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【实务】解密检察公益诉讼发挥治理效能之钥
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编者按
检察机关开展公益诉讼的实践探索，是中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优势转化为国家治理和社会治理效能的一个真实写照。为在更广阔空间、更多领域、更深层次充分发挥公益诉讼治理效能，体现司法参与和促进国家治理的重大创新价值。
原文来源于《人民检察》2022年第7期，为方便编辑，相关注释已省略。
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问题一：从我国公益诉讼制度产生的时代背景、制度优势及制度特点等方面来看，如何理解公益诉讼治理效能及独特价值？
胡卫列：检察公益诉讼制度作为党中央和习近平总书记亲自决策部署推进的一项重要改革举措，在习近平法治思想孕育和引领下产生，在正式确立不到5年时间里得到快速发展，呈现出蓬勃的制度生命力和旺盛的发展活力，目前已成为司法参与和促进国家治理的重大创新成果，为世界提供了公益司法保护的中国智慧和中国方案。我们认为检察公益诉讼治理效能及独特价值可以从两个方面理解：一方面，全面推进依法治国的时代大背景，为公益诉讼治理效能提供了根本前提和坚实保障。几年来检察公益诉讼制度从无到有、办案数量从少到多、影响力从弱到强，走过了不平凡的发展历程，归根结底得益于党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，对全面依法治国作出一系列重大决策部署；得益于习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想的有力指引。随着全面依法治国进程不断向纵深推进，政府及其职能部门越来越深刻理解以法治思维和法治方式促进国家治理的重要性，对法律监督态度更加开放并积极寻求法治赋能，这使得公益诉讼治理效能得以在更广阔空间、更多领域、更深层次充分发挥。
另一方面，融合制度优势，为公益诉讼治理效能奠定了制度基础。一是党的领导。公益诉讼发挥治理效能的根本逻辑就是党领导下统筹协同、综合发力的政治优势和社会主义制度优势。党的领导是公益诉讼制度发展的根本保障，也是解决工作中面临问题的工作方法。二是人民性。维护人民利益是我国检察公益诉讼制度的目标追求和方向指针，人民群众的支持和参与是制度发展的基本途径和强劲动力。检察公益诉讼从探索建立之初将生态环境和自然资源保护、食品药品安全作为开展公益诉讼的重点，法定领域逐步从“4”到“4+5”，再到无障碍设置建设、网络侵害等大量新领域的探索，无论领域范围怎么拓展，都始终紧紧围绕着我国人民群众反映强烈的、社会治理和国家治理中的公益损害多发领域开展。丰富的公众参与，又为实现公益诉讼治理效能提供了扎实的社会基础。三是多元主体协同。检察公益诉讼作为社会治理的一项制度并不是孤立的，从对象功能上看是公益保护制度体系的有机组成部分，从权力属性上看是中国检察制度体系的重要组成部分。公益保护是一个系统工程，检察公益诉讼治理效能的实现不是“单打独斗”，离不开与其他制度的协调配合。检察机关督促行政机关积极、主动履行自身的公益保护职责，充分发挥行政机关在我国公益保护体系中的主体作用；与刑事检察等其他检察业务加强协调配合，促进各检察业务条线形成公益保护的合力等。
杨建顺：从正确理解检察公益诉讼治理效能的角度来说，需要转变观念，坚持确认、承继和发展的正确方法论，在确认和承继现行相关制度、机制和程序的同时，探索应然层面的范围拓展和体系性架构之容许性。
由检察机关提起公益诉讼，这与检察机关作为国家的法律监督机关以及国家和社会公共利益代表的定位紧密相关。由检察机关提起公益诉讼，是通过司法机关采取诉讼救济方式对私人或者行政主体的违法或者不当行为进行合法的、必要的干预，以实现维护国家和社会公共利益的目的。故正确理解公益诉讼治理效能及独特价值，须注重把握国家和社会公共利益，并确保优先适用检察建议，若能达至以检察建议的形式完成对行政行为等的检察监督任务，堪称“最佳司法状态”。
