美国未来十五年的国防现代化计划：应对2020年的冲击波
[据美国战略与国际研究中心2016年1月26日报道]
美国战略与国际研究中心2016年1月26日发表题为《美国未来十五年国防现代化计划--应对重大国防现代化项目在2020年的冲击波》的报告，全文42页。
背景 自2011年《预算控制法案》（BCA）颁布以来，许多人将目光投向预算法案近期对国防预算限制的影响，国防在BCA预算上限外面临的迫在眉睫的预算挑战以及美国防部的五年预算规划周期尚未得到足够关注。许多武器项目大约将在2020年同时达到或同时接近资金需求的峰值，对国防形成一次现代化冲击波。巨大的现代化冲击波将拖累国防进程，导致项目不稳定和采办实践效率低下，削弱国防预算的购买力。
报告详尽介绍了大型采办项目在未来15年的规划，对冲击波进行了量化，探索了对政策决策者来说使情况变得更加复杂的因素。报告分析了减缓冲击波的一系列选项，包括增加预算、削减计划外的军力结构、在重大采办项目之间做出权衡等。报告发现，虽然选择都很艰难，但是为2017年上台的新一届政府更好地将现代化计划与国防战略匹配提供了一个机会。
理解“冲击波”（Bow Wave）一词
“现代化冲击波”一词通常用来描述严重依赖未来经费增长的长期性国防现代化计划。现代化冲击波的产生通常伴随整个国防预算的下滑和现代化项目的推迟或放缓。现代化冲击波将拖滞国防进步，导致项目不稳定、采办效率低下，进而降低国防预算的购买力。
图1显示了总统预算（PB）要求面向国防部基线预算对“未来年份国防项目”（FYDP）的现代化资金预测，包含了采办、研究、发展、试验和鉴定等方面的开支。由于FYDP仅预测未来五年的经费，因此以下预测不表示冲击波将何时到达峰值。
量化冲击波
目前，美国防部有120多个重大采办项目正在进行或在未来15年内启动。本章利用多方数据详细描述了重大项目当前和未来预测的采办预算，其中不含机密项目和数百个小型项目的单个预算。本次分析也不包括与重大武器系统有关的作战、维护和人员成本，仅关注现代化成本。
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冲击波中的风险和挑战
报告审查了由BCA预算上限导致的经费不稳定以及部分项目成本超支的可能性如何使长期项目的执行和获得国会支持变得愈加困难。本章还考量了工业基础同期执行大量重大采办项目能力的整合效应，以及美国防部是否为有效的项目监管配备了足够的采办人员。
资金不稳定 财年预算之间的不稳定使美军难以计划和执行长期性的现代化项目，同时需要项目层面的高度灵活性。当项目在最后时刻修改计划时，可能会造成代价高昂的延迟，迫使合同更改，造成成本超支。
成本超支 对现代化冲击波来说，成本超支是一项重大的风险，因为下一代远程打击轰炸机（LRS-B）项目和联合轻型战术车等一部分新的大型采办项目使用了置信度为50%的成本评估。几个大型项目成本超支往往会使整体成本显著增加，延长现代化冲击波中资金的峰值周期。成本超支还可能导致项目失去军方和国会的支持，导致项目取消或缩减。项目取消或缩减无法解决现代化冲击波的难题，除非相应的角色和任务也同时减少。这些情况只会拖延问题，加剧冲击波的到来。
对工业基础的担忧 现代化冲击波的另一个风险是国防工业基础可能难以执行既有计划中的所有项目。据美国战略与国际研究中心（CSIS）的一份研究显示，自上世纪九十年代开始，波音、洛克希德•马丁、诺斯罗普•格鲁曼公司等六大国防企业巨头通过整合、兼并中型公司和大型公司，将市场份额增加到45%。到21世纪的头十年，六大公司对行业的合并从停止，仅是换用了新的形式。
其中最为突出的是飞机行业的整合。波音公司和麦道公司兼并后占据了飞机行业的大部分市场份额，这可能会造成严重的后果，因为美空军的重大采办项目面临被单一承包商锁定和垄断的风险，使新公司的市场进入变得更加困难，降低了军方压低成本、促进创新的能力。
除了飞机领域，由于近期企业内部裁员，美国防部可能面临整个工业基础无法同时执行大量重大采办项目的难题。国防市场对新公司的市场进入设置了许多壁垒，如遵从法规的要求、对外国公司的政治阻力等。在一定程度上，美国防部通过资助重大武器系统的研究和发展项目，为生产设施的建设和运营买单，来对自己的工业基础加以利用。由于依赖美国整体经济的发展和商业市场对国防公司的拉动，一些国防企业难以吸引所需要的资金，扩大新的项目，使得其更加依赖美国防部的支持。
