【专栏】秦天宝：论风险预防原则在环境法中的展开——结合《生物安全法》的考察

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作者：秦天宝，武汉大学环境法研究所教授、所长。
原文来源于《中国法律评论》2021年第2期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：科技理性的纯粹化带来了生态风险的社会化，生态环境的安全保障被国家视为必需肩负的义务，注意力从末端向前端的转移成为环境法的发展趋势。应运而生的风险预防原则被环境法接纳为形态各异且具备一定约束力的法律规范，意在以政府干预限度的妥适为要义，指明事先采取预防行动的类型化和协作化方向。风险预防无意追求最大限度或无限度的安全，而是试图探明尽可能妥当的路径与目标。生物安全风险颇具不确定性，预防行动势必要求手段与界限等方面的弹性和适应性，并应敦促风险决策安排和规制措施执行形成程度妥当的动态平衡。《生物安全法》全方位体现风险预防原则并以分类管控制度和联防联控体制机制为承接；但日后仍应进一步示明权力约束路径，续展联防联控体制机制的优化作业，并对分类管控条款与制度的内容进行一定的调整与补充。

关键词：风险预防原则；环境法；生物安全法

引言

纯粹的科学理性和多元的现实利益驱动着技术应用的规模化与社会化，常常忽略了充分的安全性论证。诸多前沿技术未得证实其是否会对人体健康与生态系统产生负面效应即从研究开发走向商业化应用，健康、生态乃至社会整体的安全风险随之显现，表现为人群的身体机能遭受损害、大范围的环境污染和生态系统功能的整体退化。生态环境本身的质量下降既可以直接且直观地影响我们的生存生活状况，也可以通过动植物、微生物等环境要素而间接地产生负效应，它们本身即天然地具备一定程度的不安定性、不可控性。

“生物安全”概念的关涉面颇为广泛，其风险呈系统化，为法治议程变迁和法律规范建构带来了深远要义，从行政与法律视角检视生物安全风险并将干预行动上升至国家任务和立法安排的层面是必要且正当的。疫情的突发和常态化防控已然成为社会高度关注的场域，生物安全话题热度的上升意味着生物安全意识的整体增进，社会各界的期待为《生物安全法》通过立法快车道之后的颁布施行打下了观念基础。

风险预防作为法律原则的初衷就是为了应对环境法面临的科学技术不确定性。科技固然为环境法的存在与发展提供了必需的知识资源，仅仅依靠它却无法知晓如何作出决断，也不能满足环境法紧跟风险社会的调适需求。故而环境法不仅以自然科学为基础，还应当超越自然科学。风险预防原则强调在采取预防行动之前不必等待那些经过科学充分验证的确凿证据，尽可能地阻却科学本身的不确定性演变为环境问题的成因，并使环境法继续前行的发展理念由治理转向预防。

一、风险预防原则

的源起：

风险理念的形成

时代变迁的本源意象被敏锐地察觉：风险分配逻辑取代财富分配逻辑而成为社会话语的主宰，不得不以一种变革的范式理解“现代化”——“工业社会”的现代社会早期范式已然转为“风险社会”的晚期范式。风险正在沿着社会化的道路继续前行，关乎风险社会的种种预判也正在逐步应验。

（一）风险的社会化

“风险”一词本身就充满着神秘色彩，探究源起与由来的说文解字作业仍无定论，贝克和吉登斯的看法就存在不小的差异。从严格意义和根本上观察，风险皆来自不确定性，风险现象必定且只能是社会现象。统计学与保险学等学科认为风险是事件造成破坏或伤害的概率；人类和文化学者将风险看作一个集体或社群置身于文化环境内的不利益认知；风险社会学则阐释风险为社会过程，风险的一切表征皆源自相应的社会结构、制度与秩序等，从而指向相当深刻的政治、法律和社会意义。

不约而同地是，它们都肯认人的认识能动而或明或暗地主张我们能够经由理性的增进而愈益精确地识辨风险。风险概念极具兼容色彩：既不同于毁灭或虚妄，也不等于安全或信任，而是虚拟化的实然和实然化的虚拟；同时陈述事实与价值，往往表现为介于二者的数字化道德；一并囊括了时间轴上的三分关系，认识与再认识进程中的已知和未知，以及并行于全球化图景的域际与本土重组。

科技理性已然成为范式，然而事故的频发趋势并未褪去，道德和法律正在获得也应当获得一种共享或“瓜分”理性话语的优先权，权力话语也觉察了增进理性和削减“未知”的祈愿，要求植入风险运作过程并将自身置于突出地位，它们都试图挽回渐行渐远的安稳秩序。

或许与直觉背离，不确定性并不预示更加黯淡的未来：古人早就明白世事如棋，事物的各种可能潜伏于通向结局的进程，倾向于认为真实损害的产生是不可避免的命中注定，精确算计而非依凭经验与直觉加以把握只能是神明才具备的特异；但是人类从未放弃尝试，力图摸清“不确定”的空间大小并将其可视化、数字化为概率，与其说是命运，毋宁说是一种打通过去、现在与未来的选择，以现时判识未来并促成二者效劳于彼此。对“意料之外”的追问揭示着持续而隐秘的人类文明演进动力——渴求更为确切有效地掌控命运。风险联通过去、现在和未来。

（二）风险社会

预言成真

风险社会理论的发起者预言我们都是发生于现代化内部之“断裂”的见证者：从古典工业社会轮廓中脱颖而出的现代化正在形成一种崭新的形式——（工业的）风险社会，现代性内部“连续”与“断裂”的矛盾需要被细致地权衡，这样的抵牾也展现于现代性和工业社会、工业社会与风险社会的对抗状态。生活改善总是仰赖知识进步，技术的投用的确维系了人类趋利避害的本能与秩序安稳的预期。不假思索地以主体自居的我们为科技所裹挟，不由自主地前行以享用果实，也被蒙上了一层客体色彩。
风险的阐释蕴含着社会控制的二律悖反：强调现代社会风险具有人为色彩不断扩散的属性，而人的行动时刻承受着一定结构的干预与约束；结构化风险的应付又不得不仰赖社会控制结构的创设和控制行动安排的付诸实践。人们正在创造名为风险的文明，以使所做决定带来的不可预测结果具有一定程度的可预见性，进而操控那些本不可控的事端，通过刻意践行预防行动与各类制度化措施去战胜工业文明一路高歌猛进时留下的副作用。
以贝克和吉登斯为代表的制度主义者主张风险的结构特征迥异于古典社会，其客观存在为现代社会所强化，试图批判纯粹的科技工具理性。他们的风险社会理论与兴起于20世纪中叶的环保运动彼此呼应，质疑工业文明的极限论呼声渐盛。

