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导读
这也许是近年来中国最重要的文件之一，值得所有人反复研读，并结合自身所在的行业进行比照研究和跟踪观察。
★ 作者：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理。
刚刚发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（2022年3月25日）（以下简称《意见》），也许是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）（以下简称《决定》）以来中国最重要的文件之一，值得所有人反复研读，并结合自身所在的行业进行比照研究和跟踪观察。“全国统一大市场”并不是今年才提出来的新概念，实际上在2013年的《决定》中已经明确提出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”。2017年党的十九大继续强调，“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。2021年12月17日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调，构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。2022年的《政府工作报告》也要求“加强高标准市场体系建设，抓好要素市场化配置综合改革试点，加快建设全国统一大市场。”紧接着就是《意见》的出台。总体要求、
强化市场基础制度规则统一、
推进市场设施高标准联通、
打造统一的要素和资源市场、
推进商品和服务市场高水平统一、
推进市场监管公平统一、
进一步规范不当市场竞争和市场干预行为、
组织实施保障。
除了第一部分的总体要求和第八部分的组织实施保障，《意见》全面讨论了建设全国统一大市场所涉及到的市场规则、市场设施、两大市场（要素资源市场和商品服务市场）、市场治理（市场监督和反不正当竞争）。2013年的《决定》出台后，时任国务院发展研究中心副主任韩俊（现任吉林省委副书记，省政府党组书记，省长）、市场经济研究所所长任兴洲在《人民日报》（2013年11月20日07版）发表了一篇评论文章，《建设统一开放竞争有序的市场体系——学习领会党的十八届三中全会精神》（以下简称韩俊、任兴洲（2013））。这篇文章写得挺好的，大抵反映了《决定》中有关市场体制改革的基本想法，虽然有部分观点我并不同意，但是大家还是可以找出来读一下。韩俊、任兴洲（2013）界定了全国统一市场的概念，即“在全国范围内，在社会分工和商品经济发展基础上形成的各地市场相互依存、优势互补、整体协调、开放高效、通达顺畅的市场体系；市场封锁、地方保护等现象基本消除，商品和要素资源能够依据经济规律和统一市场规则在全国范围顺畅流动和优化配置。”他们的文章还指出，经过近二十年的市场经济发展，市场封锁和地方保护的问题并未彻底消除，只是表现更隐蔽、形式更多样。一是在保护内容上，由保护本地产品、资源为主转向保护本地市场为主，限制外地产品进入本地市场。二是在保护手段上，由简单设置关卡转为制定地方规则和行政壁垒，往往以“红头文件”形式使保护措施“合规化”；制订地方标准排斥外地产品和服务；通过对外地产品重复检验、多头执法等手段实施地方保护。三是在保护范围上，由过去的保护商品为主扩大到保护要素和服务市场。这篇文章发表至今，又过了十年，上述问题得到解决了吗？恐怕问题还在那里，甚至有些地方可能更严重了。否则，应该也不会在这个时候出台这份《意见》了。通过反复研读《意见》，我认为可以从以下“十大关系”来理解全国统一大市场。
第一对关系是“发展与安全”。《意见》第一部分列明了建设全国统一大市场的指导思想，要求统筹发展和安全的关系。以前我们经常讲的是要平衡“稳定与发展”的关系，这些年来，习近平总书记特别重视“总体国家安全观”，强调发展和安全的统筹关系。“安全”涉及的范畴更广，“稳定”可以视为其中的一部分。2014年4月15日，中央国家安全委员会主席习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话，他强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。2020年党的十九届五中全会对应对经济、金融、网络、粮食、能源、生态、核、生物、海外利益等安全问题作出全面部署，并将统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展指导思想。