盖春英 | 北京市活力街道规划实践与思考
2016年10月28号，以“健康路网、活力街道、多元共享”为主题的学术研讨会暨第二届“健康交通•健康城市”论坛开幕式在南京召开。北京市城市规划设计研究院交通规划所主任工程师盖春英以《北京市活力街道规划实践与思考》为题作特邀主题报告，以下文稿经作者本人审阅后发布。
非常高兴今天有这样一个机会站在这里跟大家分享北京在活力街道方面的一些规划实践以及我自己的一些粗浅思考。
三个方面，第一个我想给大家分享一下我自己对活力街道粗浅的解析，第二是北京在活力街道规划方面开展的一些实践工作，第三是几点思考。
在活力街道解析这一块，我不知道大家是否都有这个疑问，什么疑问呢？就是大家都在讲活力街道，那么到底什么是活力街道？为什么要建设活力街道？还有，对于一条街道来说，街道空间里的活力区域在哪儿？针对这三个方面我想谈一些粗浅的认识。
首先，关于什么是活力街道。在回答这个问题之前，可能我们需要明确街道和道路到底是不是一样，是不是有区别。很显然，严格意义上说它们不一样，是有区别的。道路我们都很清楚。对于街道，百度百科上给出的解释是：在城市范围内，全路或大部分地段两侧建有各式建筑物，设有人行道和各种市政公共设施的道路。街道和道路的主要区别是：二者同属于线性空间，但道路多以交通功能为主，而街道与居民日常生活以及步行等活动的关系更为密切。美国纽约的一位大学教授马歇尔·伯曼也说出了街道的特点，他是这样描述街道的：“街道的主要目的是社交性，这赋予其特色：人们来到这里观察别人，也被别人观察，并且相互交流见解......”。出色的街道通常既能沿途驱车又可以步行其中，不过步行是这里的主流。
按照这些特点，右上边这张图片很显然是道路，而右下边这张图片是街道。
关于活力，中国大百科全书给出的解释是：旺盛的生命力，也借指事物得以生存、发展的能力。
很显然，活力街道就是有活力的街道。那么街道的活力到底是什么？它是在各种街道场所中的人进行的多样性、频繁性活动而产生的，街道功能的多样性带来了多样的街道活动，进而产生了街道活力的多样性。来到街道中的不同的人们，各自有着不同的出行目的（办公、休闲、购物等等），不同的人在街道中的这些活动都构成了街道活力的一部分。有了人们丰富多彩的活动，才有了城市街道的活力。活力街道的外在表现是街道上多种多样的活动，活力街道的构成要素是街道容纳多样性活动的物质构成和环境特性。
第二个问题，为什么要建设活力街道？这一点可能不用说太多，简单的说它很重要。首先，街道是城市的框架，它是联系城市各个功能区的纽带，是城市的重要公共空间。简.雅各布斯在《美国大城市的死与生》里说过一段话：“当我们想到一个城市时，首先出现在脑海里的就是街道。街道有生气，城市也就有生气；街道沉闷，城市也就沉闷”。更进一步来说，街道的重要性体现在它代表城市形象、反映城市特色、展示城市景观、诠释城市面貌、揭示社会关系。街道就像一本书，翻开街道这本书，读到的将是城市与城市生活。可以说，没有活力的街道不是真正的街道，也不是成功的街道。
第三个问题，街道空间中的活力区域到底在哪儿？我不知道自己的感觉对不对。我的感觉是，通常人们似乎更多的把没有车辆通行的步行街，或者步行交通绝对主导的道路，作为活力街道。但是我认为活力街道和活力区域不应该仅限于此。我认为，活力区域应该是供人行走和驻留的空间，不仅仅只是步行街，还包括人行道，另外还有步行优先区域。
那么，对于活力街道来说，是不是要活力就不能有机动车呢？我认为不是。首先我们的街道是不排斥机动车的。同样，活力街道也不反对机动车。在做到良好的街道横断面规划设计的基础上，是可以实现交通和活力兼备的。现在有一种观点或想法认为，建设活力街道就不能走车，我认为这种观点或想法是有失偏颇的。我现在列举的这几张图片也进一步说明了这个问题。比如，左下角这张图片是法国巴黎的香榭丽舍大街，是全球公认的漂亮大街。它的机动车道双向有10条，你绝对不能说它不是活力街道，因为这10条机动车道的两侧各有24米的人行道。正是通过良好的横断面规划设计，做到了机动车和行人各行其道、互不干扰。这条街道是世界公认的活力街道。
再看其他图片，除了右上角这张是步行街外，其他几张也都有机动车。可以说街道如果做到了良好的横断面规划设计，是可以实现机动车、自行车、行人和谐相处的，活力和交通是可以兼备的。