环境问题不再被认为是可有可无的外部话语，它已经由理论的铺陈而置于制度中心，德国的法学界早已认可这种内在性便是例证。生态环境、个体健康与集体安全问题从一开始就是风险理论的因应对象：风险的首要指向是那些完全逃脱人类感知范畴的污染物或毒素，以及迫使诸多国家陷入持续焦虑与警惕的工业事故威胁；20世纪70—80年代，探讨风险的论题拓展至生物技术领域，现代意义的风险防范活动也可能最早发源于卫生防疫领域。

风险社会可描述为一系列不确定的载体与总和，受激扰的社会结构、体制和关系朝着越发复杂、偶然、易分裂的状态转化，而生命安全与秩序安稳的诉求从未消退，成为社会面临风险的反省与调适方向。

二、风险预防原则

的发展：

由学理转向规范

对美好生活的不懈追求促使国家任务体系容纳了生态与安全保障之目标，随着法律系统不断地自我改良，“风险预防”的科学理念为环境法所吸收并加以规范化处理，进而转化为具备指导作用和一定效力的环境法律原则。

（一）生态与安全保障

的国家任务增进

风险不是纯粹的“负”，一旦在深入理解的基础上加以挖掘，又会发现其中蕴含的机会。风险的积极面向观将其视为个体规划生活的依据，这种富于想象空间的积极决策姿态得到了自由主义法学理论的广泛信仰：个体有权选择自担风险并获取机遇，以意思自治追求福利最大化。即便风险确实致害，也应使损失停留于发生之处，除非有特别干预的理由：风险由他人强加而非自愿负担之情形才需介入干预，否则政府针对风险的广泛规制即有失正当。

这固然作用于界分政府和社会的责任，回避权力过度干预产生的败德风险，然而值得怀疑的是个体理性会否引致集体的非理性或不利益，个体决定是否确为无涉他人的完全自治。无处不在的风险不仅来自社会外部，更源于置身集体的个体的每一个决定或选择，行动意识的风险化改造促成社会整体的反思性，并使以阶级为纲的解放政治转向生活政治。不论国别，面向不特定个体的风险规制渐成必然，风险蒙上了异于传统社会的政治与法律色彩。日益觉醒的风险意识要求进一步压缩“不确定”的滋生空间，寻求一份应付风险的规范化“说明书”为国家任务体系所容纳。

如果说工业社会的民众关切是物质需求的满足，那么风险社会则聚焦于安全稳定的秩序，共通地指向心理的担忧乃至无法辨别何者更甚，政策基调从发展向安全过渡。风险社会同时也是“焦虑社会”，维系安全是国家的存在理由，也是政府的基本任务；经由国家权力运作以削减风险，具备技术客观不确定与意识主观肯认的双重正当。受自由法治国理念浸染的国家职能被框定于维系安全与秩序的防卫限度内，而因应风险侵袭的集体意志要求国家“主动出击”，通过设定预先采取行动的给付义务以回避损害“变现”的尝试空间得以扩张。

紧密联动、积极防范姿态下的环境问题亦助推任务变迁，环境事业的目标体系由污染治理展开，走向超越单纯的公害处置而注重生态环境保续能力建设，以及生态细分领域之政策与法律回应的精进。反映到宪法层面，位列其中的生态环境规范体系以序言之生态文明发展为统领，总纲之环境资源保护条款为内容，政府的生态文明建设职责为保障，呈现国家职能含义的任务驱动型环境宪法立法模式。

环境基本国策是国家环境保护义务的宪法规范形态，是发挥国家权力约束作用的“目标条款”，而国家环境义务之内涵由现状保持、危险防御、风险预防共同组成。以人的健康和社会安定为关联语介，生态系统秩序维护与风险防范的安全保障任务一并呈现内在的目标一致和价值契合。

（二）风险预防原则

在环境法中的发展
秩序意味着人和事物的存在、运转皆具备一定的一致、连续和确定的结构、过程或模式，历史清晰地表明凡是人类构建了政治、法治或社会组织单位的地方，都曾力图建设某种适宜生存的秩序形式并防止混乱无序，谋求确定社会有序模式的倾向绝非人们作出的恣意专断或背离自然的努力。

环境法孜孜以求的正是地球的整体秩序，是人类生存状况和生态环境质量彼此可持续的统一。地球秩序的维系与增进始终是与环境法相伴的基本价值目标，契合着社会主体对其周遭一切所组成之环境的安稳向往与混乱厌恶，学理、法理、环境法理语境的风险预防在价值层面得以勾连并渐渐上升为原则与理念。法律原则固然有别于预设具体事实状态或确切法律效果的规则，但其至少应指示问题的应对方向。怀疑论者质疑风险预防原则带来的裁量空间过于宽泛，置入环境法律原则范畴是一种名不副实的僭越；环境法学界的主流观点则肯认其不同的内涵与表现形式是客观的社会条件差异与局限所致，即便是掌握最佳技术资源的权力行使者，同样会陷入不知所措或无所适从的困境。

依传统的法治国原理，当行政者基于环境保护的国家义务和环境法律规范的授权而干预社会生活时，关乎授权的一切细节都应明确，以维系干预对象的期待，然而风险的不安定与不可精算之表征往往迫使行政者在面临环境风险侵扰时决策于未知和犹疑，无法形成稳定预期，环境法在增进自身适应性和弹性的同时不得不作出放宽约束的妥协。