中共中央政治局2020年12月11日就切实做好国家安全工作举行第二十六次集体学习，习近平总书记就贯彻总体国家安全观提出10点要求，第四点就是坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。今年的《意见》同样将统筹发展和安全作为建设全国统一大市场的指导思想，至少可以从这些层面来理解：首先，通过建设全国统一大市场来推动国家经济发展，这本身就是确保经济安全的应有之意，经济不发展，何来经济安全；因此，破除市场封锁和地方保护实际上就是在保护经济安全。其次，建设全国统一大市场也要尊重客观发展规律，防止因为政策大跃进或重开放轻监管而给经济运行带来风险。因此，《意见》有四部分是讲如何建设统一大市场，另外有两部分则是用来讲市场治理，这就体现了发展和安全的统筹关系。例如第十二条规定，加快发展统一的资本市场，强化重要金融基础设施建设与统筹监管，坚持金融服务实体经济，防止脱实向虚，为资本设置“红绿灯”，防止资本无序扩张。这条规定非常典型地体现了统筹发展和安全的指导思想。正是考虑到全国统一大市场不可能一步到位，所以《意见》第二十九条才提出，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制，积极总结并复制推广典型经验和做法。第三，建设全国统一大市场除了考虑经济安全，也需要考虑社会安全。有时候商品和要素是畅通了，这在经济层面来看是件好事，但是在社会层面却有可能出现负面效应。这一点我们在后文展开。第二对关系是“政府与市场”。《意见》在第一部分讲“工作原则”的时候，专门提到了这对关系，要求遵循“有效市场，有为政府”的原则来建设全国统一大市场。统筹政府与市场关系，可以说是每一次经济体制改革的核心命题。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确提出了改革的基本取向是要使市场在资源配置中发挥基础性作用。十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。十九届五中全会进一步提出，全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，推动有效市场和有为政府更好结合。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，建设全国统一大市场必须要遵循这条规律。整部《意见》实际上都是围绕这个目标来展开的，之所以要建设全国统一大市场，就是要发挥市场的规模效应和集聚效应从而降低交易成本，发挥超大规模市场具有丰富应用场景和放大创新收益的优势，通过市场需求引导创新资源有效配置，促进创新要素有序流动和合理配置。从这个意义上讲，政府应当最大限度地减少对市场的干预。然而，政府减少对市场的干预并不意味着政府就无所事事了，相反，政府必须有为，要实现有效市场，就必然需要有为政府的支持。关键的问题在于政府应当在哪些层面有所作为。按照韩俊、任兴洲（2013）的建议，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。总结起来就是四个方面，一是提供公共服务，二是制定统一规则，三是优化市场治理，四是进行必要引导。这几个方面在《意见》中都有充分的体现。某种程度上可以认为，有为政府是服务于有效市场的，政府的作为如果有助于促进市场更好配置资源，那么政府的作为就是好的。但是需要特别指出的是，如果说有效市场是有为政府的目的，有效市场本身也不是最终目的，它必须服务于人民群众对美好生活的追求。《意见》在讲建设全国统一大市场的指导思想时，明确指出要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”。明确这个根本目的非常重要，它为建设全国统一大市场的行动指明了唯一的方向，从而避免纯粹为提高市场效率却损害社会利益的改革举措。早些年，为了提高市场效率，减轻政府负担，公立医疗体系引入了新自由主义的改革方案，大量变卖公立医院，资本效率是提高了，很多老板也赚了大钱，但是老百姓“看病难、看病贵”的问题却日益严重，以至于医患纠纷愈演愈烈。这就是典型的“市场效率高了，社会利益反而受损”的案例。在这里，我们可以再次引用前文讲的第一对关系“发展与安全”，经济发展不能损害社会安全。