关于北京的活力街道这一块，刚才程教授有好几个例子都在说北京，我自己也是深有感触，我们也在做北京的一些工作。东南大学的教授竟然对北京如此了如指掌，可见北京的问题有多严重。我想说的是，活力街道的建设最重要的是什么？是空间，没有空间说什么都是空谈。北京是首都，同时北京更是被号称“首堵”。除了交通拥堵外，机动车停车非常困难，好多人行道被机动车侵占用来停车，人根本没地方走，还有好多人行道被自行车停放给占满了。这些在北京非常典型。在这种情况下我们怎么建设活力街道？我觉得真的是太难了。
既然这样，是不是北京就不要建设活力街道了呢？我觉得也不是，因为北京是首都，而且发展目标是世界城市和国际一流的和谐、宜居之都。由此，北京需要也必须建设活力街道，这是必然的趋势，北京是不能回避这个话题的。北京虽然现在有各种各样的问题，但是我们一直在努力。尤其近几年来，北京越来越关注和重视活力街道的规划和建设，也在逐步采取各种措施来推动这项工作。那么接下来我就跟大家分享一下北京在规划和建设活力街道方面的一些主要举措。
第一个举措是，我们出台了一个地方标准《城市道路空间规划设计规范》。这个标准跟以往以及现行的规范和传统做法相比有一个很大的改变，就是改变了以往偏重机动车交通空间的道路横断面规划设计方法，提出了机动车、自行车、行人交通并重，同时兼顾道路绿化和景观的横断面规划设计标准。可以说，这个地方标准为北京活力街道的规划和建设提供了技术支撑和基本空间保障。说到这里，我还想多罗嗦一句，在2014年出台这个标准之前，其实我们做了一个指南。北京早在八年前，也就是2008年就编制了《北京城市道路空间合理利用指南》，指南里边的好多规定和要求，和现在上海刚刚发布的城市街道设计导则是完全一致的。但那时候没有微信，另外我们也不注重宣传，还有就是我们也不重视成果的可视化表现，所以好多人不知道。在这方面我们应该反思，北京院应该向上海院学习，在好多方面我们确实做的不够。那个指南出来之后，我们在指南的基础上，经过进一步的深化和完善，于2014年形成了全国首部统筹城市道路空间规划设计的规范。这个规范里面，关于步行道的很多规定是有利于活力街道的规划和建设的。比如对于步行道宽度的规定，就比现行国标的要求提高了。
第二个举措是，我们编制了《北京市步行和自行车交通专项规划》。这个规划给步行交通提出了非常高的发展定位和发展目标，规划提出：“建设步行和自行车友好城市；让步行和自行车交通更加安全、便捷、舒适、包容”；“积极发展步行交通，实现1公里范围步行出行为主体，1-5公里范围自行车交通出行为主体,5公里以上‘步行+公交’或‘自行车+公交’出行模式”；“良好支撑和保障‘十五分钟社区生活圈’建设”；“旧城建设高品质、特色化的步行交通环境”，等等。这些可以说非常有利于北京活力街道的规划和建设。
第三个举措是，我们制定了《北京市步行和自行车交通规划设计指引》。这个指引重点是细化道路空间使用，对新建及已建但不符合要求的城市道路提出了改善设计方法和技术标准。因为时间关系我就简单过一下，主要讲几个要点。
要点一，关于道路附属设施及公共服务设施的排布。由于人行道上排布有大量的道路附属设施和公共服务设施，现实情况是很多设施的摆放位置是不合理的，严重影响了行人的正常通行。所以我们就给人行道上的各类附属设施和公共服务设施立规矩，要求它们必须放在哪儿，建议放在那儿。体量小的设施、体量大的设施等等都做了明确的规定。
要点二，关于道路空间和建筑退线空间。我们要求建筑退线空间应与城市道路柔性衔接，与路侧绿化带或步行道进行一体化设计。这对于人行道在设计和建设时宽度就不足的街道来说非常重要；对于本来就很宽的人行道，这样做能够为行人创造更加舒适和宽松的通行和停留空间。
要点三，关于街区导向标识。我们对道路上的街区导向标识进行了严格、细致的规定。我们把导向标识分为三类，每类标识的设置位置和数量都进行了明确规定。其目的是让步行者能够方便、快速地获得自己想要的信息，提高步行活动的质量和效率。
要点四，关于人行道上的行人护栏。我们提出要重视步行环境品质和人性化水平的提升。行人护栏要慎用而不滥用。人行道剩余有效宽度不足的，以及路侧划有机动车合法停车位的，不应设置护栏。确需设置的，护栏形式应与周边环境相协调。
要点五，关于座椅。座椅也是街道人性化水平提升的一个重要方面。我们提出要尽量因地制宜地多设置座椅。