科学方法的日益复杂可能导致研究活动采纳的科学方法及其所获数据性质的不确定。为了尽力避免这种不确定意味的“瘫痪”，自20世纪80年代以来的国际环境保护文书往往允许或强迫缔约国服从于风险预防路径。它最早出现于20世纪70年代和80年代的德国国家环境法之中，被称为风险预防行动原则。一些学者认为其出现标志着国际环境法的范式从主要以经济和人类为中心开始转向主要以生态为中心。

风险预防原则秉持干预主义立场，提醒决策者针对不确定因素保有细致观察与谨慎处置的特殊注意，然而其具体定义、实质内涵、运作要件乃至法律性质为何，都因为仍欠缺精准化的国内与国际共识而处于混沌状态。什么性质的风险需要环境法的干预，可能致损的证据达到什么样的不确定程度才考虑动用环境法加以预防，预防行动的限度及其属性的义务化或裁量化，事先设定的举证责任之标准高低、归属主体以及整体样式究竟是变革抑或因循传统更为妥适等问题的不同阐释，造就了风格各异的风险预防原则及其实践，大致可区隔为弱预防原则、强预防原则和介于二者的调和路径。

弱预防的要义是针对严重或不可逆转之损害威胁，允许政府在缺乏确凿证据时通过分析成本效益而采取预防措施；而强预防则要求可能致害的行为人展开活动须以提供证据证明无害为前提，采行的预防措置可能是不计成本的。这样的分类是相对意义的，只关乎程度而无涉本质，风险预防原则本就极为灵活且富于弹性，它们都共享着同样的核心理念：不能将“证据未经科学验证”援引为拒绝采取行动的借口。

尽管风险预防原则仍为学界津津乐道而处于发展状态，不论理论或实践，风险预防原则都可以在国际法层面称得上一种标准化的存在；即便它往往经由运用者的解释而获得一定条件下的法律价值，即便异议依然存在，要么将该原则视为指导，要么声称其具有约束力，都无法否认它的法律地位正在从政策话语演进为具有约束力之形式的国际趋势，围绕其意涵的共识至少正在形成于大西洋的东西两岸。

这一原则致使科学和政策制定之间的关系发生了根本意味的转变，并且为环境监管机构构造了广阔的选择余地，因而精确的应用框架是必需的。确定社会可接受的风险水平、遵循经过经验累积与反复修正的风险评估程序并不断地回顾、审查现有的预防措施或许是风险预防原则之关键所在，而举证责任问题可能依然会是其极具争议的一面，因为举证责任之倒置往往被认为是该原则在风险利益分配问题上最为直观的显著表现。

（三）风险预防原则

在中国环境法

中的体现

风险的概念法律化和意涵阐释的宪法意义化早就有域外先例，风险预防的国家任务已然转化为中国宪法教义学的风险化建构，凭借宪法规范的指引效用落实至治国理政的日常。中国的宪法规范形态蕴含着整体风险观，体现为风险领域同预防手段相结合的形式，其中，生态环境事业的规范手段表述为保护、改善和防治。

环境法律规范体系内早已出现“防”的表述，1989年的《环境保护法》明确了防治结合原则，防什么、如何落实“防”、怎么结合等问题要么在阐释时自由发挥、悬而不决，要么搁置不论或避而不谈。从当时的文本内容和法律实施过程都不难发现占据主导的是“治”而不是“防”。时至今日，风险预防原则依然未被完全确立为中国环境法的基本原则，甚至很难给出是否已经基本确立的评判。中国已经签署一批写明了风险预防原则的国际法律文件，如《保护臭氧层维也纳公约》《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等，在国际法层面充分表达了对风险预防原则的肯认；反观宪法、环境保护基本法及其他单行法的规定，风险预防原则并未充分地完成由国际法向国内法的转化。

尽管如此，中国的环境法律规范体系内已然显露了风险预防理念与原则的踪迹。

2014年修订的《环境保护法》第1条沿袭了“防治污染和其他公害”的立法目的，第5条明确“保护优先、预防为主”的原则，并在第40条明确了促进清洁生产和资源循环利用的义务，强调应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生；其与《清洁生产促进法》一道体现了环境理念由治理向源头控制的转变，共循“扼杀风险于摇篮”的风险预防之追求，它们的行动思路是与风险预防原则相通的。

现行《环境保护法》第39条明确了健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，第47条规定了各级人民政府及其有关部门和企业事业单位的突发环境事件风险控制职责。环境健康所涉议题宽泛，环境事件也是包罗甚广的“口袋”概念，若以社会整体视角加以续造化阐释，可以得出环境保护基本法已然在实质意义上确立了风险管控制度、在体制意义上体现了风险预防原则的论断。

2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第4条确立了坚持减量化、资源化和无害化的原则，设定了减少固体废弃物的产生量、促进固体废物的综合利用，其中蕴含着固体废物管理的优先次序，即以生成量的减少为优先并最大限度地促进资源化利用，进而降减末端的处置量；毕竟“防”的成本总是小于“治”的代价，同样契合着风险预防原则的精神内核。

现行《环境影响评价法》第1条即述明了“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”的立法目的；第7条规定，规划有关环境影响的篇章或者说明应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第17条规定建设项目的环境影响报告书应当包括对环境可能造成影响的分析、预测和评估。它们也反映了环境质量管控理念从末端向前端、从治理向预防的嬗变，注重以先行评估并提前采取预防行动来规避后续可能产生的负效应。

现行《防沙治沙法》和《水污染防治法》都明确了预防为主、防治结合和综合治理的原则，现行《大气污染防治法》亦提出坚持源头治理、规划先行和调整能源结构。需要说明的是，这些法律文本中提及的“防”固然可以经由解释而理解为“预防风险”的直接或间接体现，但它们的意涵显然比“风险预防”更为宽泛，更多地容纳了“防止危害”之要求，强调科学依据的充足化是采取行动的前提。

2018年颁布的《土壤污染防治法》则直截了当地确立了预防为主、风险管控等原则，设专章规定了风险管控的制度安排和行动要求，可谓中国环境法制原则的历史突破，基于规划、标准、监测等制度将风险预防原则全方位地落实至实体法层面，可能预示着新时代的环境立法由“预防”转向“风险预防”的趋势。