第三对关系是“内循环与外循环”。有趣的是，《意见》几乎没有用到“内循环”或“外循环”的字眼，唯一一次提到“内循环”还是以负面的方式出现。第二十四条提出警告，各地“不能以‘内循环’的名义搞地区封锁”。《意见》用的比较多的概念是“大循环”和“小循环”，这应该是因为《意见》的主题就是讲“内循环”，核心目标就是要“立足内需，畅通循环”，“使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程”。2020年5月，中共中央政治局常委会会议提出，“充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。”5月下旬“两会”期间，习近平总书记再次强调，要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这一点很快就写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》之中。之所以提出双循环的发展思路，主要基于两大方面的原因。一方面，中国通过“国际大循环”获取经济发展的势能已经过了高峰期，自2009年以来净出口对中国GDP增长的贡献几乎每年都是负数，中国经济发展在客观上不得不转向国内需求。中国政府很早就意识到这个问题，2006年发布的“十一五”规划明确指出，中国的增长应基于国内需求，尤其是消费需求。另一方面则是近些年来全球民粹主义的大范围兴起，中国大规模的出口很容易激起各进口国强烈的贸易保护主义抵制行动。中美由技术领域引发的“脱钩”浪潮，就是一个典型的案例。在这种趋于有限全球化的国际形势下，中国的经济发展不得不转向国内需求。后来新冠疫情爆发并在全球持续蔓延，导致全球贸易进一步受阻，进一步强化了国内大循环的重要性。很大程度上可以认为，正是“以国内大循环为主体”的发展思路催生了建设全国统一大市场的政策需求。当然，以国内大循环为主体，并不意味闭关锁国，而是要统筹内循环和外循环，构建国内国际双循环相互促进的经济发展格局。《意见》在第一部分讲“主要目标”的时候提出，以国内大循环和统一大市场为支撑，有效利用全球要素和市场资源，使国内市场与国际市场更好联通。这实际上讲的就是“内循环与外循环”的统筹关系。统筹内循环与外循环，首先是要把国内大循环搭建好，其中的关键就是加快建设全国统一大市场，“加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除各种封闭小市场、自我小循环。”（《意见》第二条）只要“形成供需互促、产销并进、畅通高效的国内大循环，扩大市场规模容量，不断培育发展强大国内市场”，就能够“保持和增强对全球企业、资源的强大吸引力。”（《意见》第三条）另外，做好国内大循环的同时，也要“培育参与国际竞争合作新优势”，“推动制度型开放，增强在全球产业链供应链创新链中的影响力，提升在国际经济治理中的话语权。”（《意见》第三条）特别是在标准领域，要“加强标准必要专利国际化建设，积极参与并推动国际知识产权规则形成。”（《意见》第十七条）
第四对关系是“全国市场与地方市场”。首先需要讨论的是，建设全国统一大市场之后，是不是就不再有地方市场了。我想，地方市场是不可能完全消除的，也没有必要全部消除。所谓的建设全国统一大市场，主要是统一基本市场规则、联通市场设施、打造统一的要素商品市场、开展统一的市场治理，最关键的其实是建立规则共同体，而不是要求所有市场行为都具有一致性。市场规则的统一性与市场行为的差异性并不矛盾，因为市场规则一般都是底限式的要求，而市场行为的差异性则是市场本身的内在规定。这种差异性在特定地区的集聚，就形成了地方市场，换言之，地方市场的形成本身就是全国市场的一个部分，只要这种地方市场不是地方行政干预的产物。因此，建设全国统一大市场要消除的是地方政府干预下形成的地方市场，而不是自发形成的地方市场。《意见》要求“破除各种封闭小市场、自我小循环”，本质上是“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”（第三条）。具体来说，就是要破除人为的地方保护主义和区域壁垒，“不搞‘小而全’的自我小循环，更不能以“内循环”的名义搞地区封锁”（《意见》第二十四条），“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法”（《意见》第二十五条），“持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法”（《意见》第二十六条）。统筹全国市场与地方市场，首先是尊重市场自身的规律，然后是打破政府不当的干预，建立统一的规则共同体。地方市场只要不具有对外排斥性，保持开放性，那么它的存在就具有合法性。地方市场的自发形成，往往是为了解决特定区域商品服务交易需求，例如地方小商品市场、地方劳动力市场等。很多地方市场都是以非正规经济的形态存在，参与其中的主要是灵活就业人员，这在县域经济系统中占有很大的比重，虽然正儿八经的GDP统计很难将其纳入，但是这些非正规经济为那些劳动技能不高的人口提供了大量的就业机会，因此在确保整个国民经济的发展和安全上发挥了无可替代的作用。因此，当我们在建设全国统一市场的时候，要辩证地看待这些地方市场，不要急着引入外来资本以打破这些地方性的市场。即使要对这些地方市场进行升级改造，也应当充分考虑非正规就业人群的再就业问题。
