【专栏】董战峰、龙凤：欧盟碳边境调节机制对我国的影响及其对策分析

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作者：董战峰，生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所副所长。
          龙凤，生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所环境经济研究室主任。

原文来源于《气候政策与绿色金融》季报第三期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

欧洲议会于2022年6月22日表决通过关于建立碳边境调节机制（CBAM）草案的修正案，计划从2023年起实施CBAM，并于2027年起正式对欧盟进口的部分商品征收碳边境调节税。2022年12月18日，欧盟理事会和欧洲议会就欧盟碳市场（EU ETS）改革方案和社会气候基金（Social Climate Fund）达成了协议，碳市场改革方案确定了削减欧盟企业免费配额的时间表，也确定了碳边境调节机制（CBAM）正式起征时间为2026年，过渡期从2023年10月开始，产品覆盖范围为钢铁、水泥、铝、化肥、电力等。总体来看，中国、印度、俄罗斯、南非、巴西等多数发展中国家则对CBAM持反对意见，美国、日本等发达国家普遍对此持支持态度并在酝酿本国CBAM政策，七国集团声称要建立气候俱乐部。中国应未雨绸缪、积极谋划，做好跟踪评估与预警，用好碳定价等政策手段，为可能出现的欧盟CBAM做好充分准备。

一、整体上来看，欧盟CBAM对

中国经济影响有限，但短期会造成

中国钢铁、铝等高碳密集型行业

的产品成本上升，削弱出口竞争力。

长期来看，若2030年前产品范围

将扩大至EU ETS覆盖的所有行业，

这将对我国相关产业产生深远影响。

CBAM的国际影响主要表现在企业竞争力受损、贸易额减少引发连锁反应和引发国际争端、影响国际局势稳定等方面。研究表明：欧盟CBAM对全球减排的作用较小，仅能减少全球0.1%到0.3%的二氧化碳排放。许多国家对欧盟CBAM是否符合现行贸易规则普遍存有疑虑。国际反应可分为两个阵营，一方是美国、英国、加拿大、日本等多个OECD发达国家持支持态度，认为欧盟实施CBAM是应对气候变化的路径，并在不同程度的酝酿本国CBAM政策；另一方主要为中国、印度、俄罗斯、南非、巴西等发展中国家，普遍就CBAM持反对意见，认为欧盟是打着应对气候变化的幌子，推行保护主义措施，并认为CBAM是一种变相的“绿色贸易壁垒”，违反了国际贸易的公平性。
整体上欧盟CBAM对中国经济影响有限，但欧洲议会方案将扩大我国企业受影响面。欧洲议会CBAM方案新增加了化学品和聚合物，对新增行业的出口或将带来显著的影响，2020年中国出口欧盟CBAM相关产品占出口欧盟总额的占比由1.32%提高到7.02%，其中，化学品、聚合物和钢铁占比最高，分别为2.91%、2.79%和0.95%。然而，12月份最终方案不再涵盖化学品（氢除外）和聚合物，但未来欧盟碳市场框架下所有覆盖行业都纳入到CBAM下，对我国出口产生的影响将发生根本性变化。从行业角度看，短期内会对中国高碳密集型行业影响较大。研究表明：欧盟实施CBAM将影响中国钢铁和铝行业每年分别增加支付的碳边境调节税达到26-28亿元、20-23亿元，其中钢铁每吨增加成本约在652-690元，铝每吨增加成本约在4295-4909元；尤其是若考虑外购电力产生的间接碳排放也纳入CBAM征缴范围对铝行业影响程度更大，仅考虑铝产品直接碳排放场景模拟得到的赋税占比为4%-8%，而考虑铝产品直接和间接碳排放情景下赋税占比骤升至26%-51%。