通观中国的环境法律规范，“危害防止”是极为稳固的规范建构基础，证成风险预防原则已然与其比肩则实属不易。整体上看，如果风险预防原则完全确立为环境法的基本原则并被全面地贯彻落实，将不可避免地加重环境监管者的负担，进一步地减损个体的利益。或许立法者面对风险预防原则时仍然或多或少地出于对环境执法、经济民生等方面的考量而怀有一定程度的顾虑。一边是发达国家以其物质基础、社会发展的较高水平而掌控着在发展与环境各居两端之轴线上游走的自由，能够“负担”风险预防原则；另一边是向往发展的发展中国家和最不发达国家，执政者会倾向于优先谋求科技、经济与社会福祉的增进。

三、风险预防原则

的规范意涵

原则的解读空间本就是广阔的，众说纷纭的风险预防原则阐释并不妨碍它在环境法律规范意义上具有相对明晰的指涉。生态环境风险的“不确定”特征预示着政府干预权力的适度扩张，形态复杂多元的风险还向我们提出了分类谋划预防措施和通力协作的要求。

（一）平衡行政权力

的扩张与控制

法律责任的风险控制形式已不敷使用，就侵权赔偿而言，行为人是否认知法律的存在或其行为危害性直接关系预防功能之实现，纵使其已具意识也不必然改变行为，难免错估损害的生成可能或责任程度而怠于防范。风险引致的后果还可能由于归责的客观困难、法不责众的世故人情或政治考量而走向出乎预料的“有组织的不负责”，震后的房屋塌毁责任追究难以为继便是例证。

归责于个人的风险治理模式只是间接控制策略，而行政活动的弹性化表征决定了其监视潜在威胁、防范实害产生的明显优势，其规制则是一种直接控制。规制哪些风险、如何规制、规制至何程度等问题皆附着深刻的政治、法律与社会意涵，立法者当然可以提供理念与原则的指导，然而面对具体风险事项的具体分析却无能为力，司法者的被动属性也意味着不宜过度介入，是故重担肩负者非行政者莫属。

“损害未得证实即推定不存在”的危险防卫确属一种合乎比例原则要求的做法，却因为后果的不可承受且不可逆而不得不在环境风险行政领域内作出让步。譬如，生物技术运用可能指向转殖基因序列经人体生理机制或生态系统自然运作的不可控风险，学理的应然与实证的必然之间虽欠缺强有力的直连链条，但技术的安全证明未被完全厘清的实情仍应当被行政系统坚定地捕获，进而针对“既不能证实亦无法排除”的不确切状态设置合理怀疑。否则，“有组织的责任退却”局面会不断上演，社会判定行政者的规制效能不充分或失败，以及给付义务未完成。

法律规范受迫于行政决定所依证据的不确定性而容许权力的“试错式”行使，须明确的是，这样的尝试并非无拘无束，约束的放宽不必然意味着颠覆传统的法治国原理给出的智识素材：对环境风险的合理怀疑与主观臆测并无实质差异的原有判断还未彻底失去正当性，控权论仍然要获得一定程度的，或者说必需的信守。环境风险的介入干预当接受比例原则的检视和调适，防止假借预防之名而行压抑甚至侵犯权利之实，或滥用剩余风险分配权。权力的运用始终游走于安全与威胁之间，以彼此抵消后的剩余为社会整体谋福祉。政府监管理应既关照潜在受干预的法益保护，又避免泛滥地规制风险而使激发新动能的活动动辄得咎。

落到实处就是凭靠许可与准入制度把握权力介入限度，以事前申请、审批、颁发许可等影响行政法律关系的行为方式设置门槛，列明纳入调控的环境风险行为清单，控制项目、行业与市场的准入，于风险开始产生的源头处施以管控。

（二）识别风险差异的

类型化预防

环境法语境内的风险相较于危险更为抽象，表征为现时难以断定“未来会怎样”的不确定，“疑有危险”是无限接近于风险概念的表述。质言之，涉及二者差异与区分的主流看法指向实害生成的盖然程度，而穷尽现有的智识资源后仍然存在的剩余风险除了分摊与忍受之外别无他法，动用法律或行政力量加以干涉确有困难，可能因为使其削减的技术不成熟或成本效益不合比例而给社会整体带来不堪承受的重负。

过往经验是否在将来可行，是它们二者显现于历史向度的歧分，判断的作出直接关系规制路径的选择，故而充分运用现有知识展开调查评估的识别作业对行政者而言无疑是必需的。倘若出现纰漏或误判，可以通过预先制定的替代方案获取回旋余地，备选方案制度的显著优势在于事先留存了面向未知与风险的异见被纳入考量乃至重拾之可能性，从而具备了因势转换的风险对冲能力和弹性。

接纳备选方案制度的另一理由在于没有人是神明或先知，依循过往模式的行政决定有理由获得一定程度的宽容对待，应付风险对于行政者来说同样是冒险行事。伦理与法律皆不能提供高水准的未来预示，以使人们从中获知足够确切的指引抑或明辨决定的正误，而用后果去评价先前行为的是非对错则与“事后诸葛亮”无异。

风险可依证据呈现的因果确切程度而区隔为不同档次，风险预防也可归纳为严苛程度或要义有别的不同版本，而预防义务的裁量基准、法益获保护的应有水准等同样涉及诸多要素，如可能形成之风险种类（风险领域的特征）、风险影响的权利类型（法益位阶）、风险与基本权利的接近程度、风险负效应的覆盖面、实定法律规范，等等。以上种种都为行政主体规范预防举措适用何种风险、分级分类管控风险及其预案给出了或实然或应然的理性智识。

（三）风险的社会化

要求协力防控

环境风险治理的多重困境迫使公权力部门的传统决策模式走向优势削减，基于权威统治的政治逻辑，政治与经济系统为应和巩固权力之需而长期在社会决策体制内趋于独大，诸如生态环境等其他的多元理性则受压抑。至于环境风险议题，如果行政者无力达到预期目标而致社会利益受挫，容易激起参与风险治理诉求的强烈意愿，并自发地通过社会运动促使公权力部门重拾对环境风险的关切。
国家任务变迁与社会运行模式之间存在内在逻辑的固有关联，市场与市民社会对政府行政的信任度往往直接或间接地决定着风险规制的成败。权力决策体系与社会系统的对话不再是纯粹的“国家—社会”单向直连的直线状，而是呈现上中下交互通达的网络式。现代社会早已淡化了视国家为单一的、无区隔的公共权力概念，行政的正当基础由国家中心主义的单元民主转至多元民主，另有全球化与信息革命的催动，民意的传扩空间亦趋扩张。