以行政公益诉讼为例，为体现正义性与专业性，能够提起行政公益诉讼的仅限于检察机关。检察机关对行政主体的监督，或者止于检察建议，或者进而通过行政诉讼，促使行政主体依法行使行政权，维护国家或者社会公共利益。在这种意义上，公益诉讼治理效能及独特价值主要体现为维护国家或者社会公共利益的法律监督，促使行政主体依法行使职权，从点到面、由面及里、动态延展，是修补制度缺失的制度之诉，是矫正行为不规范、补齐管理不到位等治理问题的标准之诉。
练育强：检察公益诉讼制度的治理效能主要体现在两个方面：一是监督依法行政。检察机关在行政公益诉讼中，通过磋商沟通、检察建议、提起诉讼等方式，督促行政机关依法行政、严格执法、自我纠错。二是保护公共利益。除了在行政公益诉讼中通过对行政机关的监督保护公共利益，检察机关还在民事公益诉讼中引导、支持符合条件的法定机关和社会组织及时提起诉讼，或者经过诉前程序后直接提起诉讼，最终形成行政机关、社会组织、检察机关与审判机关共同协作，合力保护公共利益的格局。
检察公益诉讼的独特价值在于充分发挥检察机关的法律监督职能，形成多主体、广覆盖、深治理的公共利益治理体系。一是多主体，从大量的诉前程序解决问题的案例来看，检察机关在公益诉讼中并非机械地就事论事解决问题，而是通过与立法机关、各级政府及其职能部门，以及公民、社会组织、审判机关等就相关事务进行沟通协调，深度融入立法、行政、司法治理过程中，审查各主体履行法律的状况，督促各主体主动纠正错误。二是广覆盖，除了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域外，还在英雄烈士名誉保护、未成年人权益保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保护等领域探索建立民事、行政公益诉讼制度。三是深治理，检察公益诉讼制度中蕴含着诉前、诉中和诉后的多种治理手段。在诉前程序中，检察机关不仅可以向行政机关发出检察建议，还可以举行诉前圆桌会议深度化解执法难题。在公益诉讼案件判决之后，检察机关也可以通过对判决执行情况的检查、督促，促使法院判决有效履行。
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问题二：应在哪些环节和领域发挥公益诉讼治理效能？在促进溯源治理、前端治理方面有哪些空间？如何把握公益诉讼探索的内在规律？
胡卫列：当前，公益诉讼检察工作已经从高增速逐渐步入高质量发展阶段，我们强调质效优先导向，强调要更好发挥制度治理效能，一是在制度僵化领域发挥激活作用。不是所有侵害公益问题都应当由公益诉讼来管，检察机关应重点监督那些没有适格主体、没有有效救济渠道或现有救济渠道失灵的公益受损情况，从检察监督角度协助行政机关共同破解治理难题，起到激活或者补足制度机制的作用。二是在相关制度机制之间功能难以联通时发挥衔接润滑作用。实践中，很多公益受损问题往往涉及多个部门且职能存在交叉，易出现“九龙治水”疏漏或者必须齐抓共管的“老大难”问题，需要多方协调才能解决。公益诉讼具有统筹协调、督促多部门综合治理的独特优势，凝聚双赢多赢共赢的共治力量，提升多元主体共治的整体效能。三是在制度存在漏洞时推动制度完善。检察机关不仅要把公益诉讼的个案办好办实，还要将办案职能向社会治理领域延伸，依法能动履职，积极查找社会管理的漏洞和短板，注重诉源治理，推动健全完善相关行业、领域治理体系，促进标本兼治。四是在法律规范还不健全的新领域、社会生活新业态存在严重公益受损问题时发挥兜底作用。通过法律原则与法律精神的运用，以“我管”促“都管”。五是在一些特殊群体的权益不能得到有效保障的情况下发挥人权保障的救济作用。公益诉讼既是一项民心工程，又是一项人权保障的司法职能，既要围绕着人民群众急难愁盼的领域事项开展，又要注意在保障妇女儿童残疾人以及新业态从业人员等特殊群体的权益中发挥作用。