美国防部的项目监管能力 对采办项目的合理监督是重要的一环，可确保承包商保持进度，生产出满足用户需求的武器系统。采办项目更多，采办金额越大，采办人员中负责监管的人员数量也应相应增加。但采办人员的规模需要一个专业的管理决策。预算史上曾出现采办预算几乎成倍增长，但采办人员规模却减少7%，采办预算开始下降，但采办人员却开始增加的情况。美国会也似乎没有将项目监管进行外包的意愿。
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应对冲击波的手段
本章提出了三个办法为现代化冲击波筹集资金：增加国防预算、削减国防预算中的其他项目、重新平衡重大采办项目。这些方法非相互排斥，可以组合使用。
增加预算 从军事角度来说，增加预算是充分适应这场现代化冲击波的第一选。现代化冲击波的总量不光取决于重大采办项目，也取决于许多规模较小的采办项目。在2016财年预算要求中，这些小型项目占整个FYDP采办总预算的57%。假设这个比例保持相对稳定，总的现代化资金量将在2022财年达到2320亿美元的峰值（按当时的市值计算）。考虑到除现代化以外国防预算中的其他预测成本，2022财年现代化冲击波峰值需要的国防预算应是2015财年的109%。
削减国防预算内的其他项目 另外一个选项是削减国防预算内的其他项目和活动，抵消重大采办项目的成本增长。一个做法是削减既有计划外的军力结构；另外一个做法是减少对科学和技术投资以及减少小型采办项目的数量。
在重大采办项目之间做出权衡 一个更具挑战性的手段是在重大采办项目之间做出权衡。2016-2020财年之间，前10个项目的经费占到了重大采办项目的59%。报告以一些重大采办项目为例，解释了权衡的做法，如降低F-35联合攻击战斗机的生产速率，可为20年代初期的国防预算减轻数十亿美元的压力；将“三位一体”核力量中的俄亥俄级核潜艇项目、LRS-B项目和陆基战略核威慑等三大项目的日程表延迟五年，也可减轻冲击波峰值的压力。
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总结
根据不断变化的安全环境、美国联邦预算整体健康以及美国防部装备库存现代化的迫切需求，2017年上任的新一届政府将不可避免地重新评估国防所需资金的上线水平。“三位一体”核力量和常规力量中主要的现代化项目刚刚开始或已经开始，新一届政府必须在执政初期就做出诸多选择。报告研究发现，尽管既有规划中的项目冲击波给美国带来挑战，特别是BCA预算上限仍然在2021年有效，但并不是不可逾越的。经过比较，当前的现代化冲击波峰值大约与之前2010财年的采办资金处于同一个水平。
下届政府将与美国会共同努力提高BCA预算上限，以便充分应对现代化资金在未来五年的预期增长。然而，伴随着这种增长到来的，是整个联邦预算日益紧张和赤字的预期增长。五年后，社会保障和医疗保险成本将在二是年代迅速增加，美国婴儿潮一代中有更多人进入退休阶段。因此，来自联邦预算其它部分的压力可能会限制新政府和美国会提高国防上限的意愿，迫使政策制定者在国防预算中节约资金。
美国防部一直致力于根除浪费和低效，但对新一届政府来说，通过效率和改革释放现代化项目必需的资金是不明智的。美国防部已在之前的预算要求中做出这样削减，比如改革军事补偿政策、关闭多余的基地、淘汰老化的武器等。但这些改变已被美国会一再回绝或限制，限制了国防部有效管理其资源的能力。
新一届政府应该考虑的另一个因素是既有现代化项目的机会成本。10个重大国防采办项目大约占据了未来15年重大采办项目经费的大约59%。这10个项目都是美空军和美海军的采办项目，主要目的在于支持高端常规战争和核战争。为一种特定能力集分配如此巨大的预算份额，可能会减少其他任务领域的资金支持，进而导致军力结构的缩减。此外，还可能降低美军的战略灵活性，压缩对新兴技术的投资，限制美军向未来作战概念过渡的步伐。这些选择都很艰难，但在武器系统之间做出艰难的决策是和平时期国防战略的本质。
来源：中国国防科技信息中心，编译：袁政英
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