要点六，关于绿植。我们提出应建设完整、连续的林荫道。对于现状没有树木的道路路段、交叉口，应补种大乔木。我们的调查表明，市民最渴望政府解决的问题中，“增加林荫道”排在第二位，可见林荫道的重要性。
要点七，对既有道路的交通改善措施进行分类、细化，千方百计保障行人通行空间。比如，对于人行道很窄但自行车道很宽的道路，我们提出对道路断面进行调整和优化，把自行车道缩减到适当的宽度，有的甚至减少机动车道的条数，以此来增加人行道的宽度；对于人行道很宽，但被各种违章侵占造成有效宽度不足的，我们提出“三除”措施：驱除、清除、移除。即驱除违章机动车；清除非机动车、移除附属设施，另行选址。
要点八，一定要重视步行交通设施的日常巡查与维护。这一点也是我们比较强调的。
要点九，在历史街区推动稳静街区建设，胡同实施车辆准入管理制度。
要点十，改善胡同“微空间”，提升胡同空间品质。
要点十一，街道景观设计要充分考虑与旧城传统风貌的呼应。等等。
介绍北京已经实施的两个例子。第一个例子是北京地安门外大街交通改善方案。这是一条商业街，两边店铺林立，人气也很旺，但是人行道空间非常有限。为此，我们在交通改善方案中，重新分配道路空间资源，大大增加了步行空间，塑造适宜步行的环境，提升了街道活力。对于交通拥堵严重、停车困难的北京来说，这种做法是非常难得的，这是改善前后的照片对比。
第二个例子是南锣鼓巷历史街区交通改善方案。它的主导思想是安宁交通，车辆实行的是准入管理、单行、限速、禁停；而行人、自行车则是全空间内绝对优先。
第四个举措是，关注人的行为和活动需求，精细化配置街道公共设施。我们开展了行人活动行为特征速写，来精准分析各类人群的时空环境需求。再根据各类需求，来科学配置街道公共服务设施。目前我们已经先行开展了大型医院、学校周边、地铁车站出入口、火车站、历史街区、商业街区的行人活动行为特征速写。我们采用监控的手段，用摄像头和照相机，来观测研究区域内每一个行人的活动特征。你会看到，每个人的特征是不一样的，有的是两个人并排走，有的是三、四个人并排走，有的推着婴儿车，等等，什么样的都有，你会发现形形色色的活动和多种多样的特征。
下面这个是一个实例，是我们开展的北京东四历史街区的行人活动特征速写所得到的一些成果。你会发现人的类型和行为特征非常丰富，比如有大量的老人，还有打着伞的，很明显地说明这条街道需要树荫。还有好多推着婴儿车的，这个街区里面还有小学，有中学，我们也观测了大量学生的行为特征。
下面这张是对休憩空间的观测。你会看到有形形色色的人，不同年龄段的人，他们坐在不同的位置。有些是有座椅的，也有好多地方根本没有座椅。由此反映出来的问题是可能有大量的空间需要座椅，而事实上没有。
下面这张是对公共空间和休憩空间的观测。有的在下棋，有的在聊天，等等。
在几千张甚至上万张的照片里面，我们进行抽象、归纳成街道小人儿，每一类小人儿代表不同的特征、不同的需求。
最后，我们提取出来最主要的23种步行基本时空需求类型，把这23种全部落实在空间上，空间化之后进一步来研究行人对通行环境的需求。比如发现有大量坐轮椅和拄拐的老人，就表明要有无障碍通道；有大量打遮阳伞的人说明需要树荫。
下面这个是我们分析得到的街道休憩环境和行人休憩特征。最后我们提取出来14种最重要的特征，并且把这14种特征进行空间化。在空间化的基础上，我们分析了街道的休憩环境和人们对公共设施的需求，需求分析出来之后就可以做方案了。可以说这样做方案会做的特别精细化，特别符合人的需求。这是我们现在正在开展的一项工作，这项工作还将继续开展下去。
第五个举措是，挖潜路网资源，为行人提供更多的通行和交往空间。这项措施主要是落实《中共中央关于进一步加强城市规划与管理工作的意见》中提出的关于打开住宅小区和单位大院，实现内部道路公共化的要求。我们梳理了北京市六环以内的居住小区情况，发现六环以内有居住小区2066个，五环以内有1404个。居住小区内部道路总里程六环以内是686公里，五环以内是453公里，可以说数量是非常庞大的。那么，这些居住小区内部的道路能不能都打开？有没有必要都打开？如果打开的话对谁打开，对谁有用？带着这些疑问我们做了一点初步的调研。
我不知道其它城市有没有开展这样的调研，我们目前完成了9个居住区的调研，这9个居住区从二环以内一直延伸到五环，它们的区位、特征、大小都不一样。