风险评估的制度理性在于事实与价值的分离，其制度目标是无涉价值地追求真理与查明事实，需求源自专家理性的科学意见用以辅助决策，价值评判的事宜则交由监管者综合多方因素进行裁量。此外，专家组织应保持其成员立场的多元，避免那些固然受到日常经费来源、政策咨询事务、科研领域所属行业等因素干预的个性化偏好扩张为系统化的偏见，同行评审制度维系着专业人士之间交流议论的常态化，促成“理愈辩愈明”的良性循环。

由权威体制与经济发展至上观念所包装的科学中立、社会效应越发淡化，难以取得民众与社群的认可，人们常常相信自主作出的风险判断，期望能够获悉攸关健康之环境风险的充分信息并经由官方背书的渠道表达关切，广纳建言不仅是回应利益分化格局下多元需求的集思广益，还是打消“惯性化的黑箱怀疑论”在社会观念层面先入为主的良方，夯实了行政权力干预风险的正当化基础。纵然民众承受高权干预措置的情绪反弹可能性往往随着损害的逐步产生而降减，环境风险转化为实害毕竟总有时间差，风险交流带来的效益是自始至终的。基于合作国家的行政法治理念，设置包纳各利益攸关方与志愿者的环境风险社会化防范的协同机制是必由路径，以议论、参与为基础话语的公私协力是环境风险治理的必备模式。

风险的系统化、社会化表征意味着行政系统必须处理与外部社会的关系，形成双向互动的交互格局，推动广开言路式的风险管理体制趋向稳定化与常态化。分级分类管控制度不仅是因应风险本身属性差异的产物，还可用来指示不同层级行政主体之于特定领域的监管对象或事务分工呈现差别化的局面。类型化思维启示我们，不同领域风险的性质有别，对应于它们的管理体制大概率不能一概而论。以整体视角观察，风险预防所需的安全管理体制应当是国家统一领导下的整合主义，即统筹协调、各司其职、分级管理、层级监督、属地（日常管理）为主、失职问责等多维度整合，毕竟系统化的风险向应对体制提出了系统化的要求。

风险预防的行政决策机制则主要指向行政系统内的细分部门在履行行政职能时的沟通与协作。风险天然地具备自我扩张与传导的能力，往往超出某一部门力所能及的范围。从治理体系和治理能力现代化的角度看，风险预防决策的作出是一项程式化的系统工程，诸部门的行事风格与利益关切不尽相同；而且，在实害显现之前即确定风险事件究竟牵涉哪些部门的职权基本可以说是大胆的假设，因此政府出于审慎且周全的考虑便会倾向于大范围的动员以确保不出现疏漏或失误，命令下属各部门都要保持一定程度的警惕。至于某一部门应持何种程度的注意义务则可依据其关联风险事件的紧密程度，这本身也是一种决策，故而风险预防行动的决策过程必然采取多方联动的模式以尽可能地确保各部门的通力协作得以维系。

另一方面，面向风险的预防行动安排相较于常规决策更要加以约束制度或机制的配合，这可以通过备案或审查制度来把握决策尺度，限缩恣意与专断的滋生空间。风险不仅仅源于决策外部，还可能来自决策过程本身。不仅是对内的整体动员偏好，政府向社会发出的指示也偏向于“宁枉勿纵”的全面动员，比例原则并不会因为突发风险事件的应急处置而彻底“退场”，保有分级管控意识和审时度势的谨慎姿态仍是必要的，否则将迫使风险法治的整体局面进入人为造成的“战时状态”。置于压力型体制下的风险防范行动，往往会从上到下层层加码，最终在基层执行时变形走样，异化为“一禁了之”，法律规范明确决策执行的纠偏机制亦为必要。

四、风险预防原则

在《生物安全法》

中的体现

生物安全主要是指公共健康和生态系统免受危险生物因子侵害的相对稳定状态，生物安全法律规范整体归于风险法制范畴。《生物安全法》秉持生态整体主义立场，以风险预防为基本的指导原则，比对文本条款与该原则的规范意涵则不难发现其贯彻落实、权力行使、体制机制等方面的状况。

（一）行政权力

全面干预但

约束不足

相较于事中监管和事后补救，作为环境法律规范体系组成部分的《生物安全法》更为偏重风险源头的防范与封堵，整体呈现直截了当的“干预—防范”式双元法律关系，可谓管制行政之复兴。通观其文本，政府履行职能的权力话语和担负职责的义务话语贯穿全文，从总则、防控体制到各调整领域、法律责任等部分皆可见行政权的介入，展现出强化监管强度的主基调。

行政意义的许可准入制度在生物安全法的语境下直接体现为安全审查制度：第20条明确了建立生物安全审查制度之国家义务，对于影响或者可能影响国家安全的生物领域重大事项和活动，获授权进行生物安全审查的主体仅限于国务院有关部门；第38条、第39条、第44条、第46条、第49条、第56条、第58条、第59条、第60条等条款均示明了取得批准、履行备案手续、限定行动主体资质与批准主体层级等限制手段当中的一种或多种，通过这些条件为可能产生生物安全风险的各类行动之开展设置门槛。

在抗生素药物等抗微生物药物使用（第33条）、生物技术研发应用（第34条）、病原微生物实验室生物状况（第42条）等方面加强安全管理的规定，实质也是无涉许可准入之目的或效果的常态化安全审视。

关系国境管控的动植物（产品）、高风险生物因子国家准入制度和境外重大生物安全事件应对制度也分别在第23条和第24条予以明确：对于首次进境或暂停后恢复进境的动植物（产品）与高风险生物因子实行经评估的国境准入，若进出境或过境生物安全风险评估结论为高，则采取相对应的严格防控措施，并未彻底断绝高风险人、货、物的进境通道；对于境外发生的生物安全事件，若判定为重大级，则采取紧急的国境防控，暂停相关人、货、物的进境。这些皆体现了谨慎而不失限度的风险预防理念与原则。