第五对关系是“城市与乡村”。《意见》在讲统一要素市场的时候，要求健全城乡统一的土地和劳动力市场。“统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。”（第十一条）土地、劳动力等要素市场的改革向来被认为是薄弱环节，以至于要素市场化进程远远落后于商品市场化进程。韩俊、任兴洲（2013）的观点在主流政策界和学术界具有相当的代表性，他们认为，推动农村集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下进入市场，以公开规范的方式转让使用权，与国有建设用地享有平等权益，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，建立城乡统一的建设用地市场。他们认为，劳动力市场被户籍制度人为分割为城镇就业者和农民工就业者的二元格局，城乡分割的体制弊端日益凸显，因此，统筹城乡劳动力市场，关键是深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化。我不赞同他们的上述观点。首先来看集体建设用地。实际上，大部分偏远农村的集体建设用地并没有那么值钱，这是经济地理所决定的。所以，有专家说农民是“抱着金饭碗讨饭吃”，这是典型的缺乏常识。土地要素市场的全国统一，本质上是流转规则的统一，而不是价格的统一。正是市场经济规律决定了不同区域的土地价格是不同的，资本愿意去、投入多的地方，土地价格就高。强行要求“同地同权同价”，反而是对市场规律的不当干预。至于农村集体建设用地直接入市，这项改革往往弊大于利。土地征用制度的本质意义在于将因为改变土地用途而产生的土地增值收益公有化，这本身是合理的。只有通过征地制度，才能在城市化的过程中实现农民与农地的关系切割，成为真正意义上的城市市民。一些地方因为历史原因，变相地将农村土地直接入市，导致农民因为依赖地租经济而缺乏市场化的动力，这并不利于当地人口的现代化发展。所以，与其推行农村集体建设用地直接入市，还不如好好改革征地制度，让农民的个人利益、集体利益和国家利益得到更好的平衡。接下来讲讲劳动力要素。统筹城市与乡村，并不是要把农村变得跟城市一样，而是要强化城乡二元结构的保护性功能。这些年来，随着惠农政策力度的不断加大，越来越多的财政资源投放到乡村，农村土地和农民身份不再是令人厌弃的负资产，相反，很多农民都不愿意放弃农村的户口和土地到城市安家落户。现在的城乡二元结构已经跟过去不同，越来越具有保护农民的功能：农民在城市打拼失败之后，或者发生经济危机，他还可以返回农村，而不至于沦为城市贫民；城市人口则被严格限制不能到农村买房买地，从而确保乡村的资源主要留在农民手里。08年的金融危机和这几年的新冠疫情，中国社会之所以没有大的动荡，就跟这种保护型的城乡二元结构有关系。中国还有大量的农业人口，城市经济的发展不可能在短期内就把这些农业人口完全消化，因此在比较长的一段时间内，保留这种保护型的城乡二元结构对于中国经济社会的发展和安全具有基础性的意义。当然，这不意味着政府可以什么都不用做，它需要进一步减少因为身份的差异而导致劳动力的就业歧视，促进劳动力跨地区顺畅流动；继续做好城市对农村的单向开放，根据城市的经济发展情况和地方财力情况，给农民进城创造更好的条件。毕竟，中国的城市化还在进展之中。关于这一点，《意见》大体也是这么规定的。相较于2013年的《决定》，我感觉今年的《意见》在统筹城市与乡村这对关系上显得更为稳健。《决定》旗帜鲜明地提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”《意见》没有出现这样的表述，我想，中央肯定也是意识到城乡二元结构对农民和整个经济社会的保护功能。今年4月1日出版的《求是》杂志发表了习近平总书记于2020年12月28日在中央农村工作会议上的重要讲话，要求坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴。总书记下面讲的这两段话非常关键，值得大家深入领会：“应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头。经济一有波动，首当其冲受影响的是农民工。2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”“农民进城务工是个大趋势，要把该打开的‘城门’打开，促进农业转移人口市民化。农民进城要符合客观规律，保持历史耐心，不要大呼隆推进，更不要受不正确的政绩观所驱动。”
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