【洞见】吴凯杰:环境法体系中的自然保护地立法
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原文来源于《法学研究》2020年第3期,内容以刊物发表版本为准。为方便编辑,相关注释已省略。
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摘要:作为正在制定过程中的新兴环境立法,自然保护地法、国家公园法等自然保护地立法与环境法体系中的其他法律存在发生规范冲突和赘余的可能,有必要明确其价值定位以及相应的规范表达。在生态文明入宪、入环境基本法的背景下,环境基本法的保护优先原则和综合治理原则内含对优先保护生态整体性的价值期待,需要自然保护地立法予以表达。相较于污染防治法与资源保护法,自然保护地立法以生态环境保护为根本调整目标,且具有调整对象的系统性和调整方式的调适性,契合优先保护生态整体性的需要。为落实这一价值期待,自然保护地立法需构建以分区定保护级别制度、总行为控制制度为核心的制度体系,并采用“自然保护地基本法+各类自然保护地特别法”的总分结构。
关键词:自然保护地立法;环境法;保护优先原则;综合治理原则;生态整体性
一、问题的提出
现行关涉自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等的自然保护地法规受限于其价值定位和立法位阶,未能妥善协调与自然资源法等其他环境法的关系。一方面,现行保护地法规未能摆脱自然资源法的羁绊,未能确立生态环境保护的独立价值追求。《自然保护区条例》在价值层面上依然着眼于特定资源要素,以资源经济价值保护为本位,“在资源的保护中折射出生态环境的保护”。另一方面,现行保护地法规所处的立法位阶也制约了其价值追求。《自然保护区条例》仅为行政法规,因而在法律规范适用发生竞合时必须服从于矿产资源法、水法、森林法等自然资源法律。例如,在祁连山生态破坏案中,《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》(2016)第10条将《自然保护区条例》第26条禁止的十项活动(砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙)缩减为三项(狩猎、垦荒、烧荒),为采矿活动开了“绿灯”(只需依照有关自然资源立法办理手续),而这绝非祁连山保护区的个别现象。在批判地方立法“放水”的同时,也需要反思《自然保护区条例》的“十项禁止”是否是对保护区特殊保护价值的适当表达,是否过度忽视了地方通过开发利用资源维护生存发展利益的现实需求,从而导致法律失效。
目前,祁连山保护区已成为祁连山国家公园试点的一部分,将“自然保护地法规”升级为“自然保护地立法”的需要已获共识。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称“指导意见”)。2019年11月,中共十九届四中全会《决定》明确提出要“构建以国家公园为主体的自然保护地体系,健全国家公园保护制度”。目前,立法部门正在积极考虑制定“自然保护地法”“国家公园法”等自然保护地立法,其中,国家公园法已于2018年被纳入第十三届全国人大常委会的立法计划之中。但是,自然保护地立法在环境法体系中如何定位这一前提性问题尚未得到妥善解决。环境法作为问题导向的领域法,固然需要及时回应新的问题,但也要维护法的形式理性,使“变化的源泉得以从法律秩序之内开掘出来”。形式理性要求法律规范追求体系化,为受规范者提供明确、稳定的预期,从而实现法的稳定性和安定性。我国已颁布三十余部环境法律,但宪法环境条款与环境保护法所确立的价值理念尚未得到体系化的表达,导致环境法的立法目标难以实现,也让环境法的实施者无所适从。为此,在批判旧法、制定新法之前,应当先将拟制定的新法置于环境法体系中加以检视,在“法治信仰与法律批判之间形成理性关联、彼此关照的互动机制”。同为以生态环境保护为调整目标的法律,自然保护地立法与环境法体系中的其他法律(尤其是与自然保护地立法在调整对象上存在重合的自然资源法)存在发生规范冲突和赘余的可能,有必要加以区别和协调。