第18条明确了建立生物安全名录和清单制度的国家义务，其适用于生物技术的研究开发（第36条）、重要设备与特殊生物因子的购买引入（第39条）、外来物种入侵的应对防范（第60条）等行动。管控清单制度意在直观地展示行政干预的限度与范围，为受规制对象形成相对稳定预期提供了支撑，并构成权力干预的约束；同样发挥实体约束作用的还有那些列明受本法调整之行为、可依法采取的生物安全监督检查措施、应当经国务院科学技术主管部门批准的涉人类遗传资源之活动的条款，如第2条、第26条、第56条等。

置于总体国家安全观与生物安全风险语境的控权提案似乎有些不合时宜，而法律仍要坚守的是面对公权力的警惕，确保它运作在法治轨道之上。政府行使权力的合法性与合理性是多元面向的，关乎生物安全的风险行政还可以从程序、时效等政府自律自制的角度加以观察考量，从而促使行政决策活动能够相对地合乎比例原则。

（二）分类管控

虽有明确

但欠缺承接

《生物安全法》第14条明确“国家生物安全工作协调机制组织建立国家生物安全风险监测预警体系，提高生物安全风险识别和分析能力”，第15条第1款明确“国家生物安全工作协调机制应当根据风险监测的数据、资料等信息，定期组织开展生物安全风险调查评估”。作为分类管控的必需前提，生物安全风险监测预警与调查评估制度被确立为国家生物安全工作协调机制肩负的职能，直接体现了未雨绸缪的常态化预防要义。

第15条第2款规定，通过风险监测或者接到举报发现可能存在生物安全风险的，有关部门应当及时开展生物安全风险调查评估并依法采取必要的风险防控措施，这至少是一种对弱预防原则的明确，并为采取强预防原则指导下的各类措施预留了规范化空间，使其不至于被评价为未经法律授权的非法措施，但同时也可能引致超出必要限度的手段不合理问题。

第38条第2款和第33条第3款分别明确了生物技术研发活动风险评估、抗微生物药物残留危害健康与环境的危害评估义务，第22条规定“发生重大新发突发传染病、动植物疫情和不明原因的生物安全事件，国家生物安全工作协调机制应当组织开展调查溯源”，这些职责与制度都与风险预防原则的源头控制要求相符，为确定事件性质、全面评估影响并防范事件发生后可能的继生风险提供了体制保障。第3条是《生物安全法》总则内的原则条款，明确了维护生物安全应当坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则。

分类管理被置于原则的高度，其内涵覆盖了技术等级、生物等级和场所等级，分类管理措施应用于生物技术、病原微生物及其实验室等方面：第36条第1款规定生物技术研发活动根据其对公众健康、工业农业、生态环境等造成危害的风险程度而分为高风险、中风险、低风险三类；第43条第1款规定对病原微生物根据其传染性、感染后对人和动物的个体或者群体的危害程度实行分类管理；第45条第1款明确了根据病原微生物所受生物安全防护水平来分等级管理病原微生物实验室。

分类分等级管理意在根据不同类型的生物技术、设备、场所及其关联的风险属性，或者风险成因的不同而设置有差别的安全管理措施与责任负担。

质言之，分类分等级管理应有对应的管控措施与法律责任加以承接，形成差别与秩序皆具备于“行为（事物）—措施—责任”的一体化法律规范。在可能产生生物安全风险之活动与管控措施的对应问题上，仅直接体现于两处：高风险与中风险生物技术研发（第38条）、高等级病原微生物实验室开展高致病性或者疑似高致病性病原微生物实验（第46条）。

另外，法律责任章节的条款运用了概述式的创制手法，大致做到了责任与前述注意义务的对应，但并未细致地梳理、分类或考虑行为与责任的相称。不仅直接与风险预防原则相衬，“以备不时之需”意味的预案机制也起到了回应与承接分类管理要求的作用：国务院有关部门应当组织制定相关领域、行业生物安全事件应急预案（第21条第2款）；县级以上地方人民政府及其有关部门应当制定并组织、指导和督促相关企业事业单位制定生物安全事件应急预案（第21条第3款）；从事高风险、中风险生物技术研究、开发活动，应当进行风险评估，制定风险防控计划和生物安全事件应急预案（第38条第2款）；病原微生物实验室的设立单位应当制定生物安全事件应急预案，定期组织开展人员培训和应急演练（第50条）。

可以将预案看作分类管控的事前设计与构想，其内容必然应当包含对应于不同风险与事态程度的处置行动组织主体、处置行动主体、应对措施、物资支持等。

（三）联防联控

体制机制

已基本确立

作为生物安全法律系统内承载总体国家安全观的顶层设计，《生物安全法》鲜明地凸显党和国家战略高度的政治关切，反映国家治理体系和治理能力现代化的制度功能，肩负构建人类命运共同体的历史使命，彰显风险预防原则的法律价值。

观察其设置的联防联控体制，呈现中央国家安全领导机构统一部署、统筹协调，国务院部委分工负责、协调工作，专家委员会提供咨询，央地协同推进，社群广泛动员的整体格局，形成了上中下“三位一体”的合力。

制度方面，确立了专家咨询、信息共享与发布、风险报告等制度；责任方面，规定各级政府引导基层组织与社会组织开展生物安全宣传，地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责并在疫情发生时开展群防群控、动员鼓励社会力量参与防疫，企业事业单位将生物安全知识纳入教育培训内容，新闻媒体开展生物安全知识公益宣传并进行舆论监督，基层组织、有关单位和个人协助配合生物安全工作；机制方面，建立国家生物安全工作协调机制、省级行政单位的生物安全工作协调机制、重大新发突发疫病联防联控机制、多学科多部门协同创新的联合攻关机制、生物安全国家战略资源共享利用机制，并赋予国家生物安全工作协调机制以设立办公室和专家委员会、组织建立国家生物安全的风险监测预警体系与统一的信息平台、定期组织开展生物安全风险调查评估、成员单位根据职责分工发布重大生物安全信息、组织有关部门加强不同领域生物安全标准协调衔接并建立完善标准体系、组织开展生物安全事件调查溯源等职能，但未具体列出省级行政单位的生物安全工作协调机制应承担哪些职能，也未明确地方各级人民政府对其行政区域内的哪些生物安全工作事项负责。