工作部署方面，我们在持续开展为期3年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动的基础上，又就加强国有财产保护、国有土地使用权出让以及食品药品安全等领域公益诉讼工作提出了要求；关于公益诉讼领域范围，我们认识到，新领域拓展并不限于法定领域之外。生态环境和食品药品两个传统重点领域也有不断深化和拓展的问题，其他法定领域也需要不断做实和丰富，2022年全国两会和全国检察长会议还进一步提出公益诉讼新领域探索要以网络治理、金融证券、知识产权、文物和文化遗产保护、妇女权益保障等为重点。要注意把握好普遍性与特殊性、变与不变两组辩证关系，从四个方面认识公益诉讼发挥作用的领域和重点：一是坚持“服务大局、服务人民”的基本原则；二是把法定领域做实做好，特别要持续聚焦生态环境和食品药品领域，作为重中之重；三是结合当地经济社会发展的情况、问题和需求，可以有自己的特色；四是与时俱进地回应人民群众美好生活的新需求、国家治理中的新情况、新问题、新要求，发挥好公益诉讼的职能作用。
基于检察公益诉讼本身的制度特点，其在促进诉源治理方面有很大空间和优势：一是公益诉讼聚焦国家治理和社会治理中的重点难点问题，这些也是诉源治理的重点领域。检察机关结合办案领域，围绕中心服务大局，将与国家重大战略和地方重点工作相关的、与人民切身利益联系最紧密的生态环境和资源保护、食品药品安全等领域作为工作重点，促进重点领域的诉源治理。二是坚持“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，做好诉源治理的“前端化解”。集中体现在作为检察公益诉讼制度主体的行政公益诉讼，绝大多数案件通过诉前检察建议得到了解决，需要诉讼解决的只是很小的一部分。此外，增加磋商机制，提出检察建议前先与行政机关磋商，提醒主动履职整改，一些案件经召开磋商座谈会等即得到解决。三是坚持持续跟进监督理念，跟进监督做实每一个环节、每一起案件，做好诉源治理的“关口把控”。检察机关把“回头看”嵌入公益诉讼常规办案流程，从诉前程序到提起诉讼再到裁判执行，一个环节一个环节持续跟进，确保每个环节都求极致，每起案件都有实效，并对已办结重点案件经过一定时期整改效果的巩固情况再次抽样进行“回头看”，防止反弹回潮引起新的公益损害而产生“新案”。四是坚持系统治理，以跨区域协作机制和一体化办案机制为重点，构建公益诉讼办案机制体系，促进一类问题的系统解决。在横向上加强不同地域检察机关协作机制，在纵向上利用检察机关上下级领导体制，充分发挥不同地域、不同层级检察机关的合力，带动同类问题一体解决，促进诉源治理。五是坚持双赢多赢共赢理念。我国社会治理的最大优势是党的领导，在党的集中统一领导下，不同社会治理主体共同参与。各级检察机关与行政部门出台协作文件，促进有关易发、高发的系统性、领域性问题长效解决，共同促进诉源治理。
杨建顺：检察机关创新树立公益诉讼“双赢多赢共赢”“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”和“持续跟进监督”等监督理念，很好诠释了公益诉讼治理效能及独特价值，也揭示了检察公益诉讼发展之钥：在完善、活用检察建议等诉前程序制度上下功夫；在促进制度和机制的完善上下功夫；在推动标准和规则的制定完善上下功夫。
具体来说，检察机关应当着重从以下环节发挥公益诉讼治理效能：一是积极回应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出的更高要求，扎实推进法律监督工作，做到件件有回音、件件有着落；二是建立健全信息管理平台，包括与信访等相关制度衔接好，与监察等部门配合好，让“在履行职责中发现”这一要件落到实处，更好体现依法治方式推进法律监督；三是聚力完善“办理一案，治理一片”的“持续跟进监督”，推动相关领域和部门聚力建立健全合法规范运营机制；四是建立健全理论研究与实践紧密结合的机制，从政学民企律协同共治的角度来架构“参与型公益诉讼”。
检察机关在促进诉源治理、前端治理方面尚有广阔空间。尤其是应当聚力于解决历史遗留问题和重大疑难问题，解决程序空转等制度自身造成的瑕疵问题。