协调自然保护地立法与其他环境法的规范功能,仅凭提升现有自然保护地法规的立法位阶难以奏效,关键是要明确自然保护地立法在环境法体系中的价值定位并制定相应的法律规范。既有研究不乏对自然保护地立法体系内部结构的探讨, 但鲜有从环境法体系整体出发对自然保护地立法的审视。在此背景下,本文将先结合当前环境法体系的价值转向来探讨自然保护地立法优先保护生态整体性的价值定位,然后分析自然保护地立法为何是实现这一价值定位的最优载体,最后讨论自然保护地立法如何表达该价值定位。
二、环境法体系
优先保护生态
整体性的价值转向
(一)生态文明理念
下宪法环境条款
与环境基本法
的价值转向
生态文明理念是对人与自然关系的定位,其基本内涵包括中共十八大报告确立的“尊重自然、顺应自然、保护自然”理念与中共十九大报告进一步指出的“人与自然是生命共同体”理念。近年来,立法机关在生态文明理念的指引下,先后修改了环境保护法与宪法环境条款。2014年修改的环境保护法在立法目的条款增加了“推进生态文明建设”的内容,规定“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法”。生态文明理念随后获得了宪法的确认。2018年通过的宪法修正案在宪法序言第7自然段中写入了“生态文明”等内容,规定“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。宪法序言的生态文明条款与既有的宪法第26条等共同构成了宪法环境条款的核心内容,被学者称为“部门法宪法化”的成果。
(二)从协调发展
到保护优先:
生态环境保护
的相对优先
(三)从要素分治
到综合治理:
生态环境的
整体性保护
三、作为生态整体性
优先保护价值
最优载体的
自然保护地立法
(一)污染防治法
与资源保护法
的分立
不论是在实践层面还是学理层面,污染防治法与资源保护法作为环境法体系的两个主要分支,已获得普遍认可。从各国的环境法实践来看,污染防治立法主要包括按照环境要素划分的大气、水、土壤污染防治法等,以及按照污染来源划分的固体废物、放射性物质、有毒化学品污染防治法等;资源保护法则主要体现为森林法、草原法、矿产资源法、土地法等自然资源立法中的自然保护规定。由于污染防治法与资源保护法在规制对象、价值追求、权力配置与规制方式等方面的差异,两者分别构建了相对独立的规范体系。
第一,污染防治法与资源保护法的首要差异在于其规制对象不同。资源保护法关注人类从自然环境中“索取”物质和能量的行为,而污染防治法关注人类向自然环境“排放”物质和能量的行为。资源保护法的规制对象是资源开发行为,而污染防治法规制后续生产、加工、运输和废物处置等行为。虽然资源开发行为与后续的生产、加工、废物处置等行为具有紧密联系,但它本身具有特定、独立且普遍的事实特征和规范需求。为此,各国法律通常都通过禁止特定资源开发行为、分配可开发资源配额、控制开发过程等方式来规范资源开发行为。这些资源保护法只关注资源开发行为本身,不规范后续的资源生产加工行为,与污染防治法相比体现了在规制对象上的独立性。
第二,在价值追求方面,资源开发行为承载的功利主义价值也决定了区分资源保护法与污染防治法对规则设计的意义。从历史来看,规范资源开发行为的早期法律主要是物权法规范,其目的是确定自然资源权利的归属,公平地分配自然资源权利,实现对自然资源的高效开发利用。随着对资源有限性和不可再生性的认识逐渐加深,资源权利的所有人不再能够不受约束地开发资源,资源开发以可持续为前提。虽然此时的自然资源法律规范已超越对私益的关注,开始关注公共利益,但这种公共利益依然是经济性的,对资源的生态价值仍缺乏考虑。真正以环境保护为目的的资源保护法直到20世纪60、70年代才出现,并与污染防治法一同兴起。由于资源保护法的物权法起源及其功利主义价值,“绿化”之后的资源保护法依然承载着公平分配资源权利、提高资源配置效率等多重价值,与“绿色”的污染防治法有本质区别。
