北京城乡一体化建设实践的问题与对策刍议

二十世纪五十年代以来，我国实行了以户籍制度为基础，包括土地、就业、社会保障等在内的一系列制度，形成了我国特有的城乡二元结构体系，从此城乡二元化的特征反映在了包括城乡建设和发展的经济、社会的诸多领域。当前城乡一体化建设是对既有城市发展方式的重新认识，为城乡协调发展提供了一种新的方向和判定标准。在过去的数年里，北京在推动城乡一体化进程中进行了大量的建设实践，对于以往的经验、问题，我们有必要总结、回顾和反思并对如何进一步促进北京城乡一体化进行思考。

1 城乡一体化的建设实践与分类

从建设领域的角度研究城乡一体化的问题，应充分结合本领域的特点，围绕空间建设形态、土地产权关系和实施动力等方面进行区分，因为空间建设形态将会影响到城市的空间格局、土地强度，从而也决定了城市需要达到的公共配套设施供应水平和基本承载能力；土地产权则会影响到土地使用方式、管理方式，涉及到生产要素的资本化问题，这对于城乡一体化将起到更深层次的作用；实施动力则是决定城乡一体化建设模式的重要因素和推动城乡一体化实施成功的关键要素。

基于此，北京城乡一体化建设实践大致可分成城市化改造和村庄化改善两种类型，又根据土地产权关系及实施动力的不同可进一步分为完全城市化的城市建设项目带动型、既有国有土地又保留部分集体土地的政策带动型、完全保留集体土地的自主城市化型以及以改造改善为主的新农村建设和新农社区建设。

北京城乡一体化实践模式分类示意框图（笔者绘制）

2 城乡一体化实践中面临的问题

城市化改造型的阶段性和村庄化改善型的长期性问题

城市化带动型操作模式简单，市场化程度高，特别是近年来土地储备制度逐步建立完善以后将更加有效带动城市规划建设区城乡一体化改造。然而对于北京而言，城市化带动型与城市已然高度城市化的发展阶段并不相称。对于北京，城乡一体化进程中快速城市化带动的模式不仅是没有必要的，而且容易使保留在村庄的空间和文化特色随着快速城市化而消失；对区域而言，也将进一步导致不平衡的加剧。

以新农村建设为代表的村庄化改善类型自从2006年迅速展开后取得了一定成效，但仍有很多村庄建设并未得到有效改善，资金、劳动力和产业发展动力仍然是制约新农村建设的重要因素，村庄化改善推动城乡一体化任重而道远。我们应该看到，农村、农业问题将作为一种形态、一种产业，而不是一种制度或一种身份而长期存在。长远来看，中国现代化进程要靠城镇化和新农村建设“双轮驱动”，北京在相当长的时期内两种方式也将会并存。

实施模式的自上而下与自下而上的有机结合问题

当前北京的城乡一体化建设多为以政府主导和土地储备的“自上而下”模式，与此同时，以村委会为主导、村民或集体经济组织为主体的“自下而上”的实施模式也有诸多实践，如北七家镇郑各庄村及高碑店乡的高碑店村都是“自下而上”较为典型的案例。

由于我国以往更加注重城市建设与管理而农村建设与管理相对不够健全，所以“自下而上”的实践模式容易出现基本方向的偏离，但也正是因为“自下而上”，往往受“条条框框”的影响较小，从而容易出现创新性的成功实践。

“自上而下”与“自下而上”的有机结合将有效避免过快城市化产生的社会问题和自主城市化中缺乏有效指导而出现过大的偏差，将有利于促进城乡一体化的健康发展。然而，北京当前的城乡一体化实践中常常缺乏两者的有机结合，无论从实施政策制定还是区域开发都与农民没有关系，探索如何真正实现“自上而下”与“自下而上”有机结合的实施方式将是真正实现北京城乡一体化的重大课题。

城乡一体化建设中村庄发展与既有城市空间体系衔接问题

城乡一体化的建设要求我们需要统筹考虑城乡建设与管理。北京中心城、新城外平原地区有行政村1629个，村庄建设用地418平方公里，其中仅有248个是在规划城市建设区内，1371个实在规划镇区外，其村庄建设用地约334平方公里，这个规模约占相应区域规划城市建设用地比例的一半，这个比例对于城乡空间结构的影响是不容忽视的，甚至可能使局部地区的空间结构产生颠覆性变化。

城乡一体化的规划建设与管理可能会使原有农村地区承载与城市等同的职能分工与合作，但是按照当前的实施模式，大多数地区都倾向于增加开发强度，面对如此大区域的建设强度增加，对北京整体的资源环境承载能力将形成严峻考验。

3 城乡一体化的对策探讨

3.1 多种方式综合推进城乡一体化建设

城乡统筹是实现城乡一体化的重要方法，城乡统筹的方法论也决定了城乡一体化不可能仅从城市或农村单方面实现，所以利用多种方式综合推进城乡一体化建设将具有重要现实意义。一方面，要强化城市建设地区的建设与改造，以城市化推进一体化进程。推动规划城市建设区的城市化建设，同时为村庄城市化过程中农民向市民的转变做好引导和服务，重点做好转居、社会保障及再就业等综合保障工作。另一方面，要以城乡规划综合统筹，积极引导自主城镇化。以村集体为主导的自主城镇化，体现了大多数村民的意愿，有利于改造工作的顺利推动，同时自主城镇化多是以村集体经济的发展为基础，这既有利于促进农村产业发展，也有利于从根本上促进农民生活、就业的改善。同时，还要稳步促进广大农村地区的新农村建设，稳步推进一体化进程。从新农村建设角度实现城乡一体化关键在于进一步建立城乡生产、资本要素自由流动的制度环境，消除城市与乡村交流的障碍和政策隔离，为村庄预留自由发展的空间，避免不适当地推行村庄迁并和盲目安排各种产业发展，加强引导和政策支持，持续稳步推进城乡一体化进程。

3.2转换农业生产方式，推进和落实集体土地及产业发展

尽管我们可以通过前述城市建设的手段影响或推动城乡一体化进程，但是否真正实现了城乡一体化却并非从城市建设角度的单一评判可以认定，农村和农业本身的发展，很大程度上成为推动城乡一体化健康持续发展的重要一环。

农村集体土地的有效使用和集体产业的支撑将成为城乡一体化的内生动力和重要基础。国内外的城乡一体化的诸多实践经验也表明，对农村生产方式的改造，特别是将分散、落后、自给自足的生产方式，改造成适应于现代化，具有集中和规模效益、具有科技含量的新型产业生产组织方式，提升集体土地使用的效率和土地产出水平将有效推动城乡一体化发展。

3.3 维护生态安全格局，保障城乡建设用地的合理使用

北京当前人口、资源、环境所面临的压力是空前的，然而城乡一体化建设除了新农村建设之外，无一例外都会增加城市的容量，这将导致人口、资源、环境压力的进一步加剧，而且有很多村庄位于生态禁建区，所以城乡一体化无论是采用哪种实践类型，都应该维护城市的基本生态格局，保障城乡建设用地的合理使用，这其实也是城乡建设的根本底线。