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深度| 省联社改革如何求取“最大公约数”？
农金眼
省联社改革具体模式的选择需要围绕改革的核心目标，充分考量改革的成本与效率，努力兼顾和平衡各方利益，求解最大公约数。
省联社改革需要解决什么？省联社本为农信社改革而生。从历史沿革看，农信社改革始终聚焦以下问题：一是经营独立性问题。从被代管到脱钩，再到被托管，农信社改革的一个基本出发点就是如何增强农信机构经营的独立性。二是股权机制问题。核心是解决股权分散导致的内部人控制问题。三是管理能力和抗风险能力弱的问题。四是存量风险化解问题。主要问题聚焦于农信社在脱钩过程中被转嫁的历史包袱和在发展过程中积淀的存量风险。2003年，国务院在前期部分地区农信社改革试点的基础上出台《深化农村信用社改革试点方案》。尽管最初的改革方案只明确了地方政府对农信社履行管理职能，至于是以省联社还是其他形式对农信社进行统一管理与协调并未固化，但是最后组建省联社成为通行模式，因为省联社模式能够很大程度上破解当时农信社面临的内部人控制、存量风险化解等难题。省联社作为当时政府处置农信社风险的有效路径，在化解存量风险中起到了积极作用，但在解决农信社体制机制部分问题的同时，也留下了一些后遗症。一是农信社经营的独立性问题。省联社成立后，农信社经营独立性问题不但没有很好解决，甚至反而加剧。省联社对基层农信机构管理人员的行政任命制，在强化省政府对省联社及农信社管理的同时，在某种程度上弱化了基层农信机构经营管理的独立性。二是农信社管理体制与股权机制错位问题。省联社虽然一定程度上缓解了农信机构内部人控制问题，但由下而上参股的股权关系与由上而下的行政管理形成明显错位和扭曲，集中表现为未能体现基层农信机构作为社员的权力。这种错位势必导致省联社体制在实际运行中饱受诟病。省联社改革模式选择需权衡什么？此轮省联社改革的基本要求是进一步压实地方党政风险处置责任，遵循市场化、法治化原则，稳步推进农信社深化改革化险工作，在商业可持续原则下，县域法人地位长期总体稳定。让省联社淡出行政管理，逐渐成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业，这是此轮省联社改革的基本定调。按此定调，关于省联社改革模式，目前比较被市场认可的有以下四种。单一法人模式。单一法人模式既有助于集中配置资源、形成规模优势，也有助于维护下属法人行社的经营独立性。但该模式或将淡化农信社原有的合作金融属性，不利于普惠金融发展，也可能淡化省联社原有的服务属性，使其他未并入农商银行的法人行社所依托的科技平台服务面临不确定性。金融控股模式。金融控股模式采取自上而下的股权架构，理顺了法人治理结构，解决了此前省联社与下属行社之间权责不清的问题，符合国家关于稳定县域农信机构的要求。但该模式没有很好地解决下属行社经营独立性的问题，而且对全辖农信机构全面控股、参股，或面临巨量资本的筹集压力。行业服务模式。即将省联社改组为金融服务公司类的纯服务性组织，从根本上淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出其专业化服务功能。从强化服务属性出发，这种转型应该是最符合改革意图的，但也恰是阻力最大的。联合银行模式。联合银行模式下，股权关系并无实质性变化，但基层农信行社参股对象变成了商业性金融机构。这有助于原省联社内部治理架构的完善和治理能力的提升。成立后的联合银行可通过设立理财子公司等方式拓展发展空间，支持基层农信机构发展。但是联合银行模式依然没有很好地解决目前省联社模式下权责不清的基本矛盾，联合银行对下属机构的管理仍缺乏产权基础。上述四种模式各有优缺点，因而也为全国各地省联社改革提供了不同的路径。但不同省份农信机构的发展基础、发展均衡性各异，在模式选择上既存在一定的空间，又面临艰难的抉择。如何既体现国家明确的市场化、法治化、企业化改革方向以及强化服务属性与去行政化的要求，又更好地契合本省农信系统发展的实际？这就需要各省通盘考虑省政府、省联社、下级法人等各方诉求，认真研判和权衡利弊，从各种改革目标和诉求中寻求最大公约数，在服务职能与行政职能之间求平衡。基本的研判依据应为是否有利于维持县域法人地位基本稳定；是否有助于维护和提升基层行社经营独立性；是否有助于为基层农信机构搭建金融科技平台、强化服务属性。浙江省联社改制为农商联合银行解决了什么？浙江何以拔得头筹，成为全国省联社改革第一单？这显然与浙江农信的区位优势、比较优势密切相关。浙江小微企业、“三农”的蓬勃发展为农信机构发展提供了肥沃土壤，进而强化了农信机构支农支小的市场定位。近年来，浙江农信整体呈现良好发展态势，各项改革先行先试，在全国农信系统已然形成良好示范效应。浙江作为高质量发展建设共同富裕的示范区，进一步凸显了省联社改革在浙江先行先试的必要性。从改革模式选择上看，浙江省联社改制为浙江农商联合银行，保持现有两级法人地位不变和县域法人机构稳定，无疑是各种模式中成本较低、阻力较小的一种改革模式。该模式兼顾了省联社自身发展空间的拓展与成员行业的服务诉求，进一步夯实了“小法人、大平台”的架构。通过改制，原省联社的业务空间得到进一步扩充，包括未来可申请设立理财子公司、科技子公司、消费金融公司等，这也将大大增强其服务基层行社的综合能力，有助于破解基层行社在普惠金融中的服务瓶颈。浙江省联社改革有什么启示？浙江省联社改制为浙江农商联合银行这一低成本、高效率的改革，从当前促进普惠金融的角度看，具有其可复制性。该模式强调坚持县域法人地位稳定这一原则，在充分发挥省级大平台作用的同时，强化基层行社市场主体地位和经营独立性，从激励考核机制、经营管理和科技投入方面不断激发农信系统的活力，这对于基层农信机构实力整体较强、省联社数字金融服务水平较高的省份具有积极示范效应。但毋庸讳言，该模式还留下诸多悬而待解的问题。其中最突出的是联合银行的公司治理与股权法关系的非对称性问题。浙江农商联合银行仍采取自下而上的参股模式，原有的法人治理关系不协调矛盾未得到有效缓解，管理与股权关系错位的局面未得到根本改变。显然，由上而下的管理是符合管理学的基本逻辑，而由下而上的股权关系就显得比较特殊。因此，从进一步深化改革的角度看，或许应该将出资持股的顺序扭转过来，从由下而上的参股变为由上而下的参股，这样至少能从形式上理顺管理逻辑与股权关系。
值得注意的是，省联社进一步改革除了需要从行政管理关系、股权关系等方面进行制度创新外，还需进行技术创新，大力发展数字金融技术，适应日益激烈的市场竞争。浙江省政府将浙江农商联合银行的成立大会名称定为深化农信社改革暨数字普惠助力共同富裕推进会，应该也具有此层深意。
作者：李庚南 财经专栏作家、中央财经大学绿色金融国际研究院特邀高级研究员