练育强：溯源治理是检察公益诉讼发挥公益保护治理效能的新方式，检察机关不仅要解决个案问题，还要从个案出发，追本溯源，从源头防止类案的发生。检察机关在溯源治理领域可以进一步发挥检察建议的功能。近期最高检围绕寄递安全和安全生产制发的七号检察建议和八号检察建议在相关问题的溯源治理方面已有成效，可以借鉴这两份检察建议的做法，针对常见的损害公共利益行为，总结行为特点和治理经验，通过最高检向相关部门发送检察建议的方式，推动行业溯源治理。
“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，前端治理要求检察机关把监督的关口前移，加强预防性措施。例如可以通过与行政机关等第三方合作的方式构建常态化的监督评估机制，对企业排污等行为进行常态化监管，将侵害公共利益的行为及时化解在萌芽之中。
检察公益诉讼制度的发展、完善、创新，应当坚持检察机关法律监督的职能定位。一是不能对行政机关的职能越俎代庖。检察公益诉讼是通过法律监督激活其他公益保护制度共同发挥作用，检察机关在公益诉讼中应当恪守谦抑原则，不能过多地干涉行政机关职能的发挥，更不能代替行政机关作决策。二是尊重行政机关、社会组织等主体公益保护的第一顺位地位。行政机关、社会组织的直接职责就是维护公共利益，检察机关的直接职责是监督相关主体维护公共利益。因此，对侵犯公共利益的行为，检察机关应当尊重行政机关等主体的第一顺位处置权限，只有在行政机关、社会组织未能有效保护公共利益的前提下，才能通过公益诉讼等方式予以救济。三是检察机关的权力边界限于公共利益得到保护，检察公益诉讼应当是“督促之诉”而非“问责之诉”，从立案调查、发送检察建议，再到提起诉讼，都是为了督促行政机关依法履行职责，维护国家利益和社会公共利益。
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问题三：如何从工作机制层面提升公益诉讼治理效能？
胡卫列：公益诉讼检察快速发展的历程，是不断克服困难、解决问题的过程，也是工作机制不断健全完善的过程：一是针对工作中遇到的来自被监督行政机关的阻力，各级检察机关积极争取党委领导和人大监督，加强与行政机关的沟通，因事为制、因地制宜构建大量外部协作机制，以制度性的协作化解个案办理中的阻力。二是针对跨区域公益损害治理步调不统一、标准不一致等影响公益保护效果的问题，构建不同地域检察机关之间的协作机制。三是针对重大案件较少、办案质效偏低的问题，构建重大公益诉讼案件的一体化办案机制，加大最高检、省级院自办案件力度，充分发挥不同层级检察机关的优势，实现四级检察机关公益诉讼办案全覆盖。四是针对调查取证难的问题，强化调查保障机制，加强无人机等调查设备配备，建设一批快速检测实验室或与有关单位成立联合实验室，有效提高取证、检测的质效。五是针对公众参与度低、社会支持不足的问题，强化社会支持机制，各地检察机关积极推广诉前圆桌会议、听证会、公开宣告等多种方式，借力代表委员，借智学界专家，不断提升公益诉讼的公众参与度和公信力。六是针对检察人员素质能力与公益诉讼业务需要不相适应的问题，各地检察机关通过构建“培训+办案+研究”立体化精准培训新模式，研发了一批规范课程、办理了一批典型案件、推广了一批办案经验、形成了一批调研成果、培养了一批骨干人才，使人员的整体素质能力显著提升。
下一步，检察机关要在深入总结的基础上，紧紧围绕公益诉讼检察高质量发展的要求，进一步健全完善相关机制，更好地发挥公益诉讼检察的治理效能。一是进一步完善公益诉讼检察指挥体系，推进省级、地市级检察机关指挥中心建设，特别要强化市级院在一体化机制中的突出作用。二是深入推进跨行政区划协作机制建设，制定出台检察公益诉讼跨行政区划管辖指导意见。三是持续加大最高检、省级院自办案件力度，各省级院要摸索形成适合本地的重大案件办理机制。四是进一步强化科技赋能意识，通过大数据、卫星遥感、无人机等技术运用提升重大案件办理质效。五是进一步强化公益诉讼的公众参与和社会监督，按照“应听尽听”原则全面开展公益诉讼办案听证工作，继续扩大“益心为公”检察云平台试点范围，持续发挥好代表委员在案件办理、调研论证、推动立法等方面作用。六是继续推广“培训+办案+研究”立体化精准培训模式，以案代训、以训促研、以研提质，形成人员素质提高与工作质量提升的良性互动。
