到同等供电功能的情况下降低电力损耗水平和最大用电需求，从而尽量避免用电紧缺的局面。 

五、 结语

中国电力产业在竞争性市场建构过程中，应根据竞争属性的不同，针对相应环节建构有针对性的竞争规制制度。首先，根据相关环节不同的规制价值定位，对于可竞争环节与自然垄断环节的规制手段同样应当有所区分。针对电力产业规制过程中的可竞争环节可适用我国现行反垄断规制以及反不正当竞争规制制度中的市场秩序规制手段，而针对输配电网这一自然垄断环节则应以维护产业基本秩序为核心，以提升自然垄断环节的产业效率为规制核心。其次，针对自然垄断所采取的竞争规制，应将重点放在针对这种产业特性所固有的市场势力对上下游市场化竞争环节的秩序侵犯上，另外要规制那种在输配电网环节常见的以自然垄断的外观所实行的事实上的行政垄断。最后，应在电力产业竞争规制制度的建构过程中强化对该产业在竞争法律文化层面的倡导，鼓励产业内部的良性竞争环境与竞争合法合规意识，培养企业国际竞争意识从而加强对技术研发的投入，进而实现对产业实力、国际竞争能力的提升，促进电力产业尤其是输配电网产业整体效率的提升。

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