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澳门尊重中央全面管治权惟仍需补强执行力

2017-11-01 新华澳报 全国港澳研究会

习近平总书记在「十九大」所作的报告,充满唯物辩证法的政治智慧。尤其是其中关于中国社会主要矛盾的最新论述:「我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾」,就充分运用了马克思主义的唯物辩证法哲学思想,及毛泽东在《矛盾论》中明确指出的「在复杂的事物的发展过程中,有许多的矛盾存在,其中必有一种是主要的矛盾」,起著决定性作用,因此他认为只要「抓住了这个主要矛盾,一切问题就迎刃而解了」。而用习近平自己的大白话来说,就是紧紧抓住「牛鼻子」。这标志著我们国家的执政党对中国社会主要矛盾有了新的论断,这个新论断决定了国家执政党新的历史任务,踏上新的历史征程。


而在「新时代中国特色社会主义思想和基本方略」提出的十四条方略中,其第十二条方略的「坚持『一国两制』,促进祖国统一」,有一句话是「必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来,确保『一国两制』方针不会变、不动摇,确保『一国两制』实践不变形、不走样。」这其中的「必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来」,也是充分运用了唯物辩证法的对立统一规律的原理,完整全面地阐述了「一国两制」的基本原理,亦即「一国两制」是一个完整的概念,「一国」与「两制」紧密相连,「一国」是前提和基础,「两制」则从属及派生于「一国」,并统一于「一国」之内。国家对港澳两个特别行政区的管治权,本质上是整个国家管治权的组成部分,是国家主权行使的具体体现。


实际上,中央对特区的全面管治权是国家宪法和基本法赋予中央的宪制责任,也是上世纪八十年代中英双方就香港问题、中葡双方就澳门问题分别进行谈判的前提,因而香港、澳门的分别回归,是中国政府对其恢复行使主权,这是国家行为。而中国根据国家宪法第三十一条的规定,设立香港、澳门特别行政区,制订香港、澳门基本法,明确了在香港、澳门实行「一国两制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方针,是中央政府授权两个特区实行高度自治,两个特区并没有「原生权力」,香港、澳门所享有的高度自治是「一国两制」的产物,基本法是「授权法」而非「分权法」,没有「一国」对特区的全面管治权,就根本不可能会有特区的高度自治权。


中央对特区享有全面管治权,其实在基本法中已经明确订定下来。除了人们比较容易认知的国防、外交权力之外,还有此前较为容易忽略的以下几条:一、特别行政区的创制权,亦即决定设立特别行政区的权力。


国家宪法第三十一条规定,「国家在必要时得设立特别行行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定」。中国政府决定在对香港、澳门恢复行使主权,并由全国人大制定《香港基本法》和《澳门基本法》,就是执行这一规定。这是中央对特区权力的最根本的体现。


二、决定澳门特区制度的权力。《澳门基本法》第二条规定,「中华人民共和全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权和、独立的司法权和终审权。」《澳门基本法》第五条也规定,「澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。」这也中央对澳门特区的主要实权。


三、修改和解释基本法的权力。这主要体现在《澳门基本法》第一百四十三条和第一百四十四条。几年前进行的「政制发展」,由全国人大常委会对修订基本法「附件一」和「附件二」的程序进行解释,指出必须履行「五部曲」,并非澳门特区可以「自把自为」。这也是中央对澳门特区的实质权力。


四、特别行政区政府的组织权。主要是体现在对行政长官和主要官员的任命权。中央既然有特区的创制权和基本法的制定权,当然也就自然地拥有特区政府的组织权,这也是中央享受权力中十分重要的一项。这项权力是中央对特区享有权力中十分重要的一项,是单一制原则和国家主权的体现。这项权力首先体现在,澳门特区筹备委员会是由中央成立的,筹组特区政府的全部活动也是由中央主持的,而不是由澳门地区自行成立自己政府的。中央政府对行政长官的任命,既有法律手续上的意义,也有实质上的意义;既是形式上的权力,又是实质上的权力,中央政府有权拒绝任命特区产生的行政长官而发回重议。


五、对特区立法的监督审查权。立法会制定的法律必须呈送全国人大常委会备案,备案不影响该法律的生效。但反过来,倘该法律与基本法有关中央管理的事务,及中央与澳门特区的关系的规定有抵触时,中央可以将其发回,要求特区立法会重新修订。


六、决定全国性法律适用于澳门特区的权力。这项权力也是实质权力。


七、宣布澳门特区进入非常状态的权力。


八、批准澳门驻军派出部队协助特区政府维持社会治安和救助灾害的权力。


当然,中央对澳门特区的权力还有若干,如授权及要求澳门特区为维护国家安全立法,特区政府的财政预算和决算必须呈报中央政府备案,法院在终审判决引用基本法相关规定必须以全国人大常委会的解释为准,澳门特区政府对内地居民进入澳门特区的人数必须与中央政府协商,对中央相关部门和各省、自治区、直辖市在澳门特区设立构的批准权等。


继《「一国两制」在香港特别政区的实践》「白皮书」后,习近平今次在中共「十九大」报告中,再次强调必须把维护中央对特区的全面管治权与保障特区高度自治权有机结合起来,就是摆正了中央与特区的主从关系。因此,现在两个特区的行政长官赴中央述职,在礼仪上采取了首长主持会议的方式,而不是过去的「会见」方式,就是体现了国家主席、国务院总理与行政长官的关系,是上下级的关系,是领导与被领导的关系,而不是「主宾关系」。


应当说,澳门特区先后两任行政长官和广大「澳人」,是尊重及服从中央对澳门的全面管治权的。这也是澳门特区的政治环境较为稳定的重要原因之一。但在某些具体事务操作上,却显得仍然认识不足。比如,为基本法第二十二条立法,制定《维护国家安全法》,本来是主动履行特区的宪制责任的好事,但却是「备而不用」,没有随之设立执行该法律的机构和人员。而终审法院只有三名法官,其中一名法官不是中国公民,倘将来有个违反《维护国家安全法》的案件上诉到终审法院时,将会因此而无法组织合议庭进行审理,因为这类案件关乎国家主权、安全,而且还可能涉及国家机密,不适宜由非中国公民法官参与审理。


再一个例子就是基本法第九十五条所规定的非政权性市政机构,长期悬空。现在终在「十九大」后进行立法咨询,希望能够尽快「完善与基本法实施相关的制度和机制」,并补强行政长官选举委员会成员构成的完整性法和合宪性。

文章转自新华澳报,图片转自网络,原文请参见

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