第三,资源破坏问题较环境污染问题具有更强的地域性,为此需要适应地域特征的权力分配与规制方式。矿井、林场或渔场的地理位置一般都是固定的,因而必须适应当地情况。为此,各国资源保护法都采用“地域定制+个案决策”的调整方式:在权力分配方面,授予地方政府更大的决策权力;在规制方式方面,较少采用一般性标准,而是根据具体情形个案决策。例如,虽然美国联邦环境法在联邦与州之间的权力分配上均采合作型联邦主义模式,但各州在资源保护方面的权力显然大于在污染防治方面的权力。美国联邦污染防治法设定了全国污染者都必须遵守的最低标准,而资源保护法则并未采用全国统一的标准,其通过由资源开发项目所在地掌握决策权、赋予州政府在联邦决策程序中以优先地位等方式,赋予州政府更大的自主权。
(二)污染防治法
与资源保护法
在生态整体性
优先保护上
的局限性
1.污染防治法在
生态整体性优先保护
上的局限性
尽管如此,污染防治法固有的“分类规制+一般标准”的调整方式制约了它在优先保护生态整体性上的规范功能。污染防治法针对特定环境要素、污染产业或污染物质设置一般性的行为规范,对特定区域的特殊性与整体性考虑不足。例如,大气污防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等污染防治法分别针对大气、水、土壤等特定环境要素,设定了通行的环境质量标准和污染物排放标准。固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法、核安全法等,则分别针对特定污染物质类型制定了一般标准。此外,还有针对特定污染产业设计的行为规范,体现在农业法、畜牧法、渔业法等相关产业立法中。通过将规范对象分解为各类环境要素、污染物质或污染产业,立法者和执法者能够充分利用已有的学科知识和组织机制,以较低的成本高效地实现立法目标, 但代价是难以充分考量特定生态系统的脆弱程度、污染产业密度、污染物质种类及其互动等整体情况,不利于整体性保护。
污染防治法在生态整体性保护上的局限性并非我国独有,而是各国污染防治法的共同境遇。早在1990年,美国联邦环保署就提出要优先考虑“减少生态风险”,而非仅仅“降低人类健康风险”。此后,美国联邦环保署开始采取各种措施,增加对生态系统本身的考量。例如,美国联邦环保署在依据清洁空气法审查环境影响评价报告时,综合考虑大气污染物对生态环境的整体影响,而非仅仅考虑与人体健康直接相关的部分。又如,美国联邦环保署在依据各污染防治法分别规定的排污许可制度实施污染控制时,采用了跨环境要素的执法方式,综合考虑各类污染物对特定生态系统的整体影响。但是,受污染防治法“分类规制+一般标准”调整方式的限制,美国联邦环保署一直未能制定评估污染物对生态系统的损害的标准程序,而只在长达三十年的研究之后,于1998年发布了评估生态系统风险的指导性文件。对此,美国学者认为,美国的污染防治法只有在实现生态系统的整体性保护之后才算是真正“长大”,但在此之前还有很长的路要走。
2.资源保护法在
生态整体性优先
保护上的局限性
首先,从调整目标来看,资源保护法的本位目标是高效配置资源、保护自然环境的经济价值,而非保护自然环境的生态价值。由于自然环境的经济价值和生态价值并不一致,因此当两者发生冲突时,资源保护法难以落实生态环境保护的相对优先地位。例如,1984年制定的森林法虽历经1998年、2009年、2019年三次修改,但2019年森林法第54条对森林采伐量的限制措施依然只要求遵循“消耗量低于生长量的原则”,没有充分考虑采伐对于森林的水土保持、气候调节、生物多样性保护等生态功能的影响。消耗量低于生长量的原则有助于确保森林资源的可持续利用,保持森林的经济价值,但却忽视了通过限制采伐来保护森林的生态功能的需要。
其次,从调整对象看,资源保护法分别关注土地、水、森林、矿产、草原、野生生物等单项环境要素,缺乏对生态系统的整体考虑。如森林法仅规定对林木、林地及林中野生动物的保护,而未对森林生态系统整体规定有效的保护措施。渔业法仅提供对渔业资源的保护规范,而未规定对整个水体生态系统的保护措施。土地管理法没有对影响土地生态系统的各类污染排放行为和资源开发行为进行综合规范,更缺乏对沼泽、湿地等特殊土地加以特别保护的规定。资源保护法采取的单因子立法模式固然有利于精准高效地保护各类资源的经济价值,但不利于生态环境的整体性保护。