第10条第2款“省、自治区、直辖市建立生物安全工作协调机制，组织协调、督促推进本行政区域内生物安全相关工作”、第13条第1款“地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责”和第13条第2款“县级以上地方人民政府有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作”的表述过于概化、泛化，客观上给予了地方政府较为自由的职能职责配置空间，可能引发配置失当等体制机制问题。

区别于分散型和集中型体制，《生物安全法》采立了兼收二者之长的中间型管理体制。虽不存在大一统式的专门监管机构，且由于“生物安全”是一个内涵相对确定而外延模糊、指涉宽泛的系统，也几乎不可能单设专门机构，但有中央层面的国家安全领导机构以及部委间、军政间协调机制，国务院各部门在监管实践中既有分工又有配合，组成了生物安全风险联防联控机制。专家委员会与相关领域行业的技术咨询专家委员会的设立表明专家制度的落地和尊重科学的决策进路，为穷尽现有的技术与智识资源提供了实质支撑。基层群众性自治组织、有关单位与个人的协助配合义务得以明确，宣教制度与风险联防机制相结合，生物安全意识的社会化固然值得肯定，但可能存在义务设置过度而激励与赋权不足的偏差。

义务条款的内容表述相对具体明确，譬如，第7条第2款规定“相关科研院校、医疗机构以及其他企业事业单位应当将生物安全法律法规和生物安全知识纳入教育培训内容，加强学生、从业人员生物安全意识和伦理意识的培养”；第7条第3款规定“新闻媒体应当开展生物安全法律法规和生物安全知识公益宣传，对生物安全违法行为进行舆论监督，增强公众维护生物安全的社会责任意识”；第13条第3款规定“基层群众性自治组织应当协助地方人民政府以及有关部门做好生物安全风险防控、应急处置和宣传教育等工作”；第13条第4款规定“有关单位和个人应当配合做好生物安全风险防控和应急处置等工作”；第29条规定了任何单位和个人发现疫病后应当及时向医疗机构、有关专业机构或者部门报告，医疗机构、专业机构及其工作人员发现疫病后应当及时报告，并采取保护性措施，并不得瞒报、谎报、缓报、漏报，不得授意他人瞒报、谎报、缓报或阻碍他人报告。

而激励或赋权条款则不仅数量较少，内容表述也相对简略，仅有第8条第2款规定的“任何单位和个人有权举报危害生物安全的行为，接到举报的部门应当及时依法处理”，第9条规定的“对在生物安全工作中做出突出贡献的单位和个人，县级以上人民政府及其有关部门按照国家规定予以表彰和奖励”和第30条第3款规定的“发生重大新发突发传染病、动植物疫情，地方各级人民政府统一履行本行政区域内疫情防控职责，加强组织领导，开展群防群控、医疗救治，动员和鼓励社会力量依法有序参与疫情防控工作”。即便能够从第8条规定的“接到举报的部门应当及时依法处理”解释出为风险信息报告者保密等法定要求，保护与鼓励力度仍显不足。至于通过何种方式与程序进行动员、鼓励社会力量参与疫情防控，如何参与才符合“依法有序”之要求等，则均未予以明确。

五、风险预防原则

指引下

《生物安全法》

之完善

以风险预防原则的环境法律规范意涵为指导，该原则在《生物安全法》中的体现为我们提供了生物安全法制进一步完善的启示。政府在生物安全领域运用其监管权力应当受到一定约束，分类管控的配套安排应予充实，生物安全事业的体制机制问题也需要在明确方向的基础上进行调适。

（一）进一步确定

权力约束路径

国家任务的变迁历经“生存关照—危险防御—风险预防”的前进过程，危险抵抗计划与行动不再仅仅针对那些基于因果经验或一般智识便可准确辨识的危险。国家实现其环境保护与风险预防义务的基本路径是发挥导向作用的立法和发挥基础作用的行政二者兼备，政府作为理所当然的任务执行者，其行政模式也涵盖了秩序行政、福利行政与风险行政等阶段。行政系统更具纵向直达的穿透力，集行权层级横纵交织、下沉基层日常管理、程式化效率化运转、专业素养的人力与智识加持等优势于一身，相当程度的灵活性正为应对风险所需，不可能完全交由立法或司法代劳，之于生态环境风险预防的中流砥柱地位也无法被取代。

政府之于生物安全风险治理的主导角色在可预见的一定时期内不会改变，原有的“命令—控制”模式之适用空间仍然存在，其规范地位虽于环境行政的整体语境有所松动，但《生物安全法》的条款内容标示着全方位、全过程的行政干预，受其调整的事务不似常规领域那样享有简政放权意味的“优惠待遇”，而是归附于强制色彩较为浓重的高权传统。植入生物安全法律规范的风险预防原则指向安全目标，势必扩张干预以适应风险的不确定性，突破比例原则权衡公私利益以不使偏袒任何一端的常规操作而将社会利益置于相对优先地位，且不放弃关照个体的权益。

常态化防控情境下，一并把握适当性、必要性与均衡性是防控措施选择与执行的应然路径，应体现于《生物安全法》的总则或第三章“防控重大新发突发传染病、动植物疫情”；还应注重对行政相对人采取各项措施的程序理性，将程序要求写入总则或措施条款内。至于必须当机立断的危急关头，无暇也不可能精准评估事态走向，个体利益不得不被暂时搁置一旁，让步于时效要求的比例原则或许并无适用余地而不得不置若罔闻；政府必须与时间赛跑，迅即而不迁延地转向时效主义并作出决策，否则将酿成社会无法承受的代价。总之，可以考虑分为两种类型，以比例优先或时效优先加以区别设定。