练育强：检察公益诉讼制度在近些年得到了快速的发展，取得了长足的进步，但是从实践来看，还存在着诸多问题。对此，可以通过改进工作机制的方式予以解决。
比如，对于工作发展不平衡、案件结构不合理问题，可以进一步完善线索的发现、收集机制。可以对民事诉讼法第58条和行政诉讼法第25条所规定的“人民检察院履行职责中发现”作扩大解释，检察机关所有业务部门只要发现公益受到损害的线索，都可以作为检察机关办理公益诉讼案件的来源。此外，可以加强与特定机关的沟通协调和线索移送机制，例如检察机关可以建立代表直通车机制，发挥代表委员联系群众的优势，积极承接各类主体移送的公益诉讼受损线索，扩大线索来源。
又如，对于办案质效不高的问题，一是加强对外交流沟通机制。与行政机关可以建立联席会议制度，就某一领域公益保护工作交换意见，形成共识，还可以建立信息员制度，定时互相传送工作信息。对于与社会公众的沟通，可以建立社会主体参与机制，发挥社会公益组织和专业机构专业技术优势，协助检察机关办案。二是对于重大损害公共利益的案件，应当有顺畅的汇报机制，及时向上级检察机关汇报。对于特别重大案件，还应当向所在地党委、人大报告，由党委统筹考虑，稳妥有效地维护国家和社会公共利益。三是在突发公共利益受损需要紧急干涉的情况下，检察机关应当启动紧急案情预警机制，及时派员赶赴发案现场，及时了解案发原因，有效固定证据，及时启动公益诉讼办案机制。四是有必要建立行政机关工作人员责任追究衔接机制。对于案件办理过程中发现的违法违纪线索，检察机关应当及时向监察机关移送，并向原行政机关予以通报。
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问题四：如何从立法保障和规范化层面提升公益诉讼治理效能？
杨建顺：从完善公益诉讼立法保障和规范化层面来看，总体上可分为五个层面，这五个层面是逻辑递进的关系。其一，全面、客观、准确地了解和把握已有公益诉讼的法律规定，依法依规有效地将其付诸施行。目前相关法律条文数量少，规定分散，体系化不足，但不可以说其位阶偏低。在相关领域提升公益诉讼治理效能，唯有认真扎实研析现行规定，将相关规定切实付诸实施。其二，在知识产权和文物保护等探索拓展公益诉讼案件范围的领域，有两种可供选择的立法完善路径：一是运用法解释学展开对前述既有法律规范的解释，将新拓展领域的公益诉讼纳入其中；二是难以纳入既有法律规范之中的，需要分别推动各相关法律规范的制定施行。其三，在既有公益诉讼领域和探索拓展公益诉讼案件范围的领域，积极推动科学的法规范体系建构。在相关法律条款之下，积极推动实施该条款的行政法规、地方性法规乃至规章，以确保相关法律条款落地落实落细。其四，认真对待公益诉讼实践中遇到的每一个问题，将现有法规范代入其解决过程，充分活用法解释学展开法规范解释。如果通过法规范解释能够较好解决实践中的问题，则承认相关解释的法规范性，既有法规范体系得以充实和发展；如果通过法规范解释不能很好解决实践中的问题，则应当形成修法建议，通过法规范的修改，以适应不断变化的实践需要。其五，制定统一的公益诉讼法。如果确认现行法律条款规定分散，体系化不足，通过完善行政法规、地方性法规、规章和规则等，亦难以适应公益诉讼发展和提升治理效能的需要，那么，就应当坚决果敢地推动制定公益诉讼法。
练育强：虽然当前我国已经在相关法律中先后规定了公益诉讼条款，但是相关条款较少且规定都很原则，操作性不强。因此，有必要制定独立的检察公益诉讼法。检察公益诉讼法的制定应当注意以下四个方面：
第一，立法性质上应当为现有诉讼制度的“特别规定”。作为公益诉讼制度的专门性立法，其在内容上应当与现有的行政、民事和刑事诉讼制度互为补充，在性质上可以与海事诉讼特别程序法等特别法相类似，与三大诉讼法在诉讼程序上形成“一般规定”和“特别规定”的关系。同时，对检察公益诉讼办案中涉及的实体问题予以特别补充。