二、俄乌冲突短期可能对CBAM进程

产生一定影响并冲击欧盟碳市场价格

但不影响基本面，长期将加速

欧洲能源转型和低碳发展，

为欧盟实施CBAM提供基础支撑。

俄乌冲突推动欧美关系强化

并外溢到全球气候治理领域，

七国集团将建立国际气候俱乐部。

俄乌冲突将加速欧洲能源转型和低碳发展。短期内俄乌冲突带来的能源价格攀升可能扰乱向欧洲清洁能源的转型，一些国家已宣布扩大化石燃料生产的计划；长期来看，将加速欧洲能源转型和低碳发展，为欧盟实施CBAM提供基础支撑。
俄乌冲突短期冲击欧盟碳市场价格但不影响基本面。俄乌冲突虽然一度导致欧洲碳市场价格暴跌，但已基本回稳到允许碳中和议程继续推进的价格水平，市场基本消化了俄乌冲突的风险溢价。欧盟碳市场作为欧盟的气候政策基石不会改变，对俄罗斯能源的依赖使得欧盟更有决心加速绿色转型，碳市场机制和碳价信号仍是推动这一进程的有力工具。
俄乌冲突推动欧美关系强化并外溢到全球气候治理领域。2022年6月底，七国集团峰会通过《七国集团气候俱乐部声明》，声称将在2022年底前建立国际气候俱乐部。尽管气候俱乐部机制被认为有望解决“搭便车”问题，但气候俱乐部从理论到实践的过程中面临着诸多挑战，并且有可能成为地缘政治风险来源和贸易壁垒的掩护伞。气候俱乐部机制迫使所有成员国以及非成员国在同一阶段承担几乎相同的减排责任和义务，没有给发展中国家预留减排时间和空间。同时，气候俱乐部内部的激励机制及外部的惩罚机制都与国际贸易挂钩，以限制发展的方式换取减排，在保障了俱乐部内部利益最大化的同时，可能会牺牲全球最不发达国家的利益，进一步拉大发达国家与发展中国家的经济发展差距。

三、建议充分衔接国内碳达峰碳中和行动，

深入参与和引领国际标准与规则制定，

全面发展应用低碳技术和产品，

完善碳排放权交易制度，

多手段协同推进全面绿色低碳转型。

深化国际绿色低碳发展合作，积极参与和引导制定国际规则。坚持应对气候变化的“共同但有区别的责任”原则，反对发达国家把气候变化问题“武器化”，争取全球碳交易市场规则制定的话语权。加强与欧盟的碳对话机制建立，特别是针对CBAM的关键问题如贸易产品的隐含碳测算、碳排放基准值设定等，与欧盟积极开展双边对话。推动建设“绿色丝绸之路”，充分发挥“一带一路”绿色发展国际联盟作用。对发达国家立场趋于一致的倾向保持高度关注，识别气候俱乐部机制可能带来的风险，持续倡议平衡、有效、可持续的多边气候合作机制。
积极推进低碳技术和产业体系发展。加强减碳零碳负碳技术创新攻关，推动无碳、低碳的碳减排技术在重点排放领域的开发、推广和应用。调整优化能源结构、产业结构，推进煤电的节能降碳改造和灵活性改造，加大风、光、水等可再生能源“绿色电源”比例，着力构建绿色低碳循环发展经济体系。持续深化调整绿色低碳贸易结构，加大对终端复合产品的研发制造，扩大中高端装备制造产品出口。建立健全我国绿色低碳贸易统计分析制度体系。完善促进绿色贸易发展的配套政策，逐步降低直至取消“两高一资”产品和低端工艺产品的出口退税政策。建立健全我国绿色低碳贸易统计分析制度体系。
加快健全碳排放权交易制度。完善全国碳市场法制体系，强化数据质量监管力度和运行管理水平，逐步扩大全国碳市场行业覆盖范围。探索纳入有偿分配与配额总量控制等制度。积极探索与国外碳市场的链接，在目标设定、配额初始发放、核算规则等碳交易规则方面加强与欧盟协调对接，推动国内碳市场项目与欧盟CBAM项目互认。坚持多边机制，逐步推动建立区域乃至全球碳市场。

四、考虑将碳税作为应对碳边境调节机制

的手段之一，尽快启动碳税方案研究。

不单独设立碳税税种，可采取在现行

环境保护税中增加碳税税目方式，

采用递进式分阶段提高税率，

并在开征时明确税率预期，将碳税收入

专项用于支持低碳和能源转型。

探索以碳税作为碳市场补充，促进形成合理碳价，更多依靠市场机制实现减排，并争取掌握全球碳定价权。国际实践证明复合型碳定价机制能有效发挥碳减排效果，强化调节和引导企业低碳发展转型。在推进碳市场建设的同时，建议尽快开展碳税可行性研究，以促进双碳目标实现为目标，同时减弱碳边境调节机制的影响，使碳排放相关税收留在国内并用于推动国内的低碳发展。
本着服务双碳目标、宏观税负稳定、政策协调衔接、简便征收管理原则，在环境保护税中设置碳税税目。纳税人范围为所有排放温室气体的企事业单位，以二氧化碳当量作为计税依据，并采用递进式分阶段扩大征管范围以及提高税率，在开征时明确分阶段实施税率表。建议碳税收入专项用于支持碳减排、发展新能源、创新碳吸收等活动，以及给予受影响低收入群体补贴。对于采用低碳减排技术降碳减污绩效高的企业应给予一定程度的税收减免优惠。对于免费取得的碳排放权配额予以征收碳税，后期实施有偿分配之后，可以对碳排放交易覆盖的企业给予碳税税收减免。设置碳价基线，当碳交易价格低于基线时，相关企业还需以碳税的形式支付差价。尽快启动碳税方案研究，推动修订《环境保护税法》，提高开征碳税的配套支撑能力，实施碳税征管预告，积极广泛宣传征收碳税的意义。
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