最后,在调整方式上,资源保护法采用的具有“先定性”的调整方式难以适应生态系统整体性保护的需求。资源保护法重视对行为属性的预先判断,一旦行为符合法律规定的一般要件,即须承担相应的法律后果。由于生态系统的复杂性、动态性和不确定性, 生态整体性保护需要“调适性”的调整方式,不断根据获得的新信息衡量行为造成的生态损害后果,再考虑确定和调整相应的规范。以前述森林法对森林采伐量的限制措施为例,林业行政主管部门需要预先确定用材林区的范围及其采伐量限额,一旦采伐量高于限额,就不允许采伐者继续采伐;反之,若采伐量低于限额,则允许采伐者继续采伐。但事实上,由于采伐对森林生态系统的整体影响非常复杂,且取决于气候变化、生物迁移等多种不确定因素,预先确定的采伐量限额很可能不是生态整体性保护所需的最优水平,而需要依据新信息不断调整。
(三)自然保护地立法
与生态整体性
优先保护价值
的契合性
自然保护地立法之所以能够成为生态整体性优先保护价值的最优载体,是因为自然保护地立法不具有污染防治法和资源保护法在调整目标上的局限性,并且在调整对象和调整方式上契合整体性保护的需要。
首先,在调整目标上,自然保护地立法未被赋予生态环境保护之外的其他价值追求,能够更加有效地主张生态环境保护的优先地位。虽然污染防治法与资源保护法的直接目的都包括保护环境,但污染防治法的根本目的是保护人类健康和财产, 资源保护法的根本目的则是保障自然资源的可持续利用,两者的直接目的受制于根本目的,在生态环境本身的保护上都存在局限性。尤其是资源保护法,当自然资源的生态价值与经济价值发生冲突时,主张生态价值优先往往面临难以逾越的障碍。相较而言,自然保护地立法没有维护资源经济价值的规范负担,它的根本目的是生态保护,开发利用目标只有在不违背生态保护目标的前提下方可实现。通过确定特定区域的保护级别,依据保护级别明确禁止或限制资源开发利用行为,可以将生态环境保护的优先地位落到实处。
其次,在调整对象方面,自然保护地立法直接调整与特定区域生态环境保护相关的各类行为,能够更加充分地考虑特定区域的特殊情形,从而实现生态系统的整体性保护。自然保护地是依据特定生态系统的范围与边界设立的。“指导意见”明确提出,要以保持生态系统完整性为原则,整合交叉重叠的自然保护地,归并优化相邻自然保护地。正如学者所言,“从生态的角度看,自然保护地的最大特性是一定区域内的各种要素与生物形成一个完整的系统。” 在依据生态系统边界确定自然保护地范围的基础上,自然保护地立法不仅关注影响自然保护地生态系统的个别污染排放行为或个别资源开发行为,而且运用整体、动态的眼光审视不同行为之间的互动关系及其对生态环境的整体影响,进而对各类行为进行总体控制。
最后,在调整方式上,自然保护地立法采用“调适性”的调整方式,重视对行为后果的持续评价与综合考量。不论影响自然保护地生态环境的行为属性为何,只要行为不会阻碍区域内生态整体性保护目标的实现,此类行为就应得到允许,而不是预先“一刀切”地予以否定。例如,美国国会在制定野生动物保护区管理法的过程中,曾考虑采用“先定性”的调整方式预先列明各种被禁止的人类活动,但最终还是决定采用“调适性”的调整方式,授权行政机关在不影响“生物整体性、多样性和环境健康”的前提下,允许在野生动物保护区内进行娱乐性活动等低优先级活动。换言之,不论特定行为的属性为何,只要能够证明不影响野生动物保护区的“生物整体性、多样性和环境健康”,保护区管理机关就可允许此类行为。通过对行为后果的持续评价和综合考量,能够确保优先保护生态整体性目标的有效实现,同时避免对资源开发利用行为的不必要限制。
四、自然保护地立法
对于生态整体性
优先保护价值
的表达
(一)分区定
保护级别制度:
对保护优先原则
的适用与拓展
(二)总行为控制制度:
整体性保护理念下
的整合与协调
(三)总分结构:
优先保护生态整体性
价值的立法技术选择
结论
本公号由武汉大学环境法研究所维护,与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网 (www.riel.whu.edu.cn) 互补,与各位同仁分享环境法资讯 —— 武汉大学环境法研究所。
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