（二）增进分类管控的

内容承接

《生物安全法》在第三章“防控重大新发突发传染病、动植物疫情”的第28条第2款规定的“国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据预测和职责权限及时发布预警，并采取相应的防控措施”属于风险分类防控的间接体现，不够充分，应明确依据充分利用资源所获证据的科学评估风险等级与可能波及的范围，采取与评估结论相称的措施并开展跟踪观察工作。

作为分类管控依据的涉生物安全事物名录与清单因应科技进步的动态调整已经明确于第18条的“国务院及其有关部门根据生物安全工作需要，对涉及生物安全的材料、设备、技术、活动、重要生物资源数据、传染病、动植物疫病、外来入侵物种等制定、公布名录或者清单，并动态调整”，相应地，散见于各条款的安全审查范围与程度，以及处于正在进行时的决策执行都应配以调整机制。常态化的风险定期评估也已明确在第15条的“国家生物安全工作协调机制应当根据风险监测的数据、资料等信息，定期组织开展生物安全风险调查评估”，故而应设置管控措施与风险等级匹配程度的定期自查自纠机制，尤其是对准地方政府执行决策过程中的纠偏。

此外，既然已经在第38条明确高风险与中风险生物技术研发的主体资质与手续要求，在第46条规定高等级病原微生物实验室开展部分实验活动的批准主体，亦当提及低风险生物技术研发活动的门槛，选定对病原微生物实验进行审查的分类依据（实验室等级或者微生物致病性）并明确其他等级实验室开展实验活动的前提条件。再者，行为与责任相称的责任负担原则应当体现于《生物安全法》的法律责任章节，依行为人已然或可能引致的风险等级、主观过错（故意与过失）等责任判别因素科以差异化的责任。

若缺失立法者对行为与责任相称的申明和相应的责任区分根据，高权苛责话语影响下的执法者极易产生“宁严勿宽”的责任施加取向，一概以顶格处罚对待违法者，虽有裁量不当之嫌，但无明显违法之危。如果因为暂无启动修法程序之计划而无法直接写入责任负担的相称原则或加入责任区分因素，可考虑通过下位法的承接或责任细化的过程加以体现，或转而落实于执法行为当中。

（三）优化联防联控

的体制机制

21世纪初，协同应对的国家应急管理体制开始着手建设，经过不断的摸索积累了一定的工作经验。与其一脉相承的重大新发突发疫病联防联控机制表现出义务本位式的社会动员路径，《生物安全法》第29条第1款规定“任何单位和个人发现传染病、动植物疫病的，应当及时向医疗机构、有关专业机构或者部门报告”，第2款规定“医疗机构、专业机构及其工作人员发现传染病、动植物疫病或者不明原因的聚集性疾病的，应当及时报告，并采取保护性措施”。可见，除了为医疗机构、专业机构及其工作人员设定了发现后报告与采取保护措施的义务，还对“任何单位和个人”科加了发现后报告传染病和动植物疫病的义务，且第1款与第2款的表述内容有重复之嫌。

一般个体往往只具备粗浅的医学知识，囿于前见而难以辨识传染病和动植物疫病并向医疗机构、有关专业机构或者部门报告，全民动员群防群控的善意初衷不应异化为义务设定的过度化，可以考虑用鼓励行使权利的权利话语替代第29条第1款为一般个体设定义务的表述。另一理由是联系第29条和总则部分的第8条第2款规定的“任何单位和个人有权举报危害生物安全的行为”进行关联考察则难免产生困惑：“有权举报”说明危害生物安全之行为必然已经发生，产生的安全风险不必然低于传染病或动植物疫病，危害行为发现者被赋予的是举报权，疫病的发现者却被设定了应当报告之义务，存在正当性难以证成乃至缺失的可能。

至于国务院及其部委在生物安全体系内的协同防控工作机制，除了国家生物安全工作协调机制、国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制，至少还有“三会一组”，即农业转基因生物安全管理部际联席会议、疫苗管理部际联席会议、生物物种资源保护部际联席会议和病原微生物实验室生物安全管理领导小组。它们与国家生物安全工作协调机制之间是何关系，是否意味着需要设置对应于生物安全各领域的协调机制等问题都有待探讨。

此外，尽管目标定位与规范层级决定了《生物安全法》不应当也不可能事无巨细地规定地方各级政府的生物安全工作协调机制，然而至少应予明确省级行政单位的协调机制职能内容，或采用“参照国家生物安全工作协调机制”的表述。再者，机构职责的多元化设定应避免“左右手互搏”，使风险技术推进与技术风险防控配置于不同主体，优化生物安全风险防控体制机制。

结语

我们置身于一个风险多元化与社会化的时代，自然风险和社会风险如影随形。在工业文明时代成为发展主要动因的知识与科技早已嵌入社会生活，积淀为稳固的惯性，人工痕迹愈发丰满的“自然终结”和旧有范式不断被突破的“传统终结”意味着周遭物质环境已不存在任何不为人力所及的“无人之域”，随之而来的是生态环境“意外”频现，秩序的安稳悄然远去。

在“风险社会”的幕布下，祈求秩序与安全的理念被法律规范表达为风险预防原则，同时成为环境法学界津津乐道的指向，并在“生物安全”这一环境要素导向的环境细分领域获得了更高程度的关注与接纳。

生物安全无小事，其风险同时指向科技、生态、环境健康等范畴，牵涉面广且具备战略关联性，一旦生成实害则往往超出可接受水平，确有必要拥抱作为目标式原则的风险预防原则以强化前端控制，实现源头治理，并为生态环境保护法制理念体系的进一步优化提供智识资源。

须谨记的是，我们面临的不只是客观事物本身引致的一阶风险，还有那些伴生于试图控制或使风险最小化之决策行动的二阶风险。风险预防不是无限预防，也不是无限安全，无限预防不仅不现实，也必然扼杀自由、安全与秩序。风险预防原则有其限度，应以“合理怀疑”为启动预防之前提，警惕过度防范和无效预防。

《生物安全法》的目标体系一并容纳了对人体健康、生态环境保护、社会发展与安稳秩序的关切，同时契合着生态文明建设和总体国家安全观的宏观话语。期待《生物安全法》的颁布施行能够推进经济发展与生态可持续的协调统一，为社会行稳致远保驾护航。
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