不调不知道，一调吓一跳！我们发现非常多的问题，大家以前更多的讨论是居住区内部道路打开后对城市交通的好处。但对于北京来说，这个问题非常复杂，因为北京大院特别多，很多城市道路都被大院给封死了。我们调研发现，居住区范围内的道路其实分为两种，一种是小区内部道路，另一种是贯穿居住区的城市道路。其中，贯穿居住区的城市道路的功能和效率普遍受损甚至完全丧失。一些城市支路甚至城市次干路已经建成了但是被小区加上围墙或者加上控制车辆进出的闸机之后就自己用了。我认为当务之急，应该是消除居住区对城市道路的严重影响，还原道路正常功能，恢复城市道路应有的通行效率，当然也包括行人的通行效率，这对北京来说是最先应该开展的工作，这是第一个结论。
第二个结论是，我们发现居住区内各类道路路侧停车普遍，通行空间普遍局促。这意味着居住区如果对机动车开放是很难的，很多道路车辆根本过不去，而如果对自行车和行人开放则更加可行、易行。
第三个结论，我想说的是，居住区开放的意义应客观理性分析，避免被放大，切忌跟风，这个也是我想强调的一点。我记得当时中央的这个文件出台后，铺天盖地的评论和解读都是如何如何的好。我认为可能这个事要客观地看待，不是所有居住区开放都是有意义的，也不是所有居住区都能开放的，问题太复杂了，我们对它的开放意义一定要理性客观地分析，不要跟风。
第四个结论是，我们调研的9个居住区之间差异较大。区位、配套设施、出入口数量及分布、周边用地性质、周边交通设施水平等各不相同。如果要研究居住区的话，应该一事一议，因地制宜，千万不要一刀切。居住区开放的必要性和可行性一定要做充分调研和论证，要综合考虑管理、政策、业主等多种因素。
第五个结论是，居住区内部道路如果对行人和自行车开放，对步行和自行车交通将产生积极影响，我认为这个结论从目前的调研来看还是可以得出来的。最简单的比如提高步行和自行车的路网密度、增强出行路径选择性，等等。
最后还有一点结论就是，处于公共交通“最后一公里”范围的居住区、大院，对行人、自行车开放能够不同程度地减少绕行距离，使出行更加省时省力，这类居住区建议优先开放。图中黑线代表的是从居住区到地铁、公交车站现在实际走的路线，红线是如果橙色框框里的居住区打开的话，可以沿着红线这样走，你可以看到，它们都可以不同程度地减少出行距离，对于这类居住区还是建议优先开放的。这是我们目前为止针对9个居住区调研之后得到的初步结论，这项工作现在还在继续。
接下来有几点不成熟的思考。第一点就是，我认为活力街道的规划、建设和管理上，技术已经不是制约因素了。那什么是制约因素？规划实施是制约因素，对于我们来说关注实施是必要而迫切的。拿北京来说，2008年以来，北京市先后开展了9片共60余条道路的步行和自行车交通改善方案研究。涵盖居住区、商业区、历史街区、地铁车站地区、滨水区、文化艺术区等多种不同类型地区的各级别道路。遗憾的是，方案得到实施的寥寥无几。为什么？好多城市是不是都有这个问题？虽然我们是规划部门，我们是做规划工作或者规划设计工作的，但是可能关注实施是非常必要的，而且迫切的，这是第一点的思考。
第二点，我们应该上下协同，上下协同是从美好蓝图变为现实的重要保障。用数据和事实说话，让决策者，尤其是高层决策者从心底里重视，不是在那儿喊口号，不是给别人看，是推动规划实施的关键。比如说对于步行和自行车交通，我们好多城市是不重视的，包括北京以前是不重视的。我想我们就要拿出各种数据，找出各种事实告诉城市政府，步行、自行车对于交通、活力、人文、环境等等都有什么重要性，让政府从心底里面真正重视起来。
第三点就是，作为规划部门，我们的工作内容应该从规划向设计、管理组织、规划实施配套措施和政策延伸。比如说下面这两张图，好多内容其实是景观设计和交通管理方面的内容。拿交通管理来说，我们好多部门认为，交通管理方面的工作不是规划院该干的，应该是交通管理部门，你越界了。但是我们发现对于北京的旧城来说，我们大量的历史街区，大量的胡同，如果我们不去研究交通管理措施或政策，那么规划就永远只能停留在规划上而无法真正落地，也无法真正解决问题。尤其对于存量改造更新方面的工作，如果我们仅仅停留在规划层面，已经远远不能满足它的实际需求了，我们必须要延伸。怎么延伸呢？搭建项目工作平台。把管理部门的人吸引进来，把设计部门的人吸引进来，大家在同一个平台上工作，由规划部门统筹规划、设计、实施、管理各个环节，这一点是非常必要的。
最后一点想说的是，活力街道的成功建设需要全社会的共同努力，尤其是实施以后的日常管理和维护不容忽视。