第二，立法结构上可以采取“总分总”的模式。在行政公益诉讼与民事公益诉讼中提取一般规则，形成其总则部分，着重规定立法目的、调查核实权限、证明责任、管辖等共性问题。然后，可依据传统诉讼的划分规则，在分则部分设置不同章节分别就检察公益诉讼的具体程序作出规定。例如目前关于行政公益诉讼诉前程序的规定相对简略，可以着重补全诉前程序规则。附则部分应当对公益诉讼专门术语、生效时间及其与行政诉讼法、民事诉讼法等相关法律的关系作出规定。
第三，应当处理好刑事诉讼与民事公益诉讼的关系。当前，附带提起的民事公益诉讼程序并未展现出不可或缺性，相反，增加了刑事诉讼的程序负担，检察公益诉讼法可以进一步明确民事公益诉讼程序的提起要件，取消刑事附带民事公益诉讼制度，减轻公民的程序负担。
第四，立法内容上应当重点关注实践中亟待解决的问题。在管辖方面，解决环境公益诉讼全流域、跨省际保护要求，建立跨省际管辖制度。在受案范围方面，宜采取原则性规定的方式，将具体的公益诉讼受案范围交给地方自主决定；在此基础上，可以明确规定只有地方性法规可以确定哪些领域属于公益诉讼的受案范围。在办案领域范围方面，明确诉讼信托制度，将类似消费者权益保护的集合性利益指定给检察机关提起公益诉讼，检察机关可以依法行使消费者的诉讼权利，提起惩罚性赔偿等诉讼请求。在配套保障方面，可以仿照海事特别程序法设立公益诉讼赔偿基金，明确基金的管理使用，以及消费者个体受偿程序，甚至还可以增加违法收益收缴请求权，更好地发挥公益诉讼的作用。在调查取证和紧急措施方面，对于不配合调查核实的可以参照民事诉讼法中“对妨害民事诉讼的强制措施”章节规定相关保障措施，对于损害公益需要采取紧急措施的可以规定禁止令等措施予以制止。在行政公益诉讼诉前程序方面，可以明确规定磋商、制发检察建议、整改的相关程序，突出其司法监督属性，对于整改的要参照民事执行程序作出细致规定。在审理程序方面，考虑到检察机关作为法律监督机构的定位，可以将检察公益诉讼的二审程序定位为抗诉程序，以上级检察院作为抗诉机关提起抗诉。此外，还可以取消诉前公告程序，赋予检察机关和其他行政机关、社会组织并行的诉权。
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问题五：如何从理论支持层面提升公益诉讼治理效能？为提升公益诉讼治理效能，需着重于哪些方面的理论研究？
杨建顺：第一，积极推动在高校设置“行政检察监督法学”的学科或者课程，也可以通过专题培训或者在岗培训的方式，为检察官们量身定制专业知识和技能提升培训课程，营造理论与实践紧密结合的研究支持环境。第二，扎实推进专题性课题研究，可以通过公开招标的形式，亦可以直接进行委托研究。第三，争取设置以作为“国家的法律监督机关”的检察机关的定位和作用等为内容的常态化理论研究课题，对“四大检察”的相关基础理论展开更加全面系统而深入细致地研究。第四，对法律监督活动应当遵守事后的原则、有限的原则、不代行权利（权力）的原则、中立的原则与检察机关依法能动履职、诉源治理和争议的实质性化解的关系，需要从理论上进行解构和重构。第五，对“国家利益或者社会公共利益”等公益诉讼的核心概念，应当通过深入系统研究，予以界定和划分。
练育强：目前检察公益诉讼制度在实践中还存在诸多理论争议，需要进一步深入研究。一是明确检察公益诉讼的制度模式，即检察公益诉讼究竟能否包含于行政诉讼、民事诉讼中，还是可以建立独立的诉讼体系，有待回答。二是进一步明确检察公益诉讼受案范围的界定主体。目前检察公益诉讼受案范围的扩展主要依靠法律的制定与修改，是否可以考虑授予地方人大通过地方立法的方式扩展受案范围的自治性权力，需要进一步讨论。三是明确检察机关在公益诉讼中的定位。相关司法解释明确了检察机关公益诉讼起诉人的身份，这一公益诉讼起诉人与原告有什么区别？此外，检察机关诉讼监督主体与当事人身份之困，其与法院之间的关系也是不得不着重考虑的问题。四是明确检察机关的举证责任。理论研究需要回答检察机关能否承担行政机关违法行使职权或不作为的举证责任，以及能否拥有强制性